張國華 歐心泉 王有為 陳遠通

(國家發(fā)展和改革委城市中心綜合交通研究院 北京 100045)

新型城鎮(zhèn)化背景下多層次軌道交通系統(tǒng)構(gòu)建

張國華 歐心泉 王有為 陳遠通

(國家發(fā)展和改革委城市中心綜合交通研究院 北京 100045)

軌道交通；新型城鎮(zhèn)化；發(fā)展規(guī)劃；制度設(shè)計；商業(yè)模式

隨著國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的出臺和部署，現(xiàn)階段中國特色新型城鎮(zhèn)化將著力突出并全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。國家綜合交通運輸體系作為新型城鎮(zhèn)化格局的重要支撐，將在完善區(qū)際聯(lián)系、強化城市群間一體化、改善中小城市和小城鎮(zhèn)對外關(guān)系、引領(lǐng)和帶動城鎮(zhèn)化等方面發(fā)揮重要作用[1]。軌道交通系統(tǒng)(包括鐵路和城市軌道)在綜合交通體系中處于骨架地位，需要在完善城市群之間的綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)、構(gòu)建城市群內(nèi)部的綜合交通運輸系統(tǒng)和建設(shè)城市綜合交通樞紐等方面發(fā)揮主體功能。

回顧近年來我國軌道交 通的發(fā) 展，在基 礎(chǔ) 設(shè) 施 建設(shè)等方面已經(jīng)取得了突出成績。我國已經(jīng)建成全球最大規(guī)模的國家高速鐵路網(wǎng)，截至2014年底，國家高速鐵路運營里程突破1.6萬km[2]。另外，我國正在建立全球最大規(guī)模的城市軌道交通網(wǎng)，截至2014年底，城市軌道交通通車里程累計達到3 173 km。與此同時，作為軌道交通系統(tǒng)有機組成的鐵路和城市軌道兩張網(wǎng)在功能和效用上還缺乏整合，軌道交通與國民經(jīng)濟、社會發(fā)展等其他領(lǐng)域的互動也表現(xiàn)不足，現(xiàn)有軌道交通系統(tǒng)發(fā)展難以適應(yīng)下階段新型城鎮(zhèn)一體化的發(fā)展要求，也無法滿足基礎(chǔ)設(shè)施創(chuàng)新構(gòu)建的需要。因此，如何在新型城鎮(zhèn)化背景下謀求可持續(xù)的發(fā)展道路，已經(jīng)成為軌道交通發(fā)展和改革的當務(wù)之急。

1 新型城鎮(zhèn)化背景下軌道交通發(fā)展的挑戰(zhàn)

1.1 城市群發(fā)展引發(fā)城際/市郊軌道構(gòu)建需求

城市群將成為我國未來城鎮(zhèn)化主體空間形態(tài)，實現(xiàn)城市群協(xié)同發(fā)展、發(fā)揮中心城市輻射功能、滿足中小城市聯(lián)系等都離不開發(fā)達的城際交通網(wǎng)絡(luò)，特別是城市群層面區(qū)域軌道交通系統(tǒng)的支撐。在城市到城市群的發(fā)展過程中，人口和功能由單一城市向城市群擴散，城市群層面的區(qū)域軌道將發(fā)揮關(guān)鍵的引導(dǎo)和支撐作用[3]。世界級城市群都選擇構(gòu)建以城際/市郊鐵路為主體的城市群區(qū)域軌道交通網(wǎng)絡(luò)，建立1 000～2 000 km規(guī)模的區(qū)域軌道系統(tǒng)，支撐50～70 km范圍的通勤出行和100～200 km范圍的生活出行。根據(jù)日本東京的經(jīng)驗，城市群區(qū)域軌道網(wǎng)絡(luò)線網(wǎng)規(guī)模需要達到城市內(nèi)部軌道線網(wǎng)規(guī)模的7～8倍，才能夠有效實現(xiàn)對中心城功能的疏解，滿足城市群地區(qū)的聯(lián)系。

反觀我國，城市群發(fā)展還處于初級階段，整體協(xié)同發(fā)展水平較低。一些中心城市集中過多資源導(dǎo)致大城市病嚴重，中小城市則缺乏分工，城市群內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在低水平、同質(zhì)化現(xiàn)象，用地結(jié)構(gòu)和利用效率需要提升[4]。與之對應(yīng)的城際交通網(wǎng)絡(luò)也明顯滯后于城市群的發(fā)展需求，城市群層面的軌道交通系統(tǒng)構(gòu)建缺失，城際鐵路、市郊鐵路、區(qū)域快線等建設(shè)滯后，既有“鐵路+城市軌道”二元模式難以滿足城市群的聯(lián)系需求。以北京、上海為代表的中心城市在構(gòu)建面向50～100 km服務(wù)范圍的軌道交通系統(tǒng)方面還存在明顯空白，北京目前僅有1條市郊鐵路S2線在運營，日均客運量不足萬人次，而上海直到2012年才開通第一條真正意義上的市郊鐵路。

1.2 城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化需要城市軌道交通予以支撐

我國人多地少的基本國情決定了城市形態(tài)將以高密度、緊湊發(fā)展模式為主，而發(fā)揮城市自身規(guī)模效應(yīng)也需要進一步集中和優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)。隨著城市建成區(qū)人口密度的逐步提高，進一步集約化開發(fā)需要實現(xiàn)土地功能高度混合和以軌道交通為代表的公共交通作為有效支撐，如新加坡在城市生長過程中，利用“軌道+快速路”為核心的骨干交通廊道構(gòu)建高效生長的“中心區(qū)+衛(wèi)星城”結(jié)構(gòu)，通過在交通廊道沿線培育新城發(fā)展綜合中心，實現(xiàn)城市中心區(qū)的功能更新與結(jié)構(gòu)優(yōu)化。新加坡在1960—2013年，城市建成區(qū)人口密度由之前的0.83萬人/km2提高到1.52萬人/km2。

當前我國大城市還存在進一步集聚發(fā)展的空間，參照韓國首爾的人口密度，即使像深圳這樣的新興大城市，在現(xiàn)有城市的建成用地上還能夠再增加1/3～1/2的人口。但是需要看到，指導(dǎo)我國城市發(fā)展的規(guī)劃藍圖已經(jīng)有不少成為“鏡中花、水中月”，在城市發(fā)展過程中對自身人口和用地規(guī)模的把握能力趨于喪失，對空間結(jié)構(gòu)的整體控制能力顯著下降。服務(wù)城市的軌道交通與城市的產(chǎn)業(yè)、空間體系結(jié)合不夠，在規(guī)劃建設(shè)和運營管理過程中，對于城市深層次發(fā)展訴求缺少響應(yīng)，大容量運輸系統(tǒng)在支撐城市發(fā)展方面的效能難以得到充分發(fā)揮，同時城市軌道交通自身組成單一、運行速度緩慢、換乘不方便等弊病導(dǎo)致其對沿線用地開發(fā)和綜合交通系統(tǒng)難以實現(xiàn)積極有效的反饋。

在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)形勢下，軌道交通發(fā)展任務(wù)急切，投融資壓力不斷增大，僅僅依靠政府財政投入已經(jīng)很難支撐過去兩位數(shù)以上的設(shè)施投資增長速度，但是另一方面，大量的社會和民間資本卻又難以尋找長期、穩(wěn)定、優(yōu)質(zhì)的投資渠道。因此，軌道交通發(fā)展需要改變傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)投資、建設(shè)、運營的模式，重新界定權(quán)責主體，積極引入市場和社會力量，加快混合所有制改革，為更加多元的主體參與和更加有效的資源配置提供平臺。圖1為計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟對資源配置的差異對比。

圖1 計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟對資源配置的差異對比

2 新視野下多層次軌道交通的規(guī)劃應(yīng)對

2.1 以城市群為平臺推動多層次軌道系統(tǒng)構(gòu)建

在城市群地區(qū)協(xié)同發(fā)展的背景下，樹立軌道交通系統(tǒng)自身協(xié)同發(fā)展思維，改變既有鐵路與城市軌道交通分立格局，突破部門和地方條塊分割界限，發(fā)揮軌道交通對于構(gòu)建城市群地區(qū)快速客運能力的支撐作用。從城市群層面發(fā)展協(xié)調(diào)考慮，一攬子整合高速鐵路、城際鐵路、市郊鐵路、地鐵、輕軌等各類軌道系統(tǒng)要素，構(gòu)建多層次軌道交通系統(tǒng)。一方面，要完善區(qū)域?qū)用娓删€軌道交通系統(tǒng)，利用國家高速鐵路和城際鐵路系統(tǒng)(運營時速為200～300 km)承擔核心城市間聯(lián)系需求；另一方面，要建立市域?qū)用孳壍澜煌ㄏ到y(tǒng)，利用市郊鐵路或市域快線(運營時速為60～80 km)承擔中心城市與其都市區(qū)外圍通勤、通學(xué)聯(lián)系需求；同時，需要優(yōu)化市區(qū)層面軌道交通系統(tǒng)，搭配選用地鐵、輕軌、有軌電車等多種方式(運營時速為30～60 km)服務(wù)城市片區(qū)內(nèi)部，根據(jù)實際運行時效與運輸組織要求進一步細化服務(wù)[5-6]。

多層次軌道交通系統(tǒng)的構(gòu)建重點在于突破既有城市行政單元界限，跳出“一畝三分地”的思維定式和“以鄰為壑”的體制困境，整合不同類型軌道交通系統(tǒng)，加強當前發(fā)展存在缺位的城際鐵路與市郊鐵路，調(diào)整城市軌道交通規(guī)劃線網(wǎng)規(guī)模，突出軌道交通系統(tǒng)的整體組合、功能有序和分工協(xié)調(diào)，最大限度實現(xiàn)軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。

2.2 以產(chǎn)業(yè)和空間調(diào)整為契機加強規(guī)劃間互動

在城鎮(zhèn)化多元發(fā)展的訴求下，軌道交通的發(fā)展絕不能僅僅就“軌道”而論“軌道”，需要聯(lián)系產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟規(guī)律和空間發(fā)展邏輯，協(xié)調(diào)好交通、產(chǎn)業(yè)、空間三者之間的關(guān)系，確保實現(xiàn)軌道交通價值的拓展延伸。要重點研究好交通、產(chǎn)業(yè)、空間三要素協(xié)同作用過程及內(nèi)在作用機理，結(jié)合發(fā)展趨勢條件，以城鎮(zhèn)建設(shè)為載體、以優(yōu)化功能分工和產(chǎn)業(yè)布局為重點，構(gòu)建多層次軌道交通系統(tǒng)，實現(xiàn)對區(qū)域/城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的支撐。

一方面，加強軌道交通規(guī)劃與城市規(guī)劃、土地規(guī)劃相互協(xié)調(diào)，爭取實現(xiàn)軌道交通規(guī)劃與城市產(chǎn)業(yè)、空間發(fā)展規(guī)劃同步編制，發(fā)揮重大交通基礎(chǔ)設(shè)施對于城市更新與城市開發(fā)的支撐作用，實現(xiàn)對人口、就業(yè)崗位布局的引導(dǎo)和對城市中心體系的匹配，并控制和預(yù)留出軌道交通實施空間；另一方面，促進軌道交通規(guī)劃與沿線用地開發(fā)規(guī)劃的整合，推動軌道交通站點與周邊影響范圍內(nèi)的土地開發(fā)統(tǒng)籌規(guī)劃，并推動軌道交通設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施、商業(yè)開發(fā)設(shè)施一體化建設(shè)，利用土地開發(fā)增值收益彌補軌道交通建設(shè)及運營成本，實現(xiàn)投資與收益平衡，推動交通、產(chǎn)業(yè)、空間一體化發(fā)展[7]。

2.3 以交通一體化為目標實現(xiàn)不同方式間協(xié)調(diào)

在綜合交通一體化目標框架下，進一步加強軌道交通與骨干交通系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)。區(qū)際層面軌道系統(tǒng)依托國家高速鐵路網(wǎng)絡(luò)，承擔長途運輸主體責任，通過綜合交通樞紐與航空運輸實現(xiàn)協(xié)作或者競爭。區(qū)域內(nèi)部做強、做大城市群層面軌道交通系統(tǒng)，依托城際鐵路、市郊鐵路、市區(qū)軌道承擔城市群一體化客運主體責任。在貼合城市空間布局方面，軌道交通線位選擇要與道路系統(tǒng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，線路可以考慮結(jié)合道路走廊集中設(shè)置，高效利用設(shè)施空間，提供較好的集散條件，但在構(gòu)建區(qū)域/市域軌道深入城市內(nèi)部以及市區(qū)內(nèi)部軌道時，軌道交通要與高速、快速路走廊保持適當分離，讓軌道交通深入中心地區(qū)和貼近目的地設(shè)站等，以增強對客流的吸引力。

此外，進一步提升軌道交通整體運行效率，加強與綜合交通支撐系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)，確立軌道交通規(guī)劃在綜合交通運輸體系規(guī)劃中的核心地位。在一些條件合適的城市應(yīng)當把軌道交通規(guī)劃作為綜合交通規(guī)劃的主體對象，統(tǒng)籌考慮與道路、公共交通、步行及自行車、停車等相關(guān)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)，提高城市交通資源配置效率和城市交通系統(tǒng)服務(wù)水平，實現(xiàn)服務(wù)目標的提升。

3 關(guān)于軌道交通發(fā)展制度改革與商業(yè)模式創(chuàng)新的思考

3.1 制度設(shè)計層面改革

制度改革的核心在于轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理和管制思維，加強現(xiàn)代治理體系和能力建設(shè)。隨著投資主體的多元化和利益訴求的多樣化，過去軌道交通規(guī)劃、建設(shè)、運營由政府大包大攬的做法已不再具有可持續(xù)性。企業(yè)、公眾對于參與軌道交通發(fā)展決策的積極性不斷提高，迫切需要建立多方協(xié)商的機制，明確各方主體責任：讓政府在制定規(guī)范規(guī)則、維護市場秩序、推行創(chuàng)新激勵等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用；讓企業(yè)在資源需求配置、推動創(chuàng)新實踐等方面發(fā)揮主體作用；讓公眾獲取更多參與和反饋互動的機會，形成公共決策氛圍；讓智庫機構(gòu)發(fā)揮全方位的智力支持，并承擔在信息不對稱條件下的平衡者角色。圖2為政府、企業(yè)、公眾、智庫四方主體協(xié)同機制。

軌道交通發(fā)展制度改革的重點在于建立規(guī)范、完整、清晰的制度框架，通過打破既有固化的利益分配格局和分配關(guān)系，簡化審批流程、規(guī)范合作行為、提高工作效率、釋放改革紅利。制度改革成功的關(guān)鍵在于處理好政府和軌道交通市場主體之間的關(guān)系，一方面要滿足企業(yè)對于市場利益的正常追逐訴求，另一方面也要實現(xiàn)政府對于社會公平的合理保障，建立平等、互信、合作的契約關(guān)系，并通過法律、法規(guī)加以落實和保障。

圖2 政府、企業(yè)、公眾、智庫四方主體協(xié)同機制

3.2 商業(yè)發(fā)展模式創(chuàng)新

商業(yè)創(chuàng)新的關(guān)鍵在于讓軌道交通走出傳統(tǒng)的工程建設(shè)管理模式，提高交通系統(tǒng)對于城市資源引導(dǎo)配置的綜合效益，實現(xiàn)軌道交通由交通運輸供應(yīng)者向城市生活服務(wù)者的轉(zhuǎn)變。一方面要關(guān)注投融資效率，改變一切由財政兜底的方式，按照審慎的商業(yè)原則，建立全面、完善的財務(wù)評價體系，拓展投融資渠道，實施全生命周期精算，加強項目資金長期規(guī)劃，緩解既有線路還貸、新規(guī)劃線路融資以及高額運營補貼等多重壓力；另一方面要提高項目的收益能力，加強軌道交通項目的前期策劃，通過布局統(tǒng)籌、設(shè)施協(xié)調(diào)、服務(wù)整合，激發(fā)軌道交通發(fā)展的價值鏈，采用“軌道+物業(yè)”、“軌道+社區(qū)”等方式進行跨界整合，分享土地溢價和地產(chǎn)經(jīng)營收益，降低外部成本，增加內(nèi)部收益。在特定條件下可以考慮突破土地的招拍掛限制，向軌道交通企業(yè)定向出讓沿線土地[8]。

商業(yè)創(chuàng)新的熱點在于引入社會資本，積極推廣政府和社會資本合作(PPP)模式。進一步落實國家發(fā)展和改革委在《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》中提出的要求，調(diào)整財政性資金投資方式，對競爭性領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)存在市場失靈的特定環(huán)節(jié)，由直接支持項目改為采取股權(quán)投資等市場化方式予以支持，充分激發(fā)社會投資活力[9]。建立規(guī)范、多元、可持續(xù)的軌道交通建設(shè)投融資機制，鼓勵社會資本參與軌道交通設(shè)施建設(shè)和運營，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，緩解公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口，利用專業(yè)化機構(gòu)提升管理水平，并降低運營成本，達到利益共享和風(fēng)險共擔的目的。

4 結(jié)語

新型城鎮(zhèn)化的推進將給我國軌道交通發(fā)展帶來無限的機遇，在發(fā)展的過程中也會形成眾多的難題。軌道交通的發(fā)展需要積極把握機遇，突破難題，以城鎮(zhèn)化目標為核心導(dǎo)向，建立發(fā)展規(guī)劃新思維，立足區(qū)域的層面加強多層級軌道交通的協(xié)調(diào)構(gòu)建，從跨越專業(yè)的角度考慮軌道線網(wǎng)與產(chǎn)業(yè)、空間規(guī)劃的融合銜接，依照一體化的目標統(tǒng)籌實現(xiàn)軌道交通在綜合交通體系中的合理分工，進而以制度設(shè)計改革作為引領(lǐng)、商業(yè)開發(fā)整合作為動力，滿足軌道交通發(fā)展的新需要。將我國的軌道交通發(fā)展與國家的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略進行深度對接，以適應(yīng)新形勢下的發(fā)展要求。

[1] 國家發(fā)展與改革委員會.國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃[R].北京,2014.

[2] 國務(wù)院.2015年國務(wù)院政府工作報告[R].北京, 2015.

[3] 國家發(fā)展與改革委員會.關(guān)于當前更好發(fā)揮交通運輸支撐引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展作用的意見[Z].北京，2015.

[4] 國家發(fā)展與改革委員會.京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要[Z].北京，2015.

[7] 國務(wù)院.關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見[Z].北京，2013.

[8] 國務(wù)院辦公廳.關(guān)于支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的意見[Z].北京，2014.

[9] 國家發(fā)展與改革委員會.關(guān)于2015年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見[Z].北京，2015.

(編輯：王艷菊)

Construction of Multi- level Rail Transit System under New- type Urbanization

Zhang Guohua Ou Xinquan Wang Youwei Chen Yuantong

(China Center for Urban Development, National Development and Reform Commission, Beijing 100045)

The rapid development of new-type urbanization poses new challenges for the construction of multi-level rail transit system, which include the changing demands from rapid development of metropolitan areas, adjustment and optimization of cities' spatial structures and reshaping of the relationships between government and market. Therefore, it is necessary to find out a new path which could coordinate the development of industry, space and transportation system. For rail transit system, it is urgent to attach great importance to the top-level design, allocate resources rationally and reduce development cost. Multi-level rail system in metropolitan area should be developed to promote interaction between different development plans under the adjustment opportunity of industry and space and strengthen coordination of different transportation systems, including rail system, under the integration development goals of comprehensive transportation so as to reform and make innovative explorations on design and business mode for rail transit development institution for the future.

rail transit; new-type urbanization; development plan; institution design; business mode

張國華，男，博士，院長，教授級高級規(guī)劃師，從事“產(chǎn)業(yè)·空間·交通”新型協(xié)同規(guī)劃技術(shù)體系、基于交通的新空間經(jīng)濟理論和新制度經(jīng)濟理論、綜合交通樞紐整體規(guī)劃設(shè)計、多層次軌道交通體系發(fā)展規(guī)劃等新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃領(lǐng)域的研究，jty_zhanggh@126.com

U293.6

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