劉清生 ，陳 偉

隱私權(quán)保護(hù)下公共視頻監(jiān)控的法律規(guī)制
——從“雙重控制論”到“結(jié)果控制論”

劉清生 ，陳 偉

公共視頻監(jiān)控不可或缺，但公民隱私權(quán)也亟待保護(hù)。對(duì)公共視頻監(jiān)控進(jìn)行過程與結(jié)果的“雙重控制”終將導(dǎo)致公共視頻監(jiān)控目的的落空。對(duì)公共視頻監(jiān)控進(jìn)行“結(jié)果控制”有其正當(dāng)性，能夠?qū)崿F(xiàn)公共安全利益與個(gè)人隱私權(quán)益的平衡。對(duì)公共視頻監(jiān)控進(jìn)行法律規(guī)制，應(yīng)當(dāng)將“非公共場(chǎng)所”限于進(jìn)行相關(guān)活動(dòng)以暴露個(gè)人隱私信息為必要的區(qū)域，并嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)控責(zé)任主體、監(jiān)控信息的使用以及相應(yīng)法律責(zé)任。

公共視頻監(jiān)控；隱私權(quán)；結(jié)果控制

公共場(chǎng)所視頻監(jiān)控對(duì)違法犯罪分子起著巨大的威懾作用，公共場(chǎng)所視頻監(jiān)控不可或缺。但2003年上海復(fù)興中學(xué)情侶接吻視頻①淼胡建、岑劍梅：《公共攝像監(jiān)控與公民隱私權(quán)保護(hù)》，載《法學(xué)》2008年第6期，第99頁(yè)。、2008年上海地鐵站監(jiān)控偷拍情侶②佚名：《情侶地鐵激吻疑遭監(jiān)控偷拍》，http://news.sina.com.cn/o/2008-01-17/025713273200s.shtml，下載日期：2015年7月8日。及2011年四川高速公路上的“速度與激情”③楊立新：《“速度與激情”事件引發(fā)的民法思考》，載《河北法學(xué)》2012年第2期，第11頁(yè)。等事件，讓人們深感公共場(chǎng)所的隱私安全面臨著極大威脅。一方面，為安全監(jiān)控需要，公權(quán)力機(jī)關(guān)不僅希望能夠盡可能地在所有地方安裝視頻監(jiān)控，更希望能夠在任何時(shí)段都進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。另一方面，當(dāng)這種監(jiān)控信息威脅到了公民隱私權(quán)后，學(xué)界一致認(rèn)為應(yīng)保護(hù)公民隱私權(quán)免受視頻監(jiān)控的侵害，由此提出對(duì)公共視頻監(jiān)控的安裝地點(diǎn)、安裝強(qiáng)度、安裝范圍等進(jìn)行嚴(yán)格控制的觀點(diǎn)。公共視頻監(jiān)控與公民隱私權(quán)保護(hù)似乎成為了一對(duì)必然的矛盾，如何規(guī)范公共安全視頻監(jiān)控以保護(hù)隱私權(quán)問題就亟需解決。

一、“雙重控制論”導(dǎo)致公共視頻監(jiān)控目的落空

視頻監(jiān)控有觀察、錄像、跟蹤、辨識(shí)等功能，是我國(guó)公權(quán)力機(jī)關(guān)打擊違法犯罪、維護(hù)社會(huì)秩序、保障公民人身和財(cái)產(chǎn)安全不可或缺的重要手段。為了保障公共安全、預(yù)防和打擊違法犯罪、保存證據(jù)等需要，公權(quán)力機(jī)關(guān)在公共場(chǎng)所安裝視頻監(jiān)控就顯得非常必要。尤其是現(xiàn)代信息社會(huì)，違法犯罪手段和類型高科技化，公權(quán)力機(jī)關(guān)只能依靠如視頻監(jiān)控等高科技手段才能實(shí)現(xiàn)打擊違法犯罪的目的。

不可忽視的是，公共視頻監(jiān)控不可避免地獲取了公民的隱私內(nèi)容，對(duì)公民隱私權(quán)不僅產(chǎn)生潛在的侵害，更有甚者，公共視頻監(jiān)控侵害公民隱私權(quán)的信息屢見報(bào)端，由此，學(xué)者提出了諸多的學(xué)術(shù)建議。如胡建淼和岑劍梅認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對(duì)安裝場(chǎng)所、監(jiān)視技術(shù)、資料管理都嚴(yán)格控制。①胡建淼、岑劍梅：《論公共攝像監(jiān)視——以隱私權(quán)為中心》，載《西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第4期，第26～27頁(yè)。傅強(qiáng)和劉宇航則認(rèn)為從規(guī)制安裝區(qū)域和部位、限制監(jiān)控強(qiáng)度、規(guī)范監(jiān)控資料管理制度三方面加以控制。在規(guī)制安裝區(qū)域時(shí)應(yīng)區(qū)分應(yīng)安裝區(qū)域部位和禁止安裝的區(qū)域部位，并且監(jiān)控強(qiáng)度也應(yīng)該從攝像頭的數(shù)量和監(jiān)控時(shí)間進(jìn)行限制。②傅強(qiáng)、劉宇航：《公共場(chǎng)所隱私權(quán)法律保護(hù)研究——以公共場(chǎng)所攝像頭的管理為視角》，載《北京科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第4期，第107～108頁(yè)。張友好認(rèn)為，公共視頻監(jiān)控主要存在安裝場(chǎng)所與范圍問題、監(jiān)視工具及其強(qiáng)度問題、所得資訊之利用與管理問題，監(jiān)視范圍、持續(xù)時(shí)間和監(jiān)視強(qiáng)度等應(yīng)與社會(huì)公共利益或公共安全可能遭受的危險(xiǎn)相適應(yīng)。③張友好：《公共場(chǎng)所安裝監(jiān)視器行為的法學(xué)思考》，載《法商研究》2007年第1期，第72～75頁(yè)。趙朝霞和賁小青認(rèn)為，公共場(chǎng)所監(jiān)控設(shè)施的安裝與否、安裝主體、安裝地點(diǎn)、所獲資料的管理和使用應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的限制。④趙朝霞、賁小青：《公共場(chǎng)所隱私權(quán)的保護(hù)》，載《湖北成人教育學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第6期，第49頁(yè)。李俊霞認(rèn)為，攝像頭存在安裝的場(chǎng)所、部位問題和攝像頭圖像信息的管理與使用問題。⑤李俊霞：《攝像頭監(jiān)控設(shè)施的法律規(guī)制初探》，載《湖北廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第11期，第99頁(yè)。張敏認(rèn)為，應(yīng)明確安裝范圍、限制監(jiān)控強(qiáng)度、嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)控資料的運(yùn)用。⑥張敏：《我國(guó)公共視頻監(jiān)控下隱私權(quán)保護(hù)的現(xiàn)狀分析與立法建議》，載《淮陰師范學(xué)院教育科學(xué)論壇》2014年第Z1期，第13～15頁(yè)。曲曉菲、張子禮以及張波認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)規(guī)范電子監(jiān)控系統(tǒng)安裝的范圍和規(guī)范對(duì)所獲取信息的使用和管理。⑦曲曉菲、張子禮、張波：《電子監(jiān)控與公民隱私權(quán)保護(hù)》，載《山東理工大學(xué)學(xué)報(bào)( 社會(huì)科學(xué)版) 》2015年第2期，第34頁(yè)。陳永峰認(rèn)為，應(yīng)重視監(jiān)控設(shè)施安裝的范圍和場(chǎng)所和完善監(jiān)控設(shè)施的使用和管理。⑧陳永峰：《我國(guó)監(jiān)控設(shè)施與公民隱私權(quán)的沖突及法律規(guī)制》，載《吉林公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)》2012年第4期，第79～80頁(yè)。概括而言，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為對(duì)公共視頻監(jiān)控中存在的問題可以通過對(duì)視頻監(jiān)控安裝位置、時(shí)間強(qiáng)度、范圍以及資料的管理來解決。換言之，對(duì)公共視頻監(jiān)控的控制，主要是對(duì)視頻監(jiān)控過程進(jìn)行控制，但同時(shí)還要兼顧對(duì)視頻監(jiān)控結(jié)果的控制，筆者將之概括為 “雙重控制論”。

“雙重控制論”強(qiáng)調(diào)限制視頻監(jiān)控的安裝場(chǎng)所、安裝強(qiáng)度、視頻監(jiān)控時(shí)間，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)控人收集隱私信息的控制，從源頭保障公民隱私不被泄露，最終實(shí)現(xiàn)公民隱私權(quán)的保護(hù)。然而，“雙重控制論”將導(dǎo)致諸多問題的產(chǎn)生。一是“雙重控制論”將致使公共視頻監(jiān)控目的無法實(shí)現(xiàn)。對(duì)安裝場(chǎng)所、安裝強(qiáng)度、視頻監(jiān)控時(shí)間進(jìn)行限制，將大幅度地限制公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)公共信息的獲取，從而極大地影響甚至妨礙公權(quán)力機(jī)關(guān)處理公共安全問題。監(jiān)控信息的減少將導(dǎo)致公權(quán)力機(jī)關(guān)公共安全處理能力的減弱，與公共視頻監(jiān)控目的相悖。簡(jiǎn)而言之，“雙重控制論”實(shí)現(xiàn)了公民隱私權(quán)的保護(hù)，卻忽視了公共安全的保護(hù)需要。二是“雙重控制論”不具有可操作性。“雙重控制論”主張對(duì)具體的監(jiān)控場(chǎng)所、監(jiān)控時(shí)間進(jìn)行控制，然而究竟應(yīng)當(dāng)在何種場(chǎng)所、何種時(shí)間進(jìn)行監(jiān)控卻難有劃分標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)閰^(qū)分場(chǎng)所和時(shí)間進(jìn)行視頻監(jiān)控，本質(zhì)是防止監(jiān)控過程對(duì)公民隱私權(quán)的侵害。然而，在公共場(chǎng)所中區(qū)分何時(shí)何地會(huì)產(chǎn)生侵害公民隱私權(quán)問題，何時(shí)何地不會(huì)產(chǎn)生侵害公民隱私權(quán)問題，本身就是一個(gè)沒有答案的問題。因?yàn)楣窈螘r(shí)進(jìn)入某公共場(chǎng)所、是否產(chǎn)生隱私泄露，均具有不確定性。由此可見，“雙重控制論”無法進(jìn)行現(xiàn)實(shí)操作。三是“雙重控制論”無法實(shí)現(xiàn)利益平衡?！半p重控制論”是根據(jù)公共利益的大小來設(shè)置監(jiān)控場(chǎng)所和時(shí)間的。然而，公共利益本身是一個(gè)內(nèi)涵不明確的概念，而且在所謂的隱私權(quán)易受侵害而不宜設(shè)置視頻監(jiān)控的地方，卻經(jīng)常也是違法犯罪的高發(fā)區(qū)，最終導(dǎo)致隱私權(quán)利益與公共利益失衡。四是“雙重控制論”不符合效率原則。“雙重控制論”將公共視頻監(jiān)控的信息獲取視為侵害隱私權(quán)的主要原因，從而控制公共視頻安裝位置和安裝強(qiáng)度等以減少對(duì)隱私信息的獲取。顯然，如果這一過程控制能夠奏效，那么也就無需再進(jìn)行結(jié)果控制。

由上述分析可見，“雙重控制論”不僅關(guān)注了獲取隱私信息的視頻監(jiān)控工具，也關(guān)注了控制視頻監(jiān)控工具獲取監(jiān)控信息的人。但是，該觀點(diǎn)沒有注意到的是，侵害公民隱私權(quán)的不是監(jiān)控工具，而是監(jiān)控工具后方獲取監(jiān)控信息的人。

二、對(duì)公共視頻監(jiān)控“結(jié)果控制”的正當(dāng)性分析

正當(dāng)性是從經(jīng)驗(yàn)和理性等維度上尋求最高的合法性。對(duì)公共視頻監(jiān)控進(jìn)行“結(jié)果控制”的正當(dāng)性是從經(jīng)驗(yàn)和理性維度上尋求公共利益與私人隱私權(quán)的平衡問題，是國(guó)家公權(quán)力與公民私權(quán)利之間的沖突協(xié)調(diào)問題。因此，既不能只強(qiáng)調(diào)公共利益、公權(quán)力，也不能只強(qiáng)調(diào)私人利益、私權(quán)利?！霸诠珯?quán)力和私權(quán)利發(fā)生沖突，考量二者優(yōu)先性時(shí)，實(shí)際上是一種平衡的藝術(shù)”。①李超：《公共場(chǎng)所治安監(jiān)控系統(tǒng)的法律問題研究》，載《浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第3期，第72頁(yè)。在公共視頻監(jiān)控侵害公民隱私權(quán)問題上，能夠真正平衡公共利益與私人隱私利益的關(guān)鍵點(diǎn)在于視頻信息的控制。對(duì)公共視頻監(jiān)控進(jìn)行“結(jié)果控制”的正當(dāng)性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）“結(jié)果控制”是實(shí)現(xiàn)視頻監(jiān)控安防目的的必然要求

“雙重控制論”不僅要求進(jìn)行結(jié)果控制，還要求過程控制。所謂過程控制即對(duì)視頻監(jiān)控時(shí)間、監(jiān)控地點(diǎn)以及監(jiān)控范圍進(jìn)行實(shí)時(shí)控制。對(duì)監(jiān)控時(shí)間、地點(diǎn)、范圍的控制，本質(zhì)上是針對(duì)監(jiān)控工具而言的。因此，需要考慮的是什么位置、何種時(shí)間段進(jìn)行監(jiān)控會(huì)侵害隱私權(quán)，何種范圍的監(jiān)控會(huì)侵害隱私權(quán)。過程監(jiān)控的弊端顯而易見，過程監(jiān)控將導(dǎo)致公權(quán)力機(jī)關(guān)無法獲取必要安防信息。過程監(jiān)控只看到視頻探頭這些“監(jiān)控工具”，卻沒有看到在探頭后方控制視頻信息的“人”?！半p重控制論”既強(qiáng)調(diào)過程控制也強(qiáng)調(diào)結(jié)果控制，既關(guān)注了視頻探頭這些“監(jiān)控工具”，又關(guān)注了監(jiān)控工具后面的控制視頻信息的“人”。然而，必須明確的事實(shí)是，侵害公民隱私權(quán)的不是監(jiān)控工具，而是控制監(jiān)控信息的人。因此，對(duì)視頻“監(jiān)控工具”進(jìn)行“過程監(jiān)控”并非明智之舉。過程監(jiān)控的實(shí)質(zhì)是限制公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)安防信息的獲取，是對(duì)公共視頻監(jiān)控的否定?！敖Y(jié)果控制”則是在完全保證公權(quán)力機(jī)關(guān)充分獲取安防信息的基礎(chǔ)上，對(duì)視頻監(jiān)控信息的控制；是在保證視頻監(jiān)控安防功能的基礎(chǔ)上，保障公民隱私信息的安全。

學(xué)者認(rèn)為，為保護(hù)公民隱私，應(yīng)當(dāng)對(duì)公共視頻監(jiān)控位置與監(jiān)控強(qiáng)度進(jìn)行嚴(yán)格控制。就四川高速公路超速監(jiān)控器監(jiān)控到的“摸胸事件”，學(xué)者質(zhì)疑監(jiān)控器設(shè)備監(jiān)控強(qiáng)度太大，拍攝位置不對(duì)，不應(yīng)該從機(jī)動(dòng)車前方拍攝而應(yīng)該從后方拍攝。②楊立新：《“速度與激情”事件引發(fā)的民法思考》，載《河北法學(xué)》2012年第2期，第15頁(yè)。筆者認(rèn)為，這是過程控制論，過程控制論無法實(shí)現(xiàn)公共視頻監(jiān)控目的。因?yàn)閼?yīng)該安裝的位置和應(yīng)有的安裝強(qiáng)度沒有達(dá)到，即無法獲取需要獲取的視頻信息。如從機(jī)動(dòng)車后方拍攝，即無法獲取肇事車輛的全部信息以及犯罪嫌疑人的肖像。質(zhì)疑視頻監(jiān)控的強(qiáng)度最終結(jié)果是取消公共視頻監(jiān)控，這顯然與保護(hù)公共安全利益的需要相悖。

（二） “結(jié)果控制”是隱私權(quán)保護(hù)的關(guān)鍵

公共視頻監(jiān)控與隱私權(quán)的沖突，起因于人們?cè)诠矆?chǎng)所暴露自己的隱私信息而監(jiān)控工具獲取了這些隱私信息。對(duì)于暴露隱私信息的人們而言，監(jiān)控工具獲取了這些隱私信息不是他們真正擔(dān)心的，真正讓他們不安的是這些隱私信息泄露給不特定的多數(shù)人。正如張新寶教授認(rèn)為，也許最重大的侵害還不是觀察和攝像本身，而是對(duì)于觀察到的信息的不當(dāng)利用如披露、公開和用于商業(yè)目的等。①?gòu)埿聦氈骸峨[私權(quán)的法律保護(hù)》，群眾出版社2004年版，第270頁(yè)。2003年魏某訴上海復(fù)興高級(jí)中學(xué)組織全校師生收看攝像專題片——《校園不文明現(xiàn)象》，其中有約一分鐘的畫面是學(xué)生魏某和任某在教室里的接吻行為。②胡建淼、岑劍梅：《公共攝像監(jiān)控與公民隱私權(quán)保護(hù)》，載《法學(xué)》2008年第6期，第99頁(yè)。該案中，讓魏某和任某受到傷害的，不是教室的監(jiān)控拍攝行為，而是學(xué)校將他們接吻的隱私信息公之于眾的行為。事發(fā)之前，這對(duì)情侶不會(huì)認(rèn)為教室裝一個(gè)攝像頭會(huì)對(duì)他們的隱私有多大的侵害。但是，當(dāng)學(xué)校組織師生觀看他們接吻的錄像時(shí)，其隱私信息被披露、公開而被侵害。顯然，作為理性人，在明知存在視頻監(jiān)控的情況，他們要求視頻監(jiān)控不獲取他們的隱私信息是不合理的，然而，他們卻有充分的權(quán)利要求獲取者不得非法擴(kuò)散、傳播、公開和利用隱私信息。換言之，公共視頻監(jiān)控與隱私權(quán)的沖突，實(shí)際上是公共視頻監(jiān)控信息的使用與隱私權(quán)的保護(hù)之間的沖突。要保護(hù)好隱私權(quán)只需要保證公共視頻監(jiān)控信息的正常使用即可，即控制監(jiān)控結(jié)果即可。

（三）“結(jié)果控制”能夠?qū)崿F(xiàn)公共安全利益與個(gè)人隱私權(quán)益的平衡

公共視頻監(jiān)控?fù)碛杏^察、錄像、跟蹤、辨識(shí)等功能。為了國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定，為實(shí)現(xiàn)預(yù)防和打擊違法犯罪的需要，公共視頻監(jiān)控不僅十分重要而且非常必要。尤其是在信息技術(shù)快速發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)，犯罪手段和犯罪類型逐漸高科技化。另一方面，隱私權(quán)的保護(hù)也不容忽視。

值得注意的是，隱私權(quán)具有“可克減性”。所謂“可克減性”是指為維護(hù)公共利益可以對(duì)公民隱私權(quán)進(jìn)行一定限制。在公共視頻監(jiān)控與隱私權(quán)保護(hù)產(chǎn)生矛盾時(shí)，隱私權(quán)保護(hù)將受到一定限制。正如學(xué)者所言：當(dāng)個(gè)人隱私與公共利益發(fā)生沖突時(shí)，往往優(yōu)先保護(hù)公共利益。③張新寶著：《隱私權(quán)的法律保護(hù)》，群眾出版社2004年版，第16頁(yè)。公共利益自其產(chǎn)生時(shí)起就擁有了高于純粹個(gè)人利益的優(yōu)勢(shì)和一定的優(yōu)先性。④梁紅：《公共視頻監(jiān)控與公民隱私權(quán)的沖突原因分析》，載《山西高等學(xué)校社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第7期，第74頁(yè)。公民固然享有隱私權(quán)，但對(duì)公民隱私的保護(hù)不是不受空間限制的。從字面理解，隱私是個(gè)人不愿公開的私事或秘密。在公共場(chǎng)所展示個(gè)人私事或秘密本身就不具有“隱”的屬性，縱然該私事或秘密是他不想公開、不愿他人知道的信息。換言之，在公共場(chǎng)所泄露自己隱私，隱私權(quán)人有不可推卸的責(zé)任。同時(shí)，公權(quán)力在該公共場(chǎng)所進(jìn)行視頻監(jiān)控而獲得上述隱私信息，就有了正當(dāng)性的空間。由此可見，公權(quán)力在公共場(chǎng)所進(jìn)行視頻監(jiān)控而獲得了個(gè)人隱私信息有其正當(dāng)性，不能因?yàn)殡[私權(quán)人在公共場(chǎng)所中行為不當(dāng)性而限制為實(shí)現(xiàn)公共安全而進(jìn)行的視頻監(jiān)控。易言之，對(duì)公共視頻監(jiān)控不能進(jìn)行監(jiān)控過程控制。

當(dāng)然，具有獲得隱私信息的正當(dāng)性，不等于具有公開或使用隱私信息的正當(dāng)性。如果說上述獲得隱私信息是無意之舉，那么公開或使用隱私信息則是有意行為。由此，公開或使用隱私信息即具有了侵權(quán)性質(zhì)。換言之，理應(yīng)對(duì)公共視頻監(jiān)控進(jìn)行監(jiān)控的“結(jié)果控制”。結(jié)果控制能夠充分實(shí)現(xiàn)公權(quán)力與私權(quán)利的平衡。事實(shí)上，只要對(duì)視頻監(jiān)控獲得的信息進(jìn)行嚴(yán)格控制，不被隨意的披露、使用、公開，人們?cè)诠矆?chǎng)所中的隱私就能夠獲得良好的保護(hù)。

概而言之，“結(jié)果控制”不對(duì)視頻監(jiān)控區(qū)域、視頻安裝強(qiáng)度等進(jìn)行限制，充分保障了公權(quán)力對(duì)公共視頻監(jiān)控的需要，而對(duì)監(jiān)控單位監(jiān)控到的信息進(jìn)行從嚴(yán)控制，足以實(shí)現(xiàn)對(duì)公民隱私權(quán)的保護(hù)?！敖Y(jié)果控制”在保證了社會(huì)安全、秩序的基礎(chǔ)上又兼顧到了公民的隱私權(quán)。

（四）“結(jié)果控制”是實(shí)現(xiàn)法律秩序價(jià)值的必然選擇

視頻監(jiān)控追求的是法律的秩序價(jià)值，而隱私權(quán)追求的是法律上的自由價(jià)值。公共視頻監(jiān)控與隱私權(quán)保護(hù)的沖突，實(shí)際是秩序價(jià)值與自由價(jià)值的沖突。眾所周知，法律價(jià)值位階是為了解決價(jià)值沖突的產(chǎn)物。一般而言，在法律價(jià)值位階中秩序價(jià)值的位階高于自由價(jià)值。這是因?yàn)樵跊]有秩序價(jià)值的社會(huì)中，也妄談自由價(jià)值。“雙重控制論”或者“過程控制論”過度地側(cè)重了自由，忽視了因自由而對(duì)秩序破壞?！敖Y(jié)果控制”則是充分保障秩序價(jià)值的前提下，考量對(duì)自由價(jià)值的維護(hù)，確保了秩序價(jià)值與自由價(jià)值沖突下的法律價(jià)值位階。

三、公共視頻監(jiān)控“結(jié)果控制”的法律規(guī)制建議

作為公權(quán)力運(yùn)作而呈現(xiàn)的公共場(chǎng)所圖像監(jiān)視，其良善運(yùn)轉(zhuǎn)需納入法治框架，即用法律來規(guī)范公共場(chǎng)所圖像監(jiān)視行為。①劉建軍：《論公共場(chǎng)所圖像監(jiān)視與公民權(quán)利保護(hù)——一個(gè)框架性說明》，載《政法論叢》2011年第1期，第93頁(yè)。目前我國(guó)還沒有關(guān)于公共視頻監(jiān)控的相關(guān)法律法規(guī)。自2006年12月15日通過《北京市公共安全視頻圖像信息公共管理系統(tǒng)辦法》以來，目前已頒布地方政府規(guī)章的有北京、吉林、重慶、湖北、廣東、新疆維吾爾自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)等省級(jí)行政單位，另有青島、大同、太原、長(zhǎng)沙、南京等市級(jí)行政單位。就隱私權(quán)保護(hù)而言，這些規(guī)章即遵從了過程控制也遵從了結(jié)果控制，其弊端如前文所述，自不待言。那么，如何對(duì)公共視頻監(jiān)控進(jìn)行結(jié)果控制呢？筆者認(rèn)為，要想保證監(jiān)控信息得到合理利用與控制除需進(jìn)行全國(guó)性的統(tǒng)一立法外，還需在統(tǒng)一立法時(shí)明確以下內(nèi)容以實(shí)現(xiàn)“結(jié)果控制”的目標(biāo)。

（一）明確公共場(chǎng)所的內(nèi)涵

理論上，鑒于公共視頻監(jiān)控的重要性，尤其是預(yù)防和打擊違法犯罪的作用，公共視頻監(jiān)控應(yīng)當(dāng)盡可能多地進(jìn)行，不論時(shí)間和空間。但是，公共視頻監(jiān)控必須止步于非公共場(chǎng)所，即個(gè)人場(chǎng)所。我國(guó)大多數(shù)地方規(guī)章都采取“列舉加兜底條款”的方式禁止某些區(qū)域安裝視頻監(jiān)控，所謂兜底條款即“其他涉及個(gè)人隱私的場(chǎng)所和區(qū)域”。本質(zhì)上，這些規(guī)章都是“雙重控制論”的反映，不足取?！捌渌婕皞€(gè)人隱私的場(chǎng)所和區(qū)域”更可能導(dǎo)致在所有地點(diǎn)均不能進(jìn)行監(jiān)控，因?yàn)樗袌?chǎng)所均可能涉及個(gè)人隱私問題。

“結(jié)果控制論”只需要明確何為公共場(chǎng)所、何為個(gè)人場(chǎng)所。所謂個(gè)人場(chǎng)所，應(yīng)當(dāng)是進(jìn)行相關(guān)活動(dòng)以暴露個(gè)人隱私信息為必要的區(qū)域。如在商家提供的更衣室、化妝間、哺乳室進(jìn)行更衣、化妝、哺乳等活動(dòng)是以暴露隱私信息為必要條件，否則難以進(jìn)行相關(guān)活動(dòng)。因此，商家提供的更衣室、化妝間、哺乳室也均屬個(gè)人場(chǎng)所。同理，公共廁所、公共浴室屬于個(gè)人場(chǎng)所。但并不是公共廁所、公共浴室的任何位置都是個(gè)人場(chǎng)所，如公共廁所、公共浴室的門口，浴房或廁位有單獨(dú)封閉區(qū)域的公共浴室或公共廁所的走道均不屬公共場(chǎng)所。同理，集體宿舍、公寓房間、賓館住宿用的房間，也因?yàn)樵诠δ苁褂蒙弦员┞秱€(gè)人隱私信息為必要，均屬于個(gè)人場(chǎng)所；而集體宿舍、公寓、賓館里的走道均屬公共場(chǎng)所。概括而言，公共視頻監(jiān)控的“公共場(chǎng)所”不宜作限制解釋，而應(yīng)通過限縮“個(gè)人場(chǎng)所”來擴(kuò)大“公共場(chǎng)所”的內(nèi)涵。將“個(gè)人場(chǎng)所”限于進(jìn)行相關(guān)活動(dòng)以暴露個(gè)人隱私信息為必要的區(qū)域，既能夠?qū)崿F(xiàn)公共視頻監(jiān)控的目的又能夠保護(hù)公民隱私權(quán)益。

（二）嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)控責(zé)任主體

對(duì)公共視頻監(jiān)控進(jìn)行“結(jié)果控制”，除要求明確公共場(chǎng)所范圍之外，還需明確公共視頻監(jiān)控的責(zé)任主體，以防侵權(quán)責(zé)任出現(xiàn)時(shí)當(dāng)事人相互推諉。

1．明確公共視頻監(jiān)控的責(zé)任主體。對(duì)公共視頻監(jiān)控進(jìn)行規(guī)制的目的是保護(hù)公民隱私權(quán)。要保護(hù)公民隱私免受公共視頻監(jiān)控的侵害，首先需要明確公共視頻監(jiān)控的責(zé)任主體。一般而言，公共視頻監(jiān)控的責(zé)任主體是安裝主體。因此，立法時(shí)應(yīng)該明確相關(guān)公共視頻監(jiān)控的責(zé)任主體即安裝主體，如為了學(xué)校管理而安裝監(jiān)控的學(xué)校、為交通秩序管理的交管部門等，只要在公共場(chǎng)所安裝視頻監(jiān)控的單位就是責(zé)任主體。明確了責(zé)任主體才能敦促這些責(zé)任主體在利用公共視頻監(jiān)控信息時(shí)切實(shí)保護(hù)好公民隱私權(quán)。一旦公民隱私信息被侵害，根據(jù)視頻信息可以很快找到相應(yīng)的責(zé)任主體。

2．保證責(zé)任主體監(jiān)控人員的職業(yè)素養(yǎng)。所謂監(jiān)控人員即負(fù)責(zé)處理公共視頻監(jiān)控所獲得的監(jiān)控信息的人員。負(fù)責(zé)處理監(jiān)控信息的人員除了警察之外，其次就應(yīng)當(dāng)是責(zé)任主體的保安人員。一方面警察和保安的職能就是安防，監(jiān)控在他們的職能范圍之內(nèi)；另一方面警察和保安經(jīng)過專業(yè)的技能培訓(xùn)，掌握著專業(yè)的知識(shí)技能，具備著良好的職業(yè)道德素質(zhì)。警察自不待言，而保安則需要明確只能是保安公司的保安或者持有保安上崗證的人員。這不僅是公共視頻監(jiān)控安防的需要，也是公民隱私權(quán)保護(hù)的需要。沒有經(jīng)過嚴(yán)格培訓(xùn)、沒有相應(yīng)上崗證的社會(huì)人員難以確保公共視頻監(jiān)控安防目的的實(shí)現(xiàn)，更無法確保不濫用監(jiān)控信息。因此，只有警察和符合《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》規(guī)定資格的保安，才能更好地保障監(jiān)控安防目的的實(shí)現(xiàn)和公民隱私的安全。

（三）嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)控信息的使用管理

完善監(jiān)控信息管理制度是公民隱私權(quán)免受公共視頻監(jiān)控侵害的關(guān)鍵措施。因此，需要對(duì)監(jiān)控信息的使用、保存、保密、銷毀程序作出詳細(xì)的規(guī)定。

首先是使用監(jiān)控信息的條件。監(jiān)控信息的使用主體原則上只限于公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)等以及監(jiān)控安裝單位。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“警察職權(quán)行使法”第17條規(guī)定：“警察對(duì)于依本法規(guī)定所搜集資料之利用，應(yīng)于法令職掌之必要范圍內(nèi)為之、并須與搜集之特定目的相符。但法律有特別規(guī)定者，不在此限”。①轉(zhuǎn)引自李曉明：《論公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)對(duì)公民隱私權(quán)的影響》，載《法學(xué)雜志》2010年第11期，第28頁(yè)。對(duì)于其他單位調(diào)取監(jiān)控信息則應(yīng)考量利益相關(guān)性、隱私權(quán)保護(hù)以及使用目的等因素。與監(jiān)控信息無利害關(guān)系的非利益相關(guān)者不得調(diào)取、復(fù)制涉及他人隱私或單位秘密的監(jiān)控信息。利益相關(guān)者調(diào)取、復(fù)制監(jiān)控信息時(shí)，需提供身份證明文件、填寫情況登記表、明確信息使用目的、簽署保密協(xié)議。從上述程序上規(guī)制監(jiān)控信息的調(diào)取與使用，可以有效防止監(jiān)控信息被濫用。

其次是監(jiān)控信息的保密。公民隱私權(quán)被侵害實(shí)質(zhì)是公民隱私信息被公開，防止公共視頻監(jiān)控信息被公開就顯得十分重要。責(zé)任主體對(duì)公共視頻監(jiān)控信息的保密對(duì)于隱私權(quán)保護(hù)而言就是關(guān)鍵因素。因此，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)控信息的保密工作，建立監(jiān)控信息保密制度及相應(yīng)責(zé)任制度，要求監(jiān)控人員嚴(yán)格遵守監(jiān)控行為準(zhǔn)則和保密條例等。任何非監(jiān)控人員非因正當(dāng)理由并經(jīng)正當(dāng)程序不得接觸監(jiān)控信息。監(jiān)控人員非因正當(dāng)理由并經(jīng)正當(dāng)程序不得復(fù)制、傳播監(jiān)控信息。

最后是監(jiān)控信息的保存與銷毀。時(shí)間上，我國(guó)大多數(shù)地方規(guī)章規(guī)定信息資料的有效存儲(chǔ)期不少于一定期限。如《重慶市社會(huì)公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理辦法》第19條規(guī)定信息資料的有效存儲(chǔ)期一般不少于30日；涉及公共安全的重要信息資料交由公安機(jī)關(guān)儲(chǔ)存，有效存儲(chǔ)期不少于2年。一般來說公共安全信息的保存的時(shí)間要長(zhǎng)些，有利于在維護(hù)公共安全信息時(shí)能及時(shí)調(diào)用。但是，我國(guó)地方規(guī)章對(duì)于監(jiān)控信息的銷毀沒有規(guī)定。《德國(guó)聯(lián)邦個(gè)人資料保護(hù)法》第6條第5項(xiàng)規(guī)定：“該資料為達(dá)成目的已無必要，或繼續(xù)儲(chǔ)存違反當(dāng)事人值得保護(hù)之利益時(shí)，應(yīng)立即刪除”。①轉(zhuǎn)引自李震山：《從公共場(chǎng)所或公眾得出入場(chǎng)所普設(shè)監(jiān)視錄音器論個(gè)人資料之保護(hù)》，載《東吳大學(xué)法律學(xué)報(bào)》2004年第2期，第11頁(yè)。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)借鑒德國(guó)的這一做法，明確我國(guó)監(jiān)控信息的銷毀制度，防止無保存意義的監(jiān)控信息侵害公民隱私權(quán)的可能。

（四）明確規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任

法律是權(quán)利和義務(wù)的體現(xiàn)，義務(wù)的違反必須體現(xiàn)為法律責(zé)任，法律才能產(chǎn)生其預(yù)期效果。簡(jiǎn)言之，沒有責(zé)任即沒有義務(wù)，沒有責(zé)任即沒有權(quán)利。只有具有法律強(qiáng)制力的法律責(zé)任才能真正保護(hù)好人們的權(quán)利，因此需要明確侵害隱私權(quán)的法律責(zé)任。獲取監(jiān)控信息的是責(zé)任主體的監(jiān)控工具，監(jiān)控信息最終被泄露、公開而侵害公民隱私權(quán)益，監(jiān)控安裝主體即責(zé)任主體就是直接責(zé)任人。導(dǎo)致監(jiān)控信息最終被泄露、公開的具體人員是責(zé)任主體里掌握監(jiān)控信息的警員或保安，他們有著不可推卸的責(zé)任。侵害隱私權(quán)的法律責(zé)任不僅僅是民事責(zé)任，更應(yīng)當(dāng)包括行政責(zé)任。就民事責(zé)任而言，不僅應(yīng)當(dāng)有賠禮道歉、賠償損害等責(zé)任方式，還應(yīng)當(dāng)輔以精神損害賠償。就行政責(zé)任而言，理應(yīng)對(duì)責(zé)任主體包括責(zé)任主體的主要負(fù)責(zé)人以及監(jiān)控直接責(zé)任人員給予相應(yīng)處罰。只有從嚴(yán)把控，才能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)公民隱私權(quán)的保障，才能最終實(shí)現(xiàn)公共視頻監(jiān)控對(duì)社會(huì)安全的保障。

四、結(jié)束語

公共視頻監(jiān)控不可或缺，但公民隱私權(quán)也亟待保護(hù)，二者不可偏廢。要實(shí)現(xiàn)公共安全利益與個(gè)人隱私利益的平衡，必須清楚地看到公共視頻監(jiān)控侵害公民隱私的實(shí)質(zhì)并不在于監(jiān)控本身，而在于掌握監(jiān)控信息的人。對(duì)公共視頻監(jiān)控過程進(jìn)行控制（包括對(duì)過程與結(jié)果雙重控制）最終導(dǎo)致的是公共視頻監(jiān)控目的的落空。公共視頻監(jiān)控目的要求對(duì)視頻監(jiān)控只能采取“結(jié)果控制”方式，而且“結(jié)果控制”是實(shí)現(xiàn)隱私權(quán)保護(hù)的關(guān)鍵，能夠最終實(shí)現(xiàn)公共安全利益與個(gè)人隱私權(quán)益的平衡，實(shí)現(xiàn)法律秩序價(jià)值。在對(duì)公共視頻監(jiān)控進(jìn)行結(jié)果控制的法律規(guī)制中，應(yīng)當(dāng)將“非公共場(chǎng)所”限于進(jìn)行相關(guān)活動(dòng)以暴露個(gè)人隱私信息為必要的區(qū)域，并嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)控責(zé)任主體、監(jiān)控信息的使用以及明確相應(yīng)法律責(zé)任。

D922.14;D923

A

1674-8557（2015）04-0054-07

2015-08-17

劉清生（1972- ），男，江西吉安人，福州大學(xué)法學(xué)院副教授。陳偉（1991- ），男，江西九江人，福州大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)民商法專業(yè)碩士研究生。

陳 馳）