鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政問(wèn)題探析

李遠(yuǎn)鳳

(貴州大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，貴州 貴陽(yáng)550025)

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)最基層的一級(jí)政府，其依法行政水平的高低直接關(guān)系著新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村的社會(huì)和諧。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在依法行政過(guò)程中存在的問(wèn)題，并積極尋找相應(yīng)的完善措施和對(duì)策，對(duì)我國(guó)建設(shè)法治政府、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家有著重要的意義。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；依法行政；法治政府

收稿日期：2015-03-25

作者簡(jiǎn)介：李遠(yuǎn)鳳(1989-),女,貴州畢節(jié)人，貴州大學(xué)馬克思主義學(xué)院馬克思主義基本原理專(zhuān)業(yè)2013級(jí)研究生,研究方向?yàn)轳R克思主義文化理論與社會(huì)理論。

中圖分類(lèi)號(hào)：D601

建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是我國(guó)現(xiàn)階段的任務(wù)和發(fā)展目標(biāo)，而建設(shè)法治政府則是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的前提和基礎(chǔ)。中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中指出：“各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公正公開(kāi)、廉潔高效的法治政府?！盵1]要建設(shè)高效、科學(xué)的法治政府關(guān)鍵還在于各級(jí)行政機(jī)關(guān)的依法行政。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的內(nèi)涵及其基本原則

依法行政是建設(shè)法治政府的核心和關(guān)鍵，要建設(shè)法治政府，首先就要求各級(jí)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照法律規(guī)范來(lái)行使自己的職權(quán)，走依法行政之路。依法行政是指“行政機(jī)關(guān)依法行使行政權(quán)，或者是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)行使自己的權(quán)力，管理公共事務(wù)，必須由法律授權(quán)，并根據(jù)法律的規(guī)定來(lái)進(jìn)行行政活動(dòng)，法律成為衡量行政機(jī)關(guān)行政活動(dòng)水平的標(biāo)準(zhǔn)”。[2]4簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是指行政機(jī)關(guān)的所有行政活動(dòng)都必須在法制的軌道內(nèi)運(yùn)行，做到依法行政和高效便民的有機(jī)統(tǒng)一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)最基層政府，其依法行政就是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)及其工作人員要依據(jù)憲法、法律和政策法規(guī)來(lái)行使自己的職權(quán)，做到依法行政，為建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村充分發(fā)揮作用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府，面向的是廣大的農(nóng)民群眾，在實(shí)行依法行政的過(guò)程中還應(yīng)遵循以下原則：

1.職權(quán)法定原則

職權(quán)法定原則是指行政機(jī)關(guān)及其它行政組織的行政權(quán)力必須要有法律的明確規(guī)定或授權(quán)，只有法律明文規(guī)定可以作為的才能作為，法律沒(méi)有明文規(guī)定就不能作為，否則，其行使的行政行為就是無(wú)效行政行為，情節(jié)嚴(yán)重的還可能構(gòu)成行政違法。一般來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)及其行政公務(wù)人員的職權(quán)法定有兩種情形：“一是行政機(jī)關(guān)組織法規(guī)定的職權(quán)，由組織法分配或劃定了行政機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)限、行政機(jī)關(guān)相互之間的職權(quán)范圍；二是單行的法律規(guī)定了哪些方面的事項(xiàng)由何行政機(jī)關(guān)或其他公務(wù)組織管轄”。[3]65

2.公平、平等原則

公平、平等原則是指在相同條件下要給與行政相對(duì)人相同的獎(jiǎng)賞或者處罰，即所謂的情況相同對(duì)待。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的政府工作人員直接面向行政相對(duì)人，與行政相對(duì)人接觸的機(jī)會(huì)較多，隨著時(shí)間的推移，他們很容易受人情關(guān)系的影響，做出違反行政公平、平等原則的行政行為。比如，同是違反了計(jì)劃生育的兩個(gè)公民，如果一個(gè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)干部有血緣關(guān)系或者關(guān)系比較好，那么對(duì)這個(gè)公民的處罰與另一個(gè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部關(guān)系比較疏遠(yuǎn)的公民相比，往往是大相徑庭的，這就違反了行政公平、平等原則。

3.尊重行政相對(duì)人原則

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，行政相對(duì)人大多數(shù)是廣大農(nóng)民群眾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政執(zhí)法過(guò)程中要充分尊重行政相對(duì)人的基本權(quán)力和人格尊嚴(yán)。我國(guó)憲法第38條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯。禁止用任何方式對(duì)公民進(jìn)行侮辱、誹謗和誣告陷害”。但由于受傳統(tǒng)人治思想、按習(xí)慣辦事的思想影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政人員在執(zhí)法過(guò)程中有時(shí)會(huì)出現(xiàn)侵犯相對(duì)人的基本權(quán)利和人格尊嚴(yán)的現(xiàn)象。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在依法行政過(guò)程中就必須要堅(jiān)持尊重行政相對(duì)人的重要原則。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政中存在的問(wèn)題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法行政工作關(guān)系著廣大農(nóng)民群眾的切身利益，關(guān)系著建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的整個(gè)大局。中央《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》下發(fā)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政工作有序推進(jìn)，大都鄉(xiāng)鎮(zhèn)都成立了依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組，在法律知識(shí)的宣傳和普及方面，也做了一些努力，但仍然存在著很多困難和問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識(shí)淡薄，依法行政觀念不強(qiáng)

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部有較強(qiáng)的法治觀念和法治意識(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政工作才能有效的開(kāi)展。通過(guò)走訪調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部及其工作人員的法治意識(shí)還比較淡薄，一定時(shí)期的法制培訓(xùn)工作也只是流于形式。行政人員對(duì)依法行政工作認(rèn)識(shí)不到位，在行政執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)不作為、慢作為和亂作為的現(xiàn)象。如在抓計(jì)劃生育的過(guò)程中，執(zhí)法人員不按程序辦案，違反了行政人員在執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)該遵循的職權(quán)法定原則和尊重行政相對(duì)人原則，最終損害了人民群眾的根本利益。究其原因，就是傳統(tǒng)的行政管理思維模式難以轉(zhuǎn)變，重人治輕法治。

2.依法行政人力資源嚴(yán)重不足，缺編人員較多

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大都處于農(nóng)村，有的地方自然環(huán)境比較惡劣，很多人才都不愿到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)去工作，出現(xiàn)了缺崗缺編人員較多的現(xiàn)象。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有法律顧問(wèn)室，沒(méi)有成立基本的法制辦，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)必要機(jī)構(gòu)的司法所無(wú)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)相關(guān)的工作，大部分的司法工作都由政府部門(mén)、計(jì)生部門(mén)等代替執(zhí)行。出現(xiàn)問(wèn)題后，一般都是通過(guò)咨詢(xún)律師或者是和上級(jí)部門(mén)進(jìn)行溝通，更重要的是，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法工作人員不具備相應(yīng)的行政執(zhí)法資格，即使有執(zhí)法資格的工作人員，由于受自身能力或?qū)I(yè)知識(shí)水平的限制，也很難做好相應(yīng)的行政執(zhí)法工作。

3.監(jiān)督機(jī)制不合理，缺乏權(quán)威性

目前，我國(guó)已建立了一套比較完善的監(jiān)督系統(tǒng)，“主要包括政黨監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、國(guó)家專(zhuān)門(mén)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、新聞?shì)浾摫O(jiān)督等”，[4]這些監(jiān)督從不同角度保證了行政機(jī)關(guān)依法行政的有力行使，對(duì)于促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政發(fā)揮著重要作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的監(jiān)督主要是靠政府自身內(nèi)部的監(jiān)督和農(nóng)民群眾的監(jiān)督。在農(nóng)民群眾的監(jiān)督方面，力度仍然不夠，人民群眾想監(jiān)督，但由于受傳統(tǒng)“民不與官斗”思想的影響和自身法律知識(shí)欠缺的限制，出現(xiàn)了不懂監(jiān)督和不敢監(jiān)督的現(xiàn)象。在政府自身監(jiān)督方面，政府層級(jí)監(jiān)督模糊，導(dǎo)致政府行為越位、失位和錯(cuò)位的情況普遍發(fā)生。其原因主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的問(wèn)題，由于體制機(jī)制的不健全，才讓很多監(jiān)督部門(mén)的監(jiān)督流于形式，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府司法機(jī)關(guān)在經(jīng)費(fèi)、人事上受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，這一制度嚴(yán)重影響了司法監(jiān)督的公正性。

三、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的思考

針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政過(guò)程中存在的種種問(wèn)題和不足，需要深刻反思并提出相應(yīng)的解決方案。

1.加強(qiáng)普法工作，進(jìn)一步提高法治意識(shí)

加強(qiáng)普法工作，強(qiáng)化法律意識(shí)，這是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、政府依法行政的必備條件之一。只有讓法律意識(shí)深入人心，我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。一方面，要加大普法宣傳力度，使廣大農(nóng)民群眾知法、懂法、守法。但在做具體宣傳工作的時(shí)候，要注意方式方法，要采用農(nóng)民群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式，開(kāi)展別有新意的法制宣傳活動(dòng)，比如可以采用唱民歌的方式，順口溜的方式把法律知識(shí)傳達(dá)給農(nóng)民。只有廣大農(nóng)民群眾的法治意識(shí)提高了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法治工作才能順利地開(kāi)展，反過(guò)來(lái)也才能保證人民群眾對(duì)政府權(quán)力實(shí)行強(qiáng)有力的監(jiān)督，才能營(yíng)造良好的法治環(huán)境。

另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部及其他行政工作人員必須摒棄按習(xí)慣辦事的陋習(xí)，必須認(rèn)真學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)，樹(shù)立依法行政的觀念，真正做到職權(quán)法定。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部及其他工作人員還應(yīng)該認(rèn)識(shí)到法治政府應(yīng)該是高效廉潔的政府，政府的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，法律沒(méi)有明文規(guī)定的，要始終以有利于提高廣大農(nóng)民群眾的生活水平為標(biāo)準(zhǔn)。

2.加強(qiáng)法治機(jī)構(gòu)和法治隊(duì)伍建設(shè)，保證依法行政工作有序進(jìn)行

健全的法治機(jī)構(gòu)和一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍，始終是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的重要條件，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)說(shuō)，法治機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)還相當(dāng)薄弱。在法治機(jī)構(gòu)的建設(shè)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該盡快設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法制辦公室，并配置相應(yīng)的法治工作人員?？梢杂舌l(xiāng)政府辦公室主任擔(dān)任法制辦主任，由副鄉(xiāng)長(zhǎng)分管具體的法治工作，主要是負(fù)責(zé)理論上的法治建設(shè)和具體行政行為的審核把關(guān)工作，負(fù)責(zé)上級(jí)政府部門(mén)和法制辦交待完成的行政法治工作。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)方面，要建設(shè)一支數(shù)量充足，質(zhì)量有保障的執(zhí)法隊(duì)伍，才能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法治工作提供強(qiáng)有力的組織保障。一是要嚴(yán)格把關(guān)行政執(zhí)法隊(duì)伍的招錄工作，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正的原則，擇優(yōu)錄取。要讓專(zhuān)業(yè)水平高的，能力強(qiáng)的人員從事重要的行政執(zhí)法工作。二是要抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政人員的法制培訓(xùn)工作，確保每一個(gè)行政人員都能夠以直接或間接的方式得到法律知識(shí)的學(xué)習(xí)。

3.強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力的正確行使

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，權(quán)力不受制約和監(jiān)督，必然導(dǎo)致濫用和腐敗。政府如果缺乏監(jiān)督，必將導(dǎo)致專(zhuān)制的產(chǎn)生，相應(yīng)的，在政府行政執(zhí)法上，如果沒(méi)有健全的監(jiān)督機(jī)制，那么執(zhí)法就會(huì)變成“土匪式”的無(wú)法無(wú)天。因此，要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政監(jiān)督機(jī)制。一是要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的相關(guān)制度。要把行政執(zhí)法責(zé)任制、違法責(zé)任追究制、執(zhí)法公示制等一系列與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政相關(guān)的制度落到實(shí)處，把監(jiān)督制度化、法治化，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。二是要強(qiáng)化黨內(nèi)外的監(jiān)督。在黨內(nèi)監(jiān)督方面，可以成立由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法制辦和司法所等部門(mén)組成的黨內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督小組，負(fù)責(zé)對(duì)行政執(zhí)法人員的監(jiān)督，對(duì)行政執(zhí)法人員實(shí)行評(píng)分制，評(píng)分的結(jié)果納入年終考核。在黨外監(jiān)督方面，主要是要強(qiáng)化人民群眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部及其他行政執(zhí)法人員的監(jiān)督。我國(guó)是人民當(dāng)家做主的國(guó)家，國(guó)家的權(quán)力來(lái)源于人民，只有強(qiáng)化人民群眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督，才能建成正真的法治政府。三是要加強(qiáng)上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的指導(dǎo)和監(jiān)督。大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣城都有一定的距離，這就容易導(dǎo)致地方專(zhuān)權(quán)現(xiàn)象。因此，必須要加強(qiáng)上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)監(jiān)督工作。要加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法文件的備案審查力度，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政行為的合法性。

總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政問(wèn)題是一個(gè)非常重要，也是非常復(fù)雜的問(wèn)題，不可能一蹴而就。但只要我們實(shí)事求是，從實(shí)際出發(fā)，認(rèn)真分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政難的原因并積極探索相應(yīng)的解決辦法，循序漸進(jìn)地穩(wěn)步推進(jìn)，我們建設(shè)法治政府，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的發(fā)展目標(biāo)就能實(shí)現(xiàn)。

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責(zé)任編輯：何玉付