劉清生 ，陳 偉

隱私權(quán)保護下公共視頻監(jiān)控的法律規(guī)制
——從“雙重控制論”到“結(jié)果控制論”

劉清生 ，陳 偉

公共視頻監(jiān)控不可或缺，但公民隱私權(quán)也亟待保護。對公共視頻監(jiān)控進行過程與結(jié)果的“雙重控制”終將導(dǎo)致公共視頻監(jiān)控目的的落空。對公共視頻監(jiān)控進行“結(jié)果控制”有其正當性，能夠?qū)崿F(xiàn)公共安全利益與個人隱私權(quán)益的平衡。對公共視頻監(jiān)控進行法律規(guī)制，應(yīng)當將“非公共場所”限于進行相關(guān)活動以暴露個人隱私信息為必要的區(qū)域，并嚴格規(guī)范監(jiān)控責任主體、監(jiān)控信息的使用以及相應(yīng)法律責任。

公共視頻監(jiān)控；隱私權(quán)；結(jié)果控制

公共場所視頻監(jiān)控對違法犯罪分子起著巨大的威懾作用，公共場所視頻監(jiān)控不可或缺。但2003年上海復(fù)興中學(xué)情侶接吻視頻①淼胡建、岑劍梅：《公共攝像監(jiān)控與公民隱私權(quán)保護》，載《法學(xué)》2008年第6期，第99頁。、2008年上海地鐵站監(jiān)控偷拍情侶②佚名：《情侶地鐵激吻疑遭監(jiān)控偷拍》，http://news.sina.com.cn/o/2008-01-17/025713273200s.shtml，下載日期：2015年7月8日。及2011年四川高速公路上的“速度與激情”③楊立新：《“速度與激情”事件引發(fā)的民法思考》，載《河北法學(xué)》2012年第2期，第11頁。等事件，讓人們深感公共場所的隱私安全面臨著極大威脅。一方面，為安全監(jiān)控需要，公權(quán)力機關(guān)不僅希望能夠盡可能地在所有地方安裝視頻監(jiān)控，更希望能夠在任何時段都進行實時監(jiān)控。另一方面，當這種監(jiān)控信息威脅到了公民隱私權(quán)后，學(xué)界一致認為應(yīng)保護公民隱私權(quán)免受視頻監(jiān)控的侵害，由此提出對公共視頻監(jiān)控的安裝地點、安裝強度、安裝范圍等進行嚴格控制的觀點。公共視頻監(jiān)控與公民隱私權(quán)保護似乎成為了一對必然的矛盾，如何規(guī)范公共安全視頻監(jiān)控以保護隱私權(quán)問題就亟需解決。

一、“雙重控制論”導(dǎo)致公共視頻監(jiān)控目的落空

視頻監(jiān)控有觀察、錄像、跟蹤、辨識等功能，是我國公權(quán)力機關(guān)打擊違法犯罪、維護社會秩序、保障公民人身和財產(chǎn)安全不可或缺的重要手段。為了保障公共安全、預(yù)防和打擊違法犯罪、保存證據(jù)等需要，公權(quán)力機關(guān)在公共場所安裝視頻監(jiān)控就顯得非常必要。尤其是現(xiàn)代信息社會，違法犯罪手段和類型高科技化，公權(quán)力機關(guān)只能依靠如視頻監(jiān)控等高科技手段才能實現(xiàn)打擊違法犯罪的目的。

不可忽視的是，公共視頻監(jiān)控不可避免地獲取了公民的隱私內(nèi)容，對公民隱私權(quán)不僅產(chǎn)生潛在的侵害，更有甚者，公共視頻監(jiān)控侵害公民隱私權(quán)的信息屢見報端，由此，學(xué)者提出了諸多的學(xué)術(shù)建議。如胡建淼和岑劍梅認為，應(yīng)當對安裝場所、監(jiān)視技術(shù)、資料管理都嚴格控制。①胡建淼、岑劍梅：《論公共攝像監(jiān)視——以隱私權(quán)為中心》，載《西北政法大學(xué)學(xué)報》2008年第4期，第26～27頁。傅強和劉宇航則認為從規(guī)制安裝區(qū)域和部位、限制監(jiān)控強度、規(guī)范監(jiān)控資料管理制度三方面加以控制。在規(guī)制安裝區(qū)域時應(yīng)區(qū)分應(yīng)安裝區(qū)域部位和禁止安裝的區(qū)域部位，并且監(jiān)控強度也應(yīng)該從攝像頭的數(shù)量和監(jiān)控時間進行限制。②傅強、劉宇航：《公共場所隱私權(quán)法律保護研究——以公共場所攝像頭的管理為視角》，載《北京科技大學(xué)學(xué)報》2011年第4期，第107～108頁。張友好認為，公共視頻監(jiān)控主要存在安裝場所與范圍問題、監(jiān)視工具及其強度問題、所得資訊之利用與管理問題，監(jiān)視范圍、持續(xù)時間和監(jiān)視強度等應(yīng)與社會公共利益或公共安全可能遭受的危險相適應(yīng)。③張友好：《公共場所安裝監(jiān)視器行為的法學(xué)思考》，載《法商研究》2007年第1期，第72～75頁。趙朝霞和賁小青認為，公共場所監(jiān)控設(shè)施的安裝與否、安裝主體、安裝地點、所獲資料的管理和使用應(yīng)當有嚴格的限制。④趙朝霞、賁小青：《公共場所隱私權(quán)的保護》，載《湖北成人教育學(xué)院學(xué)報》2008年第6期，第49頁。李俊霞認為，攝像頭存在安裝的場所、部位問題和攝像頭圖像信息的管理與使用問題。⑤李俊霞：《攝像頭監(jiān)控設(shè)施的法律規(guī)制初探》，載《湖北廣播電視大學(xué)學(xué)報》2013年第11期，第99頁。張敏認為，應(yīng)明確安裝范圍、限制監(jiān)控強度、嚴格規(guī)范監(jiān)控資料的運用。⑥張敏：《我國公共視頻監(jiān)控下隱私權(quán)保護的現(xiàn)狀分析與立法建議》，載《淮陰師范學(xué)院教育科學(xué)論壇》2014年第Z1期，第13～15頁。曲曉菲、張子禮以及張波認為，應(yīng)當規(guī)范電子監(jiān)控系統(tǒng)安裝的范圍和規(guī)范對所獲取信息的使用和管理。⑦曲曉菲、張子禮、張波：《電子監(jiān)控與公民隱私權(quán)保護》，載《山東理工大學(xué)學(xué)報( 社會科學(xué)版) 》2015年第2期，第34頁。陳永峰認為，應(yīng)重視監(jiān)控設(shè)施安裝的范圍和場所和完善監(jiān)控設(shè)施的使用和管理。⑧陳永峰：《我國監(jiān)控設(shè)施與公民隱私權(quán)的沖突及法律規(guī)制》，載《吉林公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報》2012年第4期，第79～80頁。概括而言，大多數(shù)學(xué)者認為對公共視頻監(jiān)控中存在的問題可以通過對視頻監(jiān)控安裝位置、時間強度、范圍以及資料的管理來解決。換言之，對公共視頻監(jiān)控的控制，主要是對視頻監(jiān)控過程進行控制，但同時還要兼顧對視頻監(jiān)控結(jié)果的控制，筆者將之概括為 “雙重控制論”。

“雙重控制論”強調(diào)限制視頻監(jiān)控的安裝場所、安裝強度、視頻監(jiān)控時間，可以實現(xiàn)對監(jiān)控人收集隱私信息的控制，從源頭保障公民隱私不被泄露，最終實現(xiàn)公民隱私權(quán)的保護。然而，“雙重控制論”將導(dǎo)致諸多問題的產(chǎn)生。一是“雙重控制論”將致使公共視頻監(jiān)控目的無法實現(xiàn)。對安裝場所、安裝強度、視頻監(jiān)控時間進行限制，將大幅度地限制公權(quán)力機關(guān)對公共信息的獲取，從而極大地影響甚至妨礙公權(quán)力機關(guān)處理公共安全問題。監(jiān)控信息的減少將導(dǎo)致公權(quán)力機關(guān)公共安全處理能力的減弱，與公共視頻監(jiān)控目的相悖。簡而言之，“雙重控制論”實現(xiàn)了公民隱私權(quán)的保護，卻忽視了公共安全的保護需要。二是“雙重控制論”不具有可操作性?！半p重控制論”主張對具體的監(jiān)控場所、監(jiān)控時間進行控制，然而究竟應(yīng)當在何種場所、何種時間進行監(jiān)控卻難有劃分標準。因為區(qū)分場所和時間進行視頻監(jiān)控，本質(zhì)是防止監(jiān)控過程對公民隱私權(quán)的侵害。然而，在公共場所中區(qū)分何時何地會產(chǎn)生侵害公民隱私權(quán)問題，何時何地不會產(chǎn)生侵害公民隱私權(quán)問題，本身就是一個沒有答案的問題。因為公民何時進入某公共場所、是否產(chǎn)生隱私泄露，均具有不確定性。由此可見，“雙重控制論”無法進行現(xiàn)實操作。三是“雙重控制論”無法實現(xiàn)利益平衡。“雙重控制論”是根據(jù)公共利益的大小來設(shè)置監(jiān)控場所和時間的。然而，公共利益本身是一個內(nèi)涵不明確的概念，而且在所謂的隱私權(quán)易受侵害而不宜設(shè)置視頻監(jiān)控的地方，卻經(jīng)常也是違法犯罪的高發(fā)區(qū)，最終導(dǎo)致隱私權(quán)利益與公共利益失衡。四是“雙重控制論”不符合效率原則。“雙重控制論”將公共視頻監(jiān)控的信息獲取視為侵害隱私權(quán)的主要原因，從而控制公共視頻安裝位置和安裝強度等以減少對隱私信息的獲取。顯然，如果這一過程控制能夠奏效，那么也就無需再進行結(jié)果控制。

由上述分析可見，“雙重控制論”不僅關(guān)注了獲取隱私信息的視頻監(jiān)控工具，也關(guān)注了控制視頻監(jiān)控工具獲取監(jiān)控信息的人。但是，該觀點沒有注意到的是，侵害公民隱私權(quán)的不是監(jiān)控工具，而是監(jiān)控工具后方獲取監(jiān)控信息的人。

二、對公共視頻監(jiān)控“結(jié)果控制”的正當性分析

正當性是從經(jīng)驗和理性等維度上尋求最高的合法性。對公共視頻監(jiān)控進行“結(jié)果控制”的正當性是從經(jīng)驗和理性維度上尋求公共利益與私人隱私權(quán)的平衡問題，是國家公權(quán)力與公民私權(quán)利之間的沖突協(xié)調(diào)問題。因此，既不能只強調(diào)公共利益、公權(quán)力，也不能只強調(diào)私人利益、私權(quán)利?！霸诠珯?quán)力和私權(quán)利發(fā)生沖突，考量二者優(yōu)先性時，實際上是一種平衡的藝術(shù)”。①李超：《公共場所治安監(jiān)控系統(tǒng)的法律問題研究》，載《浙江警察學(xué)院學(xué)報》2014年第3期，第72頁。在公共視頻監(jiān)控侵害公民隱私權(quán)問題上，能夠真正平衡公共利益與私人隱私利益的關(guān)鍵點在于視頻信息的控制。對公共視頻監(jiān)控進行“結(jié)果控制”的正當性主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）“結(jié)果控制”是實現(xiàn)視頻監(jiān)控安防目的的必然要求

“雙重控制論”不僅要求進行結(jié)果控制，還要求過程控制。所謂過程控制即對視頻監(jiān)控時間、監(jiān)控地點以及監(jiān)控范圍進行實時控制。對監(jiān)控時間、地點、范圍的控制，本質(zhì)上是針對監(jiān)控工具而言的。因此，需要考慮的是什么位置、何種時間段進行監(jiān)控會侵害隱私權(quán)，何種范圍的監(jiān)控會侵害隱私權(quán)。過程監(jiān)控的弊端顯而易見，過程監(jiān)控將導(dǎo)致公權(quán)力機關(guān)無法獲取必要安防信息。過程監(jiān)控只看到視頻探頭這些“監(jiān)控工具”，卻沒有看到在探頭后方控制視頻信息的“人”?！半p重控制論”既強調(diào)過程控制也強調(diào)結(jié)果控制，既關(guān)注了視頻探頭這些“監(jiān)控工具”，又關(guān)注了監(jiān)控工具后面的控制視頻信息的“人”。然而，必須明確的事實是，侵害公民隱私權(quán)的不是監(jiān)控工具，而是控制監(jiān)控信息的人。因此，對視頻“監(jiān)控工具”進行“過程監(jiān)控”并非明智之舉。過程監(jiān)控的實質(zhì)是限制公權(quán)力機關(guān)對安防信息的獲取，是對公共視頻監(jiān)控的否定?！敖Y(jié)果控制”則是在完全保證公權(quán)力機關(guān)充分獲取安防信息的基礎(chǔ)上，對視頻監(jiān)控信息的控制；是在保證視頻監(jiān)控安防功能的基礎(chǔ)上，保障公民隱私信息的安全。

學(xué)者認為，為保護公民隱私，應(yīng)當對公共視頻監(jiān)控位置與監(jiān)控強度進行嚴格控制。就四川高速公路超速監(jiān)控器監(jiān)控到的“摸胸事件”，學(xué)者質(zhì)疑監(jiān)控器設(shè)備監(jiān)控強度太大，拍攝位置不對，不應(yīng)該從機動車前方拍攝而應(yīng)該從后方拍攝。②楊立新：《“速度與激情”事件引發(fā)的民法思考》，載《河北法學(xué)》2012年第2期，第15頁。筆者認為，這是過程控制論，過程控制論無法實現(xiàn)公共視頻監(jiān)控目的。因為應(yīng)該安裝的位置和應(yīng)有的安裝強度沒有達到，即無法獲取需要獲取的視頻信息。如從機動車后方拍攝，即無法獲取肇事車輛的全部信息以及犯罪嫌疑人的肖像。質(zhì)疑視頻監(jiān)控的強度最終結(jié)果是取消公共視頻監(jiān)控，這顯然與保護公共安全利益的需要相悖。

（二） “結(jié)果控制”是隱私權(quán)保護的關(guān)鍵

公共視頻監(jiān)控與隱私權(quán)的沖突，起因于人們在公共場所暴露自己的隱私信息而監(jiān)控工具獲取了這些隱私信息。對于暴露隱私信息的人們而言，監(jiān)控工具獲取了這些隱私信息不是他們真正擔心的，真正讓他們不安的是這些隱私信息泄露給不特定的多數(shù)人。正如張新寶教授認為，也許最重大的侵害還不是觀察和攝像本身，而是對于觀察到的信息的不當利用如披露、公開和用于商業(yè)目的等。①張新寶著：《隱私權(quán)的法律保護》，群眾出版社2004年版，第270頁。2003年魏某訴上海復(fù)興高級中學(xué)組織全校師生收看攝像專題片——《校園不文明現(xiàn)象》，其中有約一分鐘的畫面是學(xué)生魏某和任某在教室里的接吻行為。②胡建淼、岑劍梅：《公共攝像監(jiān)控與公民隱私權(quán)保護》，載《法學(xué)》2008年第6期，第99頁。該案中，讓魏某和任某受到傷害的，不是教室的監(jiān)控拍攝行為，而是學(xué)校將他們接吻的隱私信息公之于眾的行為。事發(fā)之前，這對情侶不會認為教室裝一個攝像頭會對他們的隱私有多大的侵害。但是，當學(xué)校組織師生觀看他們接吻的錄像時，其隱私信息被披露、公開而被侵害。顯然，作為理性人，在明知存在視頻監(jiān)控的情況，他們要求視頻監(jiān)控不獲取他們的隱私信息是不合理的，然而，他們卻有充分的權(quán)利要求獲取者不得非法擴散、傳播、公開和利用隱私信息。換言之，公共視頻監(jiān)控與隱私權(quán)的沖突，實際上是公共視頻監(jiān)控信息的使用與隱私權(quán)的保護之間的沖突。要保護好隱私權(quán)只需要保證公共視頻監(jiān)控信息的正常使用即可，即控制監(jiān)控結(jié)果即可。

（三）“結(jié)果控制”能夠?qū)崿F(xiàn)公共安全利益與個人隱私權(quán)益的平衡

公共視頻監(jiān)控擁有觀察、錄像、跟蹤、辨識等功能。為了國家安全、社會穩(wěn)定，為實現(xiàn)預(yù)防和打擊違法犯罪的需要，公共視頻監(jiān)控不僅十分重要而且非常必要。尤其是在信息技術(shù)快速發(fā)展的現(xiàn)代社會，犯罪手段和犯罪類型逐漸高科技化。另一方面，隱私權(quán)的保護也不容忽視。

值得注意的是，隱私權(quán)具有“可克減性”。所謂“可克減性”是指為維護公共利益可以對公民隱私權(quán)進行一定限制。在公共視頻監(jiān)控與隱私權(quán)保護產(chǎn)生矛盾時，隱私權(quán)保護將受到一定限制。正如學(xué)者所言：當個人隱私與公共利益發(fā)生沖突時，往往優(yōu)先保護公共利益。③張新寶著：《隱私權(quán)的法律保護》，群眾出版社2004年版，第16頁。公共利益自其產(chǎn)生時起就擁有了高于純粹個人利益的優(yōu)勢和一定的優(yōu)先性。④梁紅：《公共視頻監(jiān)控與公民隱私權(quán)的沖突原因分析》，載《山西高等學(xué)校社會科學(xué)學(xué)報》2011年第7期，第74頁。公民固然享有隱私權(quán)，但對公民隱私的保護不是不受空間限制的。從字面理解，隱私是個人不愿公開的私事或秘密。在公共場所展示個人私事或秘密本身就不具有“隱”的屬性，縱然該私事或秘密是他不想公開、不愿他人知道的信息。換言之，在公共場所泄露自己隱私，隱私權(quán)人有不可推卸的責任。同時，公權(quán)力在該公共場所進行視頻監(jiān)控而獲得上述隱私信息，就有了正當性的空間。由此可見，公權(quán)力在公共場所進行視頻監(jiān)控而獲得了個人隱私信息有其正當性，不能因為隱私權(quán)人在公共場所中行為不當性而限制為實現(xiàn)公共安全而進行的視頻監(jiān)控。易言之，對公共視頻監(jiān)控不能進行監(jiān)控過程控制。

當然，具有獲得隱私信息的正當性，不等于具有公開或使用隱私信息的正當性。如果說上述獲得隱私信息是無意之舉，那么公開或使用隱私信息則是有意行為。由此，公開或使用隱私信息即具有了侵權(quán)性質(zhì)。換言之，理應(yīng)對公共視頻監(jiān)控進行監(jiān)控的“結(jié)果控制”。結(jié)果控制能夠充分實現(xiàn)公權(quán)力與私權(quán)利的平衡。事實上，只要對視頻監(jiān)控獲得的信息進行嚴格控制，不被隨意的披露、使用、公開，人們在公共場所中的隱私就能夠獲得良好的保護。

概而言之，“結(jié)果控制”不對視頻監(jiān)控區(qū)域、視頻安裝強度等進行限制，充分保障了公權(quán)力對公共視頻監(jiān)控的需要，而對監(jiān)控單位監(jiān)控到的信息進行從嚴控制，足以實現(xiàn)對公民隱私權(quán)的保護?！敖Y(jié)果控制”在保證了社會安全、秩序的基礎(chǔ)上又兼顧到了公民的隱私權(quán)。

（四）“結(jié)果控制”是實現(xiàn)法律秩序價值的必然選擇

視頻監(jiān)控追求的是法律的秩序價值，而隱私權(quán)追求的是法律上的自由價值。公共視頻監(jiān)控與隱私權(quán)保護的沖突，實際是秩序價值與自由價值的沖突。眾所周知，法律價值位階是為了解決價值沖突的產(chǎn)物。一般而言，在法律價值位階中秩序價值的位階高于自由價值。這是因為在沒有秩序價值的社會中，也妄談自由價值。“雙重控制論”或者“過程控制論”過度地側(cè)重了自由，忽視了因自由而對秩序破壞。“結(jié)果控制”則是充分保障秩序價值的前提下，考量對自由價值的維護，確保了秩序價值與自由價值沖突下的法律價值位階。

三、公共視頻監(jiān)控“結(jié)果控制”的法律規(guī)制建議

作為公權(quán)力運作而呈現(xiàn)的公共場所圖像監(jiān)視，其良善運轉(zhuǎn)需納入法治框架，即用法律來規(guī)范公共場所圖像監(jiān)視行為。①劉建軍：《論公共場所圖像監(jiān)視與公民權(quán)利保護——一個框架性說明》，載《政法論叢》2011年第1期，第93頁。目前我國還沒有關(guān)于公共視頻監(jiān)控的相關(guān)法律法規(guī)。自2006年12月15日通過《北京市公共安全視頻圖像信息公共管理系統(tǒng)辦法》以來，目前已頒布地方政府規(guī)章的有北京、吉林、重慶、湖北、廣東、新疆維吾爾自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)等省級行政單位，另有青島、大同、太原、長沙、南京等市級行政單位。就隱私權(quán)保護而言，這些規(guī)章即遵從了過程控制也遵從了結(jié)果控制，其弊端如前文所述，自不待言。那么，如何對公共視頻監(jiān)控進行結(jié)果控制呢？筆者認為，要想保證監(jiān)控信息得到合理利用與控制除需進行全國性的統(tǒng)一立法外，還需在統(tǒng)一立法時明確以下內(nèi)容以實現(xiàn)“結(jié)果控制”的目標。

（一）明確公共場所的內(nèi)涵

理論上，鑒于公共視頻監(jiān)控的重要性，尤其是預(yù)防和打擊違法犯罪的作用，公共視頻監(jiān)控應(yīng)當盡可能多地進行，不論時間和空間。但是，公共視頻監(jiān)控必須止步于非公共場所，即個人場所。我國大多數(shù)地方規(guī)章都采取“列舉加兜底條款”的方式禁止某些區(qū)域安裝視頻監(jiān)控，所謂兜底條款即“其他涉及個人隱私的場所和區(qū)域”。本質(zhì)上，這些規(guī)章都是“雙重控制論”的反映，不足取?！捌渌婕皞€人隱私的場所和區(qū)域”更可能導(dǎo)致在所有地點均不能進行監(jiān)控，因為所有場所均可能涉及個人隱私問題。

“結(jié)果控制論”只需要明確何為公共場所、何為個人場所。所謂個人場所，應(yīng)當是進行相關(guān)活動以暴露個人隱私信息為必要的區(qū)域。如在商家提供的更衣室、化妝間、哺乳室進行更衣、化妝、哺乳等活動是以暴露隱私信息為必要條件，否則難以進行相關(guān)活動。因此，商家提供的更衣室、化妝間、哺乳室也均屬個人場所。同理，公共廁所、公共浴室屬于個人場所。但并不是公共廁所、公共浴室的任何位置都是個人場所，如公共廁所、公共浴室的門口，浴房或廁位有單獨封閉區(qū)域的公共浴室或公共廁所的走道均不屬公共場所。同理，集體宿舍、公寓房間、賓館住宿用的房間，也因為在功能使用上以暴露個人隱私信息為必要，均屬于個人場所；而集體宿舍、公寓、賓館里的走道均屬公共場所。概括而言，公共視頻監(jiān)控的“公共場所”不宜作限制解釋，而應(yīng)通過限縮“個人場所”來擴大“公共場所”的內(nèi)涵。將“個人場所”限于進行相關(guān)活動以暴露個人隱私信息為必要的區(qū)域，既能夠?qū)崿F(xiàn)公共視頻監(jiān)控的目的又能夠保護公民隱私權(quán)益。

（二）嚴格規(guī)范監(jiān)控責任主體

對公共視頻監(jiān)控進行“結(jié)果控制”，除要求明確公共場所范圍之外，還需明確公共視頻監(jiān)控的責任主體，以防侵權(quán)責任出現(xiàn)時當事人相互推諉。

1．明確公共視頻監(jiān)控的責任主體。對公共視頻監(jiān)控進行規(guī)制的目的是保護公民隱私權(quán)。要保護公民隱私免受公共視頻監(jiān)控的侵害，首先需要明確公共視頻監(jiān)控的責任主體。一般而言，公共視頻監(jiān)控的責任主體是安裝主體。因此，立法時應(yīng)該明確相關(guān)公共視頻監(jiān)控的責任主體即安裝主體，如為了學(xué)校管理而安裝監(jiān)控的學(xué)校、為交通秩序管理的交管部門等，只要在公共場所安裝視頻監(jiān)控的單位就是責任主體。明確了責任主體才能敦促這些責任主體在利用公共視頻監(jiān)控信息時切實保護好公民隱私權(quán)。一旦公民隱私信息被侵害，根據(jù)視頻信息可以很快找到相應(yīng)的責任主體。

2．保證責任主體監(jiān)控人員的職業(yè)素養(yǎng)。所謂監(jiān)控人員即負責處理公共視頻監(jiān)控所獲得的監(jiān)控信息的人員。負責處理監(jiān)控信息的人員除了警察之外，其次就應(yīng)當是責任主體的保安人員。一方面警察和保安的職能就是安防，監(jiān)控在他們的職能范圍之內(nèi)；另一方面警察和保安經(jīng)過專業(yè)的技能培訓(xùn)，掌握著專業(yè)的知識技能，具備著良好的職業(yè)道德素質(zhì)。警察自不待言，而保安則需要明確只能是保安公司的保安或者持有保安上崗證的人員。這不僅是公共視頻監(jiān)控安防的需要，也是公民隱私權(quán)保護的需要。沒有經(jīng)過嚴格培訓(xùn)、沒有相應(yīng)上崗證的社會人員難以確保公共視頻監(jiān)控安防目的的實現(xiàn)，更無法確保不濫用監(jiān)控信息。因此，只有警察和符合《保安服務(wù)管理條例》規(guī)定資格的保安，才能更好地保障監(jiān)控安防目的的實現(xiàn)和公民隱私的安全。

（三）嚴格規(guī)范監(jiān)控信息的使用管理

完善監(jiān)控信息管理制度是公民隱私權(quán)免受公共視頻監(jiān)控侵害的關(guān)鍵措施。因此，需要對監(jiān)控信息的使用、保存、保密、銷毀程序作出詳細的規(guī)定。

首先是使用監(jiān)控信息的條件。監(jiān)控信息的使用主體原則上只限于公安機關(guān)、國家安全機關(guān)等以及監(jiān)控安裝單位。我國臺灣地區(qū)“警察職權(quán)行使法”第17條規(guī)定：“警察對于依本法規(guī)定所搜集資料之利用，應(yīng)于法令職掌之必要范圍內(nèi)為之、并須與搜集之特定目的相符。但法律有特別規(guī)定者，不在此限”。①轉(zhuǎn)引自李曉明：《論公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)對公民隱私權(quán)的影響》，載《法學(xué)雜志》2010年第11期，第28頁。對于其他單位調(diào)取監(jiān)控信息則應(yīng)考量利益相關(guān)性、隱私權(quán)保護以及使用目的等因素。與監(jiān)控信息無利害關(guān)系的非利益相關(guān)者不得調(diào)取、復(fù)制涉及他人隱私或單位秘密的監(jiān)控信息。利益相關(guān)者調(diào)取、復(fù)制監(jiān)控信息時，需提供身份證明文件、填寫情況登記表、明確信息使用目的、簽署保密協(xié)議。從上述程序上規(guī)制監(jiān)控信息的調(diào)取與使用，可以有效防止監(jiān)控信息被濫用。

其次是監(jiān)控信息的保密。公民隱私權(quán)被侵害實質(zhì)是公民隱私信息被公開，防止公共視頻監(jiān)控信息被公開就顯得十分重要。責任主體對公共視頻監(jiān)控信息的保密對于隱私權(quán)保護而言就是關(guān)鍵因素。因此，應(yīng)嚴格規(guī)范監(jiān)控信息的保密工作，建立監(jiān)控信息保密制度及相應(yīng)責任制度，要求監(jiān)控人員嚴格遵守監(jiān)控行為準則和保密條例等。任何非監(jiān)控人員非因正當理由并經(jīng)正當程序不得接觸監(jiān)控信息。監(jiān)控人員非因正當理由并經(jīng)正當程序不得復(fù)制、傳播監(jiān)控信息。

最后是監(jiān)控信息的保存與銷毀。時間上，我國大多數(shù)地方規(guī)章規(guī)定信息資料的有效存儲期不少于一定期限。如《重慶市社會公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理辦法》第19條規(guī)定信息資料的有效存儲期一般不少于30日；涉及公共安全的重要信息資料交由公安機關(guān)儲存，有效存儲期不少于2年。一般來說公共安全信息的保存的時間要長些，有利于在維護公共安全信息時能及時調(diào)用。但是，我國地方規(guī)章對于監(jiān)控信息的銷毀沒有規(guī)定?！兜聡?lián)邦個人資料保護法》第6條第5項規(guī)定：“該資料為達成目的已無必要，或繼續(xù)儲存違反當事人值得保護之利益時，應(yīng)立即刪除”。①轉(zhuǎn)引自李震山：《從公共場所或公眾得出入場所普設(shè)監(jiān)視錄音器論個人資料之保護》，載《東吳大學(xué)法律學(xué)報》2004年第2期，第11頁。筆者認為，應(yīng)當借鑒德國的這一做法，明確我國監(jiān)控信息的銷毀制度，防止無保存意義的監(jiān)控信息侵害公民隱私權(quán)的可能。

（四）明確規(guī)定相應(yīng)的法律責任

法律是權(quán)利和義務(wù)的體現(xiàn)，義務(wù)的違反必須體現(xiàn)為法律責任，法律才能產(chǎn)生其預(yù)期效果。簡言之，沒有責任即沒有義務(wù)，沒有責任即沒有權(quán)利。只有具有法律強制力的法律責任才能真正保護好人們的權(quán)利，因此需要明確侵害隱私權(quán)的法律責任。獲取監(jiān)控信息的是責任主體的監(jiān)控工具，監(jiān)控信息最終被泄露、公開而侵害公民隱私權(quán)益，監(jiān)控安裝主體即責任主體就是直接責任人。導(dǎo)致監(jiān)控信息最終被泄露、公開的具體人員是責任主體里掌握監(jiān)控信息的警員或保安，他們有著不可推卸的責任。侵害隱私權(quán)的法律責任不僅僅是民事責任，更應(yīng)當包括行政責任。就民事責任而言，不僅應(yīng)當有賠禮道歉、賠償損害等責任方式，還應(yīng)當輔以精神損害賠償。就行政責任而言，理應(yīng)對責任主體包括責任主體的主要負責人以及監(jiān)控直接責任人員給予相應(yīng)處罰。只有從嚴把控，才能真正實現(xiàn)對公民隱私權(quán)的保障，才能最終實現(xiàn)公共視頻監(jiān)控對社會安全的保障。

四、結(jié)束語

公共視頻監(jiān)控不可或缺，但公民隱私權(quán)也亟待保護，二者不可偏廢。要實現(xiàn)公共安全利益與個人隱私利益的平衡，必須清楚地看到公共視頻監(jiān)控侵害公民隱私的實質(zhì)并不在于監(jiān)控本身，而在于掌握監(jiān)控信息的人。對公共視頻監(jiān)控過程進行控制（包括對過程與結(jié)果雙重控制）最終導(dǎo)致的是公共視頻監(jiān)控目的的落空。公共視頻監(jiān)控目的要求對視頻監(jiān)控只能采取“結(jié)果控制”方式，而且“結(jié)果控制”是實現(xiàn)隱私權(quán)保護的關(guān)鍵，能夠最終實現(xiàn)公共安全利益與個人隱私權(quán)益的平衡，實現(xiàn)法律秩序價值。在對公共視頻監(jiān)控進行結(jié)果控制的法律規(guī)制中，應(yīng)當將“非公共場所”限于進行相關(guān)活動以暴露個人隱私信息為必要的區(qū)域，并嚴格規(guī)范監(jiān)控責任主體、監(jiān)控信息的使用以及明確相應(yīng)法律責任。

D922.14;D923

A

1674-8557（2015）04-0054-07

2015-08-17

劉清生（1972- ），男，江西吉安人，福州大學(xué)法學(xué)院副教授。陳偉（1991- ），男，江西九江人，福州大學(xué)法學(xué)院2014級民商法專業(yè)碩士研究生。

陳 馳）