丁云博，侯 平

（1.濰坊市軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置辦公室，山東 濰坊 261041；2.濰坊學(xué)院，山東 濰坊 261061）

文檔本來(lái)就不分家。文檔一體化的重要性和必然趨勢(shì)，在我國(guó)檔案界早就達(dá)成共識(shí)，1930年代南京國(guó)民政府在機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行了文書檔案連鎖法，是中國(guó)最早的對(duì)文檔一體化的探索。但事實(shí)上我國(guó)目前一直實(shí)行嚴(yán)格的、絕對(duì)的分段式文件管理模式，文檔一體化管理至今沒(méi)有真正付諸實(shí)施。進(jìn)入信息化時(shí)代，這種狀況對(duì)我國(guó)電子文件管理的發(fā)展阻礙重重，體制問(wèn)題一直是制約文檔一體化管理進(jìn)程的瓶頸。

在國(guó)家層面，我國(guó)的文件和檔案的管理處于分塊管理的局面。并沒(méi)有統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)領(lǐng)文件和檔案工作，具體到文件工作也是各管各家。“我國(guó)的檔案工作由國(guó)家檔案局負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家的檔案對(duì)全國(guó)的檔案工作進(jìn)行監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)；文件工作在黨、政、軍三大系統(tǒng)中由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳、中央軍委辦公廳分別負(fù)責(zé)，分別制定各具‘特色’的公文處理規(guī)則、辦法?！?/p>

文檔一體化管理的行政體制在我國(guó)并沒(méi)有建立，但是在許多國(guó)家早就進(jìn)行了相關(guān)的體制改革，并且一直處于發(fā)展和完善中。如美國(guó)自1980年代就建立起來(lái)了典型的文檔一體化行政管理體制。雖然各國(guó)的國(guó)情、檔案事業(yè)管理體制都有所不同，但我國(guó)的文檔管理機(jī)構(gòu)改革可以從中汲取一些文檔一體化管理體制建設(shè)的思路和方法。本文對(duì)美國(guó)國(guó)家檔案與文件署進(jìn)行了典型案例研究，詳細(xì)分析了美國(guó)國(guó)家檔案與文件署的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分狀況，希望對(duì)我國(guó)文檔一體化行政體制建設(shè)提供有益借鑒。

1 美國(guó)國(guó)家檔案與文件署簡(jiǎn)介

美國(guó)的政治體制與我國(guó)不同，實(shí)行中央與地方分權(quán)的聯(lián)邦制。地方檔案工作早在建國(guó)前的殖民時(shí)代就已存在，聯(lián)邦政府的檔案工作雖然起步晚但發(fā)展較快，美國(guó)聯(lián)邦政府1949年設(shè)立國(guó)家檔案與文件局，受聯(lián)邦總務(wù)署的領(lǐng)導(dǎo)。1985年，國(guó)家檔案與文件局更名為國(guó)家檔案與文件署，并脫離總務(wù)署的領(lǐng)導(dǎo)，成為與總務(wù)署并列的機(jī)構(gòu)。美國(guó)國(guó)家檔案與文件署是美國(guó)聯(lián)邦檔案機(jī)構(gòu)系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)核心。它不僅掌管著美國(guó)總統(tǒng)、聯(lián)邦政府各機(jī)關(guān)、國(guó)會(huì)、聯(lián)邦法院等的檔案，也對(duì)聯(lián)邦各機(jī)關(guān)的文件管理起著監(jiān)督和指導(dǎo)的作用。

2 美國(guó)國(guó)家檔案與文件署的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分

該署下設(shè)10個(gè)內(nèi)部職能部門機(jī)構(gòu)，分別是署長(zhǎng)辦公室、情報(bào)安全監(jiān)察部、國(guó)家歷史出版物與文件委員會(huì)、政府信息服務(wù)部、總監(jiān)察長(zhǎng)、行政事務(wù)管理部、聯(lián)邦登錄部、信息服務(wù)部、信心服務(wù)部（華盛頓）、地區(qū)文件部、總統(tǒng)圖書館。署長(zhǎng)辦公室主要由署長(zhǎng)、副署長(zhǎng)和辦公室主任組成。下設(shè)政策規(guī)劃辦公室、國(guó)會(huì)事務(wù)辦公室、均等就業(yè)機(jī)會(huì)和多樣性工程辦公室、法律顧問(wèn)辦公室。

署長(zhǎng)的主要任務(wù)是根據(jù)1984年頒布的國(guó)家檔案與文件署法案部署和實(shí)施所有的計(jì)劃和國(guó)家檔案與文件署的所有職能和規(guī)劃，職能類似與我國(guó)的國(guó)家檔案局局長(zhǎng)。辦公室主任的主要任務(wù)是輔佐署長(zhǎng)和副署長(zhǎng)。主要職責(zé)是確定工作的重點(diǎn)、方向及人員的分配及依據(jù)署長(zhǎng)的戰(zhàn)略目標(biāo)制定具體的實(shí)施方案。情報(bào)安全監(jiān)察部是國(guó)家檔案與文件署的行政管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是接受國(guó)家安全委員會(huì)（NSC）的政策和項(xiàng)目指導(dǎo)，直接對(duì)負(fù)責(zé)政府安全保密項(xiàng)目和國(guó)家產(chǎn)業(yè)安全項(xiàng)目的政策監(jiān)察長(zhǎng)負(fù)責(zé)，下設(shè)60多個(gè)分支部門對(duì)國(guó)家安全信息進(jìn)行分類管理。這與我國(guó)有很大的不同。情報(bào)安全監(jiān)察部的設(shè)立，對(duì)于保護(hù)國(guó)家機(jī)密，維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全有很重要的作用。

3 國(guó)家檔案與文件署對(duì)我國(guó)文檔一體化管理體制的借鑒意義

3.1 文檔一體化管理行政體制改革是必然的也是可行的

美國(guó)的文檔一體化管理體制也不是從來(lái)就有的，其建設(shè)和完善也經(jīng)歷了一個(gè)比較漫長(zhǎng)的過(guò)程。1787年美國(guó)剛剛成立時(shí)，聯(lián)邦政府并沒(méi)有專門的檔案機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦政府各機(jī)關(guān)的檔案都由自己保存。一直到1949年才改組國(guó)家檔案館，成立國(guó)家檔案與文件局，對(duì)聯(lián)邦政府的檔案工作實(shí)行集中管理，為聯(lián)邦總務(wù)署的直屬局，國(guó)家檔案館則成為該局的一個(gè)組成部分。1984年10月19日美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)該局脫離聯(lián)邦總務(wù)署而獨(dú)立的法案，1985年正式成為聯(lián)邦政府直屬的一個(gè)獨(dú)立部門，并改稱現(xiàn)名。美國(guó)國(guó)家檔案機(jī)構(gòu)的發(fā)展歷程表明文檔一體化管理行政體制改革是必然的，也是可行的。行政體制的改革是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，不是一蹴而就的，但是當(dāng)現(xiàn)實(shí)情況阻礙了文件和檔案管理的發(fā)展，對(duì)國(guó)家的發(fā)展產(chǎn)生較大的影響，行政體制改革則成為必然。文檔一體化管理體制是我國(guó)檔案管理發(fā)展的必然方向。

3.2 把對(duì)檔案的管理提到文件形成的前端，把文檔管理與政府行政管理結(jié)合起來(lái)

美國(guó)國(guó)家檔案與文件署，并不是僅僅針對(duì)檔案進(jìn)行后端管理。它把對(duì)檔案的管理提到文件形成的前端，把文檔管理與政府行政管理結(jié)合起來(lái)，把對(duì)文件的管理滲透到行政管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。

我國(guó)國(guó)家檔案局在執(zhí)行其檔案管理職能時(shí)，往往會(huì)受到很多限制。因?yàn)闄n案形成于文件管理的末端，如果不對(duì)其形成過(guò)程進(jìn)行控制，很難保證檔案的完整性、可靠性。但是國(guó)家檔案局并不具備這種前端控制的權(quán)利，使其在檔案管理中處于比較被動(dòng)的地位。中央企業(yè)檔案是央企乃至國(guó)家的重要資產(chǎn)，日前中央企業(yè)檔案不再由國(guó)家檔案局管理，而由國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督。這一舉措對(duì)于促進(jìn)我國(guó)中央企業(yè)文檔一體化管理，提高其檔案特別是電子文件管理水平和利用水平，有重要的作用。要提高我國(guó)的檔案管理水平特別是電子文件管理水平，必須實(shí)行文檔一體化管理，對(duì)文件的形成過(guò)程進(jìn)行前端控制，這是我國(guó)電子文件管理發(fā)展的必由之路。

3.3 順應(yīng)時(shí)代的變化，及時(shí)增設(shè)或撤除有關(guān)職能部門

部門設(shè)置也不是一成不變的。新事物的出現(xiàn)舊事物的退出必然管理任務(wù)的變化。這就需要根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立新的職能機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行管理，并撤除舊的職能部門。

如美國(guó)政府非常重視信息公開(kāi)，信息公開(kāi)是美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》的重要組成部分。美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第552條專門對(duì)信息公開(kāi)做出具體規(guī)定，之后又多次頒布法案對(duì)其進(jìn)行修改。為了適應(yīng)信息公開(kāi)的需要，美國(guó)在2007年的政府公開(kāi)法案中決定設(shè)立美國(guó)政府信息服務(wù)部，主要負(fù)責(zé)政府信息公開(kāi)事宜。

4 結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)國(guó)家檔案局應(yīng)順應(yīng)信息時(shí)代的變化，不斷調(diào)整自身的職能，根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立新的職能機(jī)構(gòu)。如信息時(shí)代，電子文件的管理成為我們面臨的重要課題。國(guó)家檔案局應(yīng)廣攬人才，設(shè)立專門的電子文件管理指導(dǎo)部門，這對(duì)促進(jìn)我國(guó)的電子文件管理，加速我國(guó)向電子文件管理的過(guò)渡，有重要意義。

［1］黃霄羽.外國(guó)檔案事業(yè)史［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.

［2］馮惠玲，趙國(guó)俊.中國(guó)電子文件管理與對(duì)策［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009.

［3］王健.電子時(shí)代機(jī)構(gòu)核心信息資源管理：OA 環(huán)境的文件、檔案一體化管理戰(zhàn)略［M］.北京：中國(guó)檔案出版社，2003.

［4］張千帆.政府公開(kāi)的原則與例外：論美國(guó)信息自由制度［J］.當(dāng)代法學(xué)，2008，（5）：21-29.