○ 王 泉

（作者系湖北師范學(xué)院國際學(xué)院院長）

1997年黨的十五大首次提出“依法治國”基本方略，2004年國務(wù)院頒布《全面推行依法行政實(shí)施綱要》，十八屆四中全會為“法治中國”作出了頂層設(shè)計(jì)，為規(guī)范和加強(qiáng)政府依法行政提供了更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。從理論上講，依法行政是指國家機(jī)關(guān)及其工作人員依據(jù)憲法和法律賦予的職責(zé)權(quán)限，在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，對國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技等各項(xiàng)社會事務(wù)，依法進(jìn)行管理的活動。它包括權(quán)力主體合法、權(quán)力取得和行使合法、權(quán)責(zé)統(tǒng)一三個基本內(nèi)涵[1]。依法行政必須堅(jiān)持職權(quán)法定原則、法律優(yōu)先原則、公平公正公開等原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家在農(nóng)村的最基層政權(quán)，必須在憲法和法律的范圍內(nèi)依法行使職權(quán)，嚴(yán)格貫徹依法行政，積極推進(jìn)依法治國方略。但長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在依法行政方面存在諸多問題，嚴(yán)重影響了依法治國的推進(jìn)。本文擬在對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政中存在的問題和原因進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上提出相應(yīng)對策。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政存在的問題

（一）行政立法方面

作為依法行政的前提，有法可依便顯得十分重要。近十年來，我國的立法工作明顯加快，但在農(nóng)村立法方面存在著許多問題，主要表現(xiàn)在：立法不健全，關(guān)乎到農(nóng)村的法律及行政法規(guī)數(shù)量少，農(nóng)村法律體系不完善，存在很多法律上的空白和漏洞；立法滯后，尤其是具體操作層面上的法律法規(guī)更是缺乏；立法質(zhì)量低，缺乏可操作性。

（二）行政執(zhí)法方面

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政執(zhí)法上仍然存在許多問題，表現(xiàn)在：行政執(zhí)法部門忽視群眾訴求，辦事效率低下；行政執(zhí)法主體混亂，遇到麻煩踢皮球，遇到利益搶著干；在行政執(zhí)法過程中存在著程序違法的問題，即過于重視執(zhí)法結(jié)果而忽視執(zhí)法的程序是否合法。

（三）行政監(jiān)督方面

對政府權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督是依法治國和依法行政的重要內(nèi)容和可靠保障。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政缺乏完善的監(jiān)督機(jī)制，雖然法律上規(guī)定有內(nèi)在的自身監(jiān)督和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、村民的外部監(jiān)督，但仍存在諸多問題，表現(xiàn)在：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)管權(quán)沒有得到重視和真正實(shí)行，其監(jiān)督往往流于形式；政務(wù)公開做表面文章，農(nóng)民的監(jiān)督權(quán)沒有得到重視與落實(shí)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部監(jiān)督不力。

（四）思想意識方面

鄧小平曾指出：“舊中國留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法律傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項(xiàng)制度，法制很不完備，也很不受重視，特權(quán)現(xiàn)象有時受到限制、批評和打擊，有時又重新滋長?！笔聦?shí)上，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)干部的思想觀念里，法律并不重要，只有權(quán)力才是最重要的。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部法律意識淡薄，重權(quán)力輕責(zé)任，忽視農(nóng)民的法律訴求。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政存在問題的原因

（一）行政立法方面

政府各部門缺乏統(tǒng)一的立法觀念，制定出臺的法律法規(guī)以自身的利益為重，造成令出多門甚至相互沖突；對行政立法的監(jiān)督審查力度不夠，人大與司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督審查權(quán)有名無實(shí)；行政立法程序不完善，重結(jié)果輕程序，制定出來的法律缺乏實(shí)效。

（二）行政執(zhí)法方面

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法者的素質(zhì)決定執(zhí)法的成敗，而實(shí)際上執(zhí)法人員素質(zhì)較低，法制觀念不強(qiáng)，普遍存在以人治代替法治的現(xiàn)象，把自己凌駕于法律之上；行政執(zhí)法的法律依據(jù)不足，許多舊問題及新時代下產(chǎn)生的新問題在已經(jīng)頒布的法律中尚未涉及，進(jìn)而導(dǎo)致執(zhí)法難；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法人員身份復(fù)雜，且受到諸多壓力和人情關(guān)系的影響[2]。

（三）行政監(jiān)督方面

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大雖有監(jiān)督政府的權(quán)力，但實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不具有權(quán)威性，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府在各方面擁有著絕對的權(quán)力，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督難以落實(shí)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政務(wù)公開做得不夠，農(nóng)民得到的真實(shí)信息有限，因而農(nóng)民的監(jiān)督難以得到重視和有效落實(shí)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部沒有獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，因而自身監(jiān)督嚴(yán)重缺乏，監(jiān)督實(shí)效低。

（四）思想意識方面

許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的頭腦中，封建社會“人治”觀念根深蒂固，“官本位”思想濃厚，存在官員特權(quán)現(xiàn)象，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)干部甚至存在“山高皇帝遠(yuǎn)”的思想觀念，自以為身處最基層，上級難以監(jiān)督，而群眾又不敢監(jiān)督，自認(rèn)為高人一等，忽視農(nóng)民群眾的利益，忽視對自身素養(yǎng)的提高。

三、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的對策

（一）行政立法方面

立法是社會公平正義的第一道堤壩，是法制長城的重要基石。作為確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的前提條件，在行政立法方面應(yīng)該做到：

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政必須要做到依法立法。在《立法法》里，嚴(yán)格規(guī)定了法律的制定流程和立法的權(quán)限。立法機(jī)關(guān)必須確保法律具有公正性和客觀性，因此必須廣泛聽取人民群眾的意見，把法律作為為人民群眾謀福祉的工具，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政打好法律基礎(chǔ)。

2.加快立法步伐，完善相關(guān)法律，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正做到有法可依。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政存在許多問題很大程度上是因?yàn)楝F(xiàn)有法律不夠完善，不能解決新出現(xiàn)的問題。所以立法時要立足鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的特殊性，使之具有遠(yuǎn)瞻性、可操作性。

3.立法工作要本著服務(wù)群眾、規(guī)范行政的原則，維護(hù)農(nóng)民群眾的利益。良法必須體現(xiàn)公平正義，這也是法律得到有效實(shí)施的前提。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民群眾之間，權(quán)責(zé)并非完全對等，因此在制定法律時要更多地考慮到作為弱勢方的農(nóng)民群體，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民之間的權(quán)責(zé)平衡。

（二）行政執(zhí)法方面

行政執(zhí)法事關(guān)重大，直接涉及到農(nóng)民群眾的各項(xiàng)利益。在行政執(zhí)法方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)做到：

1.明確執(zhí)法主體。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法主體不明確，因而應(yīng)該明確各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)限和建立責(zé)任追究制度，保證各司其職。另外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)際工作中存在著各部門職責(zé)交叉的情況，因此可以嘗試建立一支綜合執(zhí)法隊(duì)伍來處理此類問題，由此避免各部門之間推諉扯皮，或?yàn)槔嬉粨矶隙鴮?dǎo)致辦事效率低下，并方便村民與政府打交道。

2.建立一支高素質(zhì)的行政執(zhí)法隊(duì)伍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)低下制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的成效。為了提高依法行政效率，第一，要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有執(zhí)法人員的政治教育和法律培訓(xùn)，使之具有良好的法律意識和職業(yè)道德；第二，要嚴(yán)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法人員入門關(guān)，選拔文化素質(zhì)高、法律知識充備、品性良好的人進(jìn)入執(zhí)法隊(duì)伍；第三，要加強(qiáng)對行政執(zhí)法人員的考核，不合格者或者不能真正為人民服務(wù)的執(zhí)法人員要堅(jiān)決清退。

3.建立并落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員的權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，以至于粗魯執(zhí)法、違法執(zhí)法，使農(nóng)民與政府關(guān)系緊張。對于此類事件，要實(shí)施行政執(zhí)法責(zé)任制，定崗定責(zé)，提高執(zhí)法透明度，堅(jiān)持違法必究，糾責(zé)必嚴(yán)，保護(hù)村民的合法權(quán)益不受到損害。

（三）行政監(jiān)督方面

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行監(jiān)督，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的重要手段。為此應(yīng)該做到：

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要加強(qiáng)對政府的監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要依法行使法律所賦予的職權(quán)，嚴(yán)格履行監(jiān)督職責(zé)，消除監(jiān)督流于形式、缺乏實(shí)質(zhì)的不良現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表要提高自身的政治素養(yǎng)、法律意識和思想道德素質(zhì)，主動監(jiān)督，依法監(jiān)督。

2.強(qiáng)化村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督。村民有監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力，應(yīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政執(zhí)法、政務(wù)公開等進(jìn)行監(jiān)督，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員存在的不法行為可以提出建議、批評、檢舉、控告，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法為民服務(wù)。

3.完善行政復(fù)議、行政訴訟制度，加大對行政權(quán)力的規(guī)范和制約。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政執(zhí)法過程中難免與村民發(fā)生矛盾沖突，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政行為確實(shí)違法，侵犯了村民的合法權(quán)益，村民有權(quán)提出行政復(fù)議要求。行政復(fù)議機(jī)關(guān)要嚴(yán)格審查，維護(hù)村民合法權(quán)益，同時監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政。

（四）思想意識方面

1.強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政意識。為了破除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)干部的“官本位”思想，必須讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部明白依法行政的重要意義以及舊觀念對依法行政的危害性，進(jìn)而樹立正確的法律觀、權(quán)力觀、政績觀，認(rèn)識到法律的崇高性、嚴(yán)肅性，使之在行使權(quán)力時真正做到權(quán)為民所用、利為民所謀。

2.加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)普法力度，增進(jìn)法律常識。普法教育是依法治國的基礎(chǔ)性工作，是一項(xiàng)艱巨和長期的任務(wù)。如果法律法規(guī)不為民所知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法行政就很難推進(jìn)。要加大農(nóng)村普法力度，讓廣大農(nóng)民群眾知法、懂法，清楚法律存在的意義和作用，提高其法律意識，進(jìn)而守法、護(hù)法，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政過程中存在不合法行為可以依法檢舉，并通過法律途徑來維護(hù)自己的合法權(quán)益。

總之，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政任重道遠(yuǎn)，不可能一蹴而就。但必須正確認(rèn)識到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要真正做到依法行政，不僅要建立完整的法律體系和卓有成效的監(jiān)督機(jī)制，還要規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員的行政執(zhí)法行為，更要從思想上端正鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的服務(wù)態(tài)度，牢固樹立為人民服務(wù)的思想。

[1]李杭.依法行政的內(nèi)涵和重點(diǎn)[N].學(xué)習(xí)時報(bào)，2008-01-07.

[2]李國波.農(nóng)村基層政府依法行政的困境與出路[J].求實(shí)，2013，（1）.