楊永平 邊顏城市軌道交通發(fā)展條件的指標體系東 周曉勤

(中國國際工程咨詢公司交通產(chǎn)業(yè)發(fā)展一部 北京 100048)

城市軌道交通發(fā)展條件的指標體系研究

楊永平 邊顏城市軌道交通發(fā)展條件的指標體系東 周曉勤

(中國國際工程咨詢公司交通產(chǎn)業(yè)發(fā)展一部 北京 100048)

分析我國現(xiàn)行的城市軌道交通發(fā)展條件指標存在的問題，提出基于需求、可能及建設(shè)能力分析的城市軌道交通發(fā)展指標體系，并進行篩選。在此基礎(chǔ)上，將城市軌道交通發(fā)展條件指標分為發(fā)展條件指標和項目建設(shè)條件指標兩大類。經(jīng)研究分析，確定發(fā)展條件指標為城市市區(qū)常住人口和市轄區(qū)地方財政一般預算收入2個指標，作為國家審批各城市軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃的約束性指標；項目建設(shè)條件指標包括高峰小時單向最大斷面客流量、線路各期客運強度、規(guī)劃建設(shè)期內(nèi)地方政府資本金出資額占地方財政一般預算財政收入的比例以及全部出資額占城市維護建設(shè)財政性資金收入的比例等4個指標，作為近期項目必須上報和評估的參考標準。

城市軌道交通；指標體系；發(fā)展條件；建設(shè)條件

1 城市軌道交通發(fā)展條件的指標體系現(xiàn)狀

1.1 當前我國城市軌道交通發(fā)展條件指標體系

2003年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》(國辦發(fā)[2003]81號，以下簡稱“81號文”)，從地鐵和輕軌兩方面提出了發(fā)展城市軌道交通的基本指標，主要包括城市地方財政一般預算收入、地區(qū)生產(chǎn)總值、城區(qū)人口、高峰小時單項最大斷面客流量等。

1.2 指標體系存在的主要問題

在81號文的要求和指導下，我國城市軌道交通發(fā)展總體上健康有序，發(fā)展勢頭較好。但經(jīng)過十多年的發(fā)展，原城市軌道交通發(fā)展的有關(guān)條件均發(fā)生了變化，已不適應新的發(fā)展形勢和要求，需要按照科學發(fā)展觀，根據(jù)現(xiàn)實情況的發(fā)展變化，進一步完善城市軌道交通發(fā)展的指標體系，以規(guī)范和引導城市軌道交通的合理、有序發(fā)展。

1) 關(guān)于地方財政一般預算收入。地方財政收入是指地方財政年度收入，包括地方本級收入、中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，分為地方財政預算收入和預算外收入，目前預算外收入已全部納入預算管理。地方可用財力是指地方政府用于經(jīng)濟社會發(fā)展的可支配財政資金之和。按政府收支分類科目劃分，地方可用財力主要包括稅收收入、社會保險基金收入、非稅收入、轉(zhuǎn)移性收入四大部分。新的財政核算體制執(zhí)行后，地方財政收入等同于地方可用財力。

81號文規(guī)定的按地方財政一般預算收入作為城市軌道交通的發(fā)展條件，受限于當時的核算體制，由于許多地方政府的預算外收入不納入預算管理，具體收入額度也不對外公布，特別是土地收益，是地方政府搞建設(shè)的“小金庫”。

通常，一般預算財政收入用于基本建設(shè)的資金很少，絕大部分用于一般公共服務(wù)、科學與教育支出等政府基本事務(wù)開支。例如2010年北京市市級一般預算收入完成1 981.2億元，市級一般預算支出完成1 795.4億元，在一般預算支出中，沒有安排城市軌道交通建設(shè)資金，只有投入地面公交和軌道交通運營補貼103.5億元(總計補貼200.1億元，其余96.6億元通過其他科目等方式投入)，占市級一般預算支出的5.77%。市級政府性基金收入完成799.7億元(其中：國有土地使用權(quán)出讓金收入592.8億元)，市級政府性基金支出完成864.6億元，城市軌道交通政府出資主要來源仍為土地出讓金。從上報及審批的各城市軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃的資本金籌措來源看，絕大部分是靠地方政府的土地收益，以地方財政一般預算收入作為城市軌道交通地方政府出資能力的評價標準，在目前核算體制和建設(shè)出資情況下已經(jīng)不能反映實際情況。

另外，僅以絕對數(shù)來衡量出資能力也值得商榷。第一，各城市規(guī)模千差萬別，造成城市用于日常支出有所差異，同樣的地方財政收入，剩余可用于建設(shè)的財力就有不同；第二，各城市軌道交通的建設(shè)規(guī)模也不一樣，需要政府出資的額度就不同。因此，采用相對數(shù)作為指標來衡量城市出資能力應更為科學。

2) 關(guān)于國內(nèi)生產(chǎn)總值。由于現(xiàn)階段城市軌道交通建設(shè)和運營還主要由地方政府出資，城市軌道交通發(fā)展條件主要考察城市政府的財政支付能力。當國內(nèi)生產(chǎn)總值在國家、單位和個人三者分配的比例比較穩(wěn)定時，財政分配的增幅與國內(nèi)生產(chǎn)總值的增幅基本一致，國內(nèi)生產(chǎn)總值可以反映城市財政支付能力。但另一方面，由于各城市生產(chǎn)企業(yè)的所有制形式不同，地方財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例差別較大，在完成同樣國內(nèi)生產(chǎn)總值的情況下，地方財政收入差別也較大，這時，國內(nèi)生產(chǎn)總值就不能正確反映地方政府的財政支付能力。同時，截止2013年年底，我國完成GDP超過1 000億元的城市198個，按此指標作為約束建設(shè)條件，已失去意義。因此，可以不把國內(nèi)生產(chǎn)總值作為城市軌道交通發(fā)展指標來衡量。

3) 關(guān)于城區(qū)人口。城區(qū)人口指劃定的城區(qū)范圍的人口數(shù)，按公安部門的戶籍統(tǒng)計為準。采用城區(qū)人口指標已經(jīng)不能真正反映城市軌道交通需求的實際情況，一方面城市建設(shè)不斷加大，城市范圍也不斷擴大，很多城市建設(shè)了新區(qū)和開發(fā)區(qū)等，超過了城區(qū)的范圍，很多城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)范圍也因此超過原有城區(qū)范圍；另一方面，城區(qū)人口僅限于城區(qū)內(nèi)戶籍人口數(shù)，實際上，在各城市的總體規(guī)劃中，人口規(guī)模均采用的是常住人口指標，目前，很多城市也要求城市基礎(chǔ)設(shè)施配置按照常住人口來進行。

如按照城區(qū)人口來進行約束，目前我國只有不到20個城市符合建設(shè)地鐵條件，而實際上，目前批準的39個城市申報的項目均為地鐵形式。在評估過程中，根據(jù)實際情況進行人口指標的調(diào)整，主要根據(jù)項目所覆蓋的區(qū)域(大多為市區(qū)范圍)的常住人口進行考核，個別城市按照項目所經(jīng)過通道的客流情況來確定，而沒有完全按城區(qū)人口來約束。因此，人口指標可以作為城市軌道交通需求的重要指標來繼續(xù)發(fā)揮作用，但需要根據(jù)國家宏觀政策和城市發(fā)展需求，從范圍、數(shù)量等方面進行適當調(diào)整。

4) 關(guān)于客流規(guī)模指標。一般來講，反映客流規(guī)模指標為客運量和客運周轉(zhuǎn)量，客運量指在統(tǒng)計期內(nèi)，城市軌道交通系統(tǒng)運送的乘客數(shù)量，單位為人次；客運周轉(zhuǎn)量指在統(tǒng)計期內(nèi)，城市軌道交通系統(tǒng)運送的乘客所乘坐里程的總和，單位為人·km。高峰小時單向最大斷面客流量與客運量和客運周轉(zhuǎn)量有聯(lián)系，但不是完全的聯(lián)系，還與客流時間和空間分布等因素有關(guān)。

高峰小時單向最大斷面客流量決定系統(tǒng)規(guī)模，作為建設(shè)地鐵和輕軌標準的約束條件較為適宜。但是，2008年頒布的建標104—2008《城市軌道交通工程項目建設(shè)標準》對大運量(地鐵標準)軌道交通的單向運能標準由原3萬人次/h調(diào)整到2.5萬人次/h。因此，在反映需求指標上，一方面需要對高峰小時單向最大斷面客流量指標按新標準進行調(diào)整，另一方面還需引入反映客流效益的指標。

此外，隨著城市社會經(jīng)濟的發(fā)展，除了特大城市及大城市已經(jīng)建成或正在建設(shè)的城市軌道交通外，越來越多的城市均已滿足81號文的條件要求，部分中等城市例如泉州、洛陽等城市也在積極開展軌道交通的前期工作，而中等城市發(fā)展城市軌道交通在需求、資金及建設(shè)管理能力等方面有可能存在一定風險，因此需要從不同城市的規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展狀況、交通擁堵情況、軌道交通客流指標等方面重新研究我國城市軌道交通發(fā)展條件，對81號文的發(fā)展條件進行補充和完善，以規(guī)范和引導城市軌道交通的合理、有序發(fā)展。

2 建立發(fā)展條件指標體系的原則

2.1 我國城市軌道交通發(fā)展的指導思想

城市軌道交通的發(fā)展條件需在發(fā)展指導思想的基礎(chǔ)上提出，為此提出今后一段時期制訂城市軌道交通發(fā)展戰(zhàn)略的指導思想，即：以科學發(fā)展觀為指導，為推進優(yōu)先發(fā)展城市公共交通和綜合交通一體化戰(zhàn)略，積極支持和引導我國大城市軌道交通發(fā)展，將城市軌道交通作為我國大城市轉(zhuǎn)變公共交通發(fā)展方式的重要手段，量力而行，安全平穩(wěn)，科學有序，適合國情，保持與我國大城市可持續(xù)發(fā)展和國民經(jīng)濟發(fā)展需要相適應，提高經(jīng)濟、社會效益，實現(xiàn)城市軌道交通又好又快、健康可持續(xù)發(fā)展。

2.2 制定城軌交通發(fā)展條件指標體系的原則城市軌道交通發(fā)展條件指標體系制定的原則為：

1) 可比性，指標應由國家公布數(shù)據(jù)，具有普遍性、公共性和可比性；

2) 定量化，指標可定量，便于比較；

3) 簡潔性，指標制定不宜太多，突出重點；

4) 國際性，采用國際經(jīng)驗和結(jié)論；

5) 特殊性，指標應體現(xiàn)中國城市特色；

6) 科學性，指標能正確反映發(fā)展的需求、可能以及其他要求，重點關(guān)注城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展，確保城市軌道交通發(fā)展與城市經(jīng)濟社會發(fā)展相適應，實現(xiàn)又好又快的目標。

3 城市軌道交通發(fā)展條件指標體系構(gòu)建

城市軌道交通發(fā)展基本條件主要從需求和可能兩個方面對地鐵和輕軌提出指標要求。需求主要考慮建成城市軌道交通后要有客流支持，并形成一定的規(guī)模，主要考察城市人口指標和客流指標；可能主要考慮城市的經(jīng)濟承受能力，考察城市國內(nèi)生產(chǎn)總值和地方財政一般預算收入水平。在此基礎(chǔ)上，考慮其他相關(guān)指標，共同構(gòu)成城市軌道交通發(fā)展條件的指標體系。

根據(jù)建立城市軌道交通發(fā)展條件指標體系的原則，從需求、可能、建設(shè)能力和環(huán)保以及其他等方面，提出城市軌道交通的可能指標(見表1)，并將其作為我國城市軌道交通發(fā)展條件的可能性進行分析。

表1 我國城市軌道交通發(fā)展條件的指標建立及分析

綜合考慮指標的可比性、關(guān)聯(lián)性以及與國家統(tǒng)計口徑的一致性等因素，將表1的需求指標中市區(qū)人口密度、公交運營線網(wǎng)長度、機動車擁有量等3個指標從備選方案中排除，最終確定了需求指標、可能指標、建設(shè)能力指標、環(huán)保指標及其他指標四大類指標，其中需求指標包括市區(qū)常住人口、線路客運強度、高峰小時單向最大斷面客流量、公交日均客運總量(或城市公共交通出行占居民出行比例)等4個指標；可能指標包括人均可支配收入、地方財政收入、地方政府出資占地方財政收入的比例、地方政府出資占城市維護建設(shè)財政性資金比例等4個指標；建設(shè)能力指標為固定資產(chǎn)投資總額指標；環(huán)保指標為城市空氣質(zhì)量狀況指標；其他指標包括城市自然地理條件等。上述指標除城市空氣質(zhì)量狀況及城市自然地理條件為定性指標外，其余指標均為定量指標。

我國城市軌道交通發(fā)展條件的指標制定應在上述指標基礎(chǔ)上，根據(jù)審批要求和城市軌道交通科學發(fā)展要求，合理篩選，并進行組合和多方案比較。從審批角度，主要是不同模式的發(fā)展門檻條件，指標的建立首先要保證政策的延續(xù)性，在81號文的發(fā)展條件基礎(chǔ)上進行微調(diào)，同時指標應簡潔，并對城市軌道交通今后一段時間內(nèi)科學有序發(fā)展具有指導作用；從城市軌道交通科學發(fā)展角度，指標的制定應具有創(chuàng)新性，主要是從項目和發(fā)展規(guī)模方面，按照量力而行、保證城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展的要求，對不同發(fā)展模式以及繼續(xù)發(fā)展的城市建設(shè)規(guī)模進行指標約束。

上述指標從大類上又可分為發(fā)展條件指標和項目建設(shè)條件指標兩部分。發(fā)展條件指標主要從交通需求、資金可能角度考察新申報城市的城市軌道交通建設(shè)的基本條件，體現(xiàn)科學有序發(fā)展精神；項目建設(shè)條件主要考察申報近期建設(shè)項目的系統(tǒng)標準、建設(shè)規(guī)模、經(jīng)濟效益和政府出資建設(shè)能力，體現(xiàn)量力而行、科學、可持續(xù)發(fā)展精神。

3.1 發(fā)展條件指標

城市軌道交通是城市公共交通的重要組成部分，由于其投資大、運營成本高、技術(shù)和管理要求高，因此，一般城市發(fā)展軌道交通應從資金、技術(shù)、人才等方面做好儲備。由于軌道交通必須有長大運量的客流支持，公交發(fā)展水平直接能夠反映軌道交通建設(shè)的需求，同時，城市應該首先在以“花小錢辦大事、迅速見成效”的原則積極推進常規(guī)公共交通的發(fā)展，避免在沒有充分發(fā)展常規(guī)公交的前提下盲目發(fā)展軌道交通。因此，本研究提出城市應在公共交通發(fā)展到一定水平基礎(chǔ)上，再發(fā)展城市軌道交通。建議公共交通出行比例占居民全方式出行比例15%以上時，才可以發(fā)展城市軌道交通。在此前提下，提出城市軌道交通發(fā)展條件指標的2個方案。

方案1：從需求、可能和建設(shè)能力3方面對指標進行分析，選取城市市區(qū)常住人口、市轄區(qū)地方財政一般預算收入、市區(qū)前3年城市平均固定資產(chǎn)投資總額3個指標。

方案2：從需求、可能的復合指標進行分析，根據(jù)美國世行鐵路專家David Burns和Janes公司總結(jié)的軌道交通新開工年人均收入和人口規(guī)模的曲線關(guān)系，選擇市區(qū)常住人口和人均可支配收入2個指標。2個方案的比選見表2。

表2 城市軌道交通發(fā)展條件指標方案比選分析

根據(jù)表2分析，最終指標推薦：在方案1的基礎(chǔ)上，考慮與81號文的銜接以及項目申報審批的簡潔性，同時，考慮城市軌道交通建設(shè)的復雜性，單憑固定資產(chǎn)投資總額還不能完全反映某城市建設(shè)城市軌道交通的能力。因此，發(fā)展指標可僅考慮人口和收入2個指標進行衡量，即城市市區(qū)常住人口和市轄區(qū)地方財政一般預算收入(公共財政收入)指標。發(fā)展條件指標是限定城市軌道交通發(fā)展的門檻，可作為國家審批各城市軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃的約束性指標，一般用于初次上報新建城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃的城市。

3.2 項目建設(shè)條件指標

城市軌道交通發(fā)展條件指標決定了一個城市是否具備發(fā)展地鐵或輕軌等系統(tǒng)的基本條件，但具備了發(fā)展條件，還不能反映是否能夠量力而行、科學有序和可持續(xù)發(fā)展。因此，有必要從申報的項目角度出發(fā)，對項目的建設(shè)條件進行指標研究。

從需求、可能等方面進行綜合必選分析，選擇高峰小時單向最大斷面客流量(建設(shè)項目線路系統(tǒng)規(guī)模指標)、線路各期客運強度(建設(shè)項目可持續(xù)發(fā)展的指標)、規(guī)劃建設(shè)期內(nèi)地方政府資本金出資額占地方財政一般預算財政收入(公共財政收入)的比例以及全部出資額占城市維護建設(shè)財政性資金收入的比例(體現(xiàn)近期建設(shè)項目量力而行的指標)等4個指標作為城市軌道交通項目建設(shè)條件指標。項目建設(shè)條件指標主要作為近期項目必選上報和評估的參考標準，一般應用于續(xù)建軌道交通的城市。

4 結(jié)語

我國城市軌道交通發(fā)展條件由發(fā)展條件指標和項目建設(shè)條件指標兩部分組成。發(fā)展條件指標包括城市市區(qū)常住人口和市轄區(qū)地方財政一般預算收入(公共財政收入)2個指標，發(fā)展條件指標為國家審批各城市軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃的約束性指標，一般用于初次上報新建城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃的城市；項目建設(shè)條件指標包括高峰小時單向最大斷面客流量、線路各期客運強度、規(guī)劃建設(shè)期內(nèi)地方政府資本金出資額占地方財政一般預算財政收入的比例以及全部出資額占城市維護建設(shè)財政性資金收入的比例等4個指標，項目建設(shè)條件指標作為近期項目必選上報和評估的參考標準，是對繼續(xù)建設(shè)的城市重點考察的條件。

[10] 中國國際工程咨詢公司.我國軌道交通發(fā)展規(guī)劃政策相關(guān)問題研究[R].北京：中國國際工程咨詢公司，2012.

(編輯：曹雪明)

北京交通委成立軌道辦升級地鐵管理

北京目前運營地鐵線路18條,總里程達到527km,運營管理要求提高。近期,北京市交通委成立軌道交通辦公室,將以前分散的有關(guān)軌道交通職能部門統(tǒng)一設(shè)置在交通委機構(gòu)內(nèi)。今后,如果出現(xiàn)軌道交通大面積延誤等情況,軌道辦將第一時間集中力量協(xié)調(diào)處置。

交通委設(shè)置了軌道交通運營監(jiān)管處、軌道交通設(shè)備設(shè)施監(jiān)管處、軌道交通綜合協(xié)調(diào)處、北京市軌道交通指揮中心、北京市交通執(zhí)法總隊軌道執(zhí)法大隊。這“三處、一中心、一大隊”組成軌道辦公室。

北京市軌道辦工作規(guī)則總體提出了27項主要工作職責,具體包括市軌道辦6項、運營監(jiān)管處3項、設(shè)備設(shè)施處3項、綜合協(xié)調(diào)處6項、軌道執(zhí)法大隊4項、軌道指揮中心5項,將解決職責重疊、模糊不清和交叉管理、多頭管理、管理真空等問題。

摘編自http://www.railtransit.com/20150626

Study on Indication System of Conditions for Developing Urban Rail Transit

Yang Yongping Bian Yandong Zhou Xiaoqin

(First Department of Transit Industry Development,

China International Engineering Consulting Corporation, Beijing 100048)

The problems in the existing Chinese indication system of conditions for developing urban rail transit is analyzed and a new system is proposed and selected according to demand, possibilities and building capacities. The proposed indication system is divided into two parts, that is, the indication for development and that for project building. The former includes permanent urban population and the financial budget revenue of the districts under the administration of the city governments, which should be taken as two binding indicators for the approval of short-term urban rail transit development projects; the latter should be used as the reference standards for applying and assessing short-term urban rail transit development projects, which is composed of four indicators, that is, the one-way maximum segment passenger capacity of peak hour, passenger transport intensity in different periods, the proportion of potential capital contribution from the local government to its general budget revenue as well as the proportion of all capital contribution from the local government to the financial capital appropriated to city maintenance and construction.Key words: urban rail transit; indication system; develop condition; conditions for development

楊永平，男，高級工程師，從事城市軌道交通規(guī)劃和項目咨詢評估工作，yangyp@ciecc.com.cn

國家開發(fā)銀行課題(TF2012002)

F530.7

A