楊君武

(湖南師范大學(xué),湖南 長沙 410081)

提升民主黨派民主監(jiān)督實效探討

楊君武

(湖南師范大學(xué),湖南 長沙 410081)

影響民主黨派民主監(jiān)督實效的因素既有主觀方面的觀念問題和態(tài)度問題,也有客觀方面的體制問題和機制問題。民主黨派民主監(jiān)督具有充分的必要性和較大的可能性。要想從根本上解決被監(jiān)督者的態(tài)度問題,必須制定和實施有關(guān)民主黨派民主監(jiān)督的法規(guī)。要想從根本上解決監(jiān)督者的態(tài)度問題,必須建立和健全有關(guān)民主黨派民主監(jiān)督的機制。民主黨派民主監(jiān)督應(yīng)建章立規(guī),可考慮分步推進其制度化,以約束力逐漸增強的剛性制度規(guī)定其對象、范圍、形式、程序等。執(zhí)政黨及其政府應(yīng)像鼓勵和支持各民主黨派從事參政議政和社會服務(wù)那樣,建立或健全考核、激勵、信息共享、多方聯(lián)動等多種機制,采取多種切實措施,鼓勵和支持民主黨派從事民主監(jiān)督。

民主黨派民主監(jiān)督;實效;觀念問題;態(tài)度問題;體制問題;機制問題;對策

關(guān)于民主監(jiān)督概念,存在著一種流行的誤解,即把民主監(jiān)督與人大監(jiān)督、新聞監(jiān)督、群眾監(jiān)督等并置,仿佛這些監(jiān)督類別不屬于民主監(jiān)督。民主監(jiān)督作為一種外部的異體監(jiān)督,是相對于執(zhí)政黨及其政府內(nèi)部的同體監(jiān)督(包括中共紀(jì)檢監(jiān)督和行政監(jiān)察監(jiān)督)而言的,在當(dāng)代中國可分為人大民主監(jiān)督(簡稱人大監(jiān)督)、政協(xié)民主監(jiān)督(簡稱政協(xié)監(jiān)督)、民主黨派民主監(jiān)督(簡稱黨派監(jiān)督)、新聞機構(gòu)民主監(jiān)督(簡稱新聞監(jiān)督)、公民個人民主監(jiān)督(簡稱公民監(jiān)督)等。本文只論民主黨派民主監(jiān)督。

民主黨派民主監(jiān)督意指當(dāng)代中國各民主黨派以組織的名義對執(zhí)政黨及其政府的機構(gòu)和人員的涉政制度、公務(wù)行為以公開批評和建議的方式所做的監(jiān)督。它不包括民主黨派成員以個人名義所做的監(jiān)督。它具有不同于其他類別的民主監(jiān)督的獨特性。不過,它與政協(xié)民主監(jiān)督有交叉重合之處,即屬于各民主黨派的政協(xié)委員可以界別名義參與政協(xié)的民主監(jiān)督。正如民主監(jiān)督是政協(xié)三大職能(政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政)中的短板,民主監(jiān)督也是民主黨派三大職能(參政議政、民主監(jiān)督、社會服務(wù))中的短板。近年來,民主黨派的民主監(jiān)督工作有所加強,但是其實效依然極為有限。

一、影響民主黨派民主監(jiān)督實效的諸方面因素

影響民主黨派民主監(jiān)督實效的因素既有主觀方面的觀念問題和態(tài)度問題,也有客觀方面的體制問題和機制問題。

(一)觀念問題

影響民主黨派民主監(jiān)督實效的觀念問題主要在于:監(jiān)督者和被監(jiān)督者許多人對民主黨派民主監(jiān)督的必要性、可能性和性質(zhì)、特點認(rèn)識不足。

有人認(rèn)為,在當(dāng)代中國,已有中共紀(jì)檢監(jiān)督和行政監(jiān)察監(jiān)督,已有人大民主監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督,已有新聞機構(gòu)民主監(jiān)督和公民個人民主監(jiān)督,民主黨派民主監(jiān)督可有可無,況且,民主黨派成員可在人大和政協(xié)參與監(jiān)督,也可以公民個人身份從事監(jiān)督,沒有必要單獨搞什么民主黨派民主監(jiān)督。還有人認(rèn)為,在當(dāng)代中國,各民主黨派獲取相關(guān)信息渠道不暢,能投入的時間和精力有限(因其各級委員會成員、各級人大代表、各級政協(xié)委員中絕大多數(shù)是兼職者),因此很難搞好民主監(jiān)督。持上述觀念的人不在少數(shù)。

(二)態(tài)度問題

影響民主黨派民主監(jiān)督實效的態(tài)度問題主要在于:監(jiān)督者有顧忌和憂慮,從事民主監(jiān)督的積極性、主動性不強,而被監(jiān)督者有誤解和反感,接受民主監(jiān)督的自覺性、自愿性不強。

在當(dāng)代中國,各民主黨派經(jīng)濟上缺乏獨立性,政治上獨立性不夠,其各級組織的機構(gòu)設(shè)置、人員編制、辦公經(jīng)費和人員薪酬,其成員在人大、政協(xié)、政府、司法機構(gòu)的職務(wù)安排,牽涉到多個黨政部門,因此,各民主黨派在從事監(jiān)督活動時難免有所顧忌和憂慮——顧忌的是,說不定某項監(jiān)督活動冒犯了某個或某些“關(guān)鍵”部門,得罪了某個或某些“要害”官員;憂慮的是,本黨派的機構(gòu)或成員是否會因監(jiān)督活動而在人事和財務(wù)等方面遭遇或明或暗的冷遇、打壓、刁難、制裁。執(zhí)政黨及其政府的一些部門和許多官員把民主黨派民主監(jiān)督視為多事、添亂、拆臺甚或爭權(quán),從而不自覺、不情愿接受監(jiān)督,甚至極度厭惡、反感監(jiān)督。

如果說各民主黨派作為監(jiān)督者的顧忌和憂慮情有可原的話,那么執(zhí)政黨及其政府的某些部門和官員作為被監(jiān)督者的誤解和反感則是共性的,因為在任何國家和任何時代,權(quán)力總是尋求最大限度的“自由”。也正因此,如何把權(quán)力關(guān)進籠子里是一個永恒的和普遍的難題。

(三)體制問題

影響民主黨派民主監(jiān)督實效的體制問題主要在于:民主黨派民主監(jiān)督雖早有指導(dǎo)性的宏觀政策依據(jù),但迄今尚無操作性較強的具體法規(guī)可循。

民主黨派民主監(jiān)督的政策依據(jù)可追溯到1956年中共領(lǐng)袖的講話和報告。1956年,毛澤東在中共中央政治局的一次擴大會議上發(fā)表題為《論十大關(guān)系》的講話,提出“兩個萬歲”(共產(chǎn)黨萬歲,民主黨派萬歲)的說法。同年,李維漢在全國人大一屆三次會議上做題為《鞏固和擴大人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線》的發(fā)言,依據(jù)毛澤東的“兩個萬歲”說提出共產(chǎn)黨與各民主黨派“長期共存,相互監(jiān)督”的主張。同年,劉少奇在代表中共中央所做的中共八大主題報告中明確提出“長期共存,相互監(jiān)督”是處理共產(chǎn)黨與各民主黨派關(guān)系的基本方針。1957年,毛澤東在最高國務(wù)會議第十一(擴大)會議發(fā)表題為《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》的講話,專辟一節(jié)談?wù)摴伯a(chǎn)黨與各民主黨派“長期共存,相互監(jiān)督”,自問自答地提出:共產(chǎn)黨之所以需要各民主黨派的監(jiān)督,是因為“一個黨同一個人一樣,耳邊很需要聽到不同的聲音”。同年,周恩來、鄧小平等在公開會議講話中也都提出共產(chǎn)黨與各民主黨派要“長期共存,相互監(jiān)督”。中共與各民主黨派相互監(jiān)督,前者可監(jiān)督后者,后者也可監(jiān)督前者,但由于執(zhí)政的中共所擁有的權(quán)力比參政的各民主黨派所擁有的權(quán)力大得多,實際上,相互監(jiān)督主要體現(xiàn)為各民主黨派監(jiān)督中共。1989年底發(fā)布的《中共中央關(guān)于堅持完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度的意見》提出要聘請一批符合條件的民主黨派成員在部分行政機構(gòu)和司法機構(gòu)擔(dān)任主要從事民主監(jiān)督的特約人員(如教育部門的特約教育督導(dǎo)員、監(jiān)察部門的特約監(jiān)察員、審計部門的特約審計員、檢察院的特約檢察員)。雖然特約人員是以個人身份參與部分行政機構(gòu)和司法機構(gòu)的監(jiān)督活動的,但由于他們是由民主黨派推薦任職的,因此特邀人員監(jiān)督可視為民主黨派民主監(jiān)督。2005年發(fā)布的《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》專辟一節(jié)談?wù)撁裰鼽h派民主監(jiān)督(即第四節(jié)“充分發(fā)揮民主黨派的民主監(jiān)督作用”),指明了民主黨派民主監(jiān)督的重點范圍和主要形式,提出要進一步拓寬和暢通民主監(jiān)督渠道,切實完善各種民主監(jiān)督機制。盡管早有中共中央文件和中共領(lǐng)袖著作提供政策依據(jù),但是民主黨派民主監(jiān)督迄今沒有任何法規(guī)依據(jù)。

中共紀(jì)檢監(jiān)督有《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》為依據(jù);行政監(jiān)察監(jiān)督有《中華人民共和國行政監(jiān)察法》和《中華人民共和國行政監(jiān)察法實施條例》為依據(jù);人大民主監(jiān)督有《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》為依據(jù);政協(xié)民主監(jiān)督有《政協(xié)全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》為依據(jù),且近年來若干省份的中共省委或省政協(xié)制定和實施了有關(guān)政協(xié)民主監(jiān)督的專門規(guī)章;新聞機構(gòu)民主監(jiān)督在當(dāng)代中國雖無法規(guī)依據(jù),但因其受眾面廣、社會影響力大,其于法無據(jù)的缺陷得到了彌補。在各種機構(gòu)性監(jiān)督中,唯獨民主黨派民主監(jiān)督既無明確的法規(guī)依據(jù),又缺乏強大的社會影響力,從而處于弱勢。

(四)機制問題

影響民主黨派民主監(jiān)督實效的機制問題主要在于:民主監(jiān)督工作沒有納入各級民主黨派組織的績效考核范圍,鼓勵和支持民主黨派從事民主監(jiān)督的機制很不健全。盡管民主監(jiān)督與參政議政、社會服務(wù)同為各民主黨派的主要職能,但是由于民主監(jiān)督工作沒有跟參政議政工作和社會服務(wù)工作一起納入績效考核范圍,因此各級民主黨派組織重視參政議政工作和社會服務(wù)工作,而不同程度地輕視民主監(jiān)督工作,認(rèn)為這方面工作可做可不做,多做少做沒區(qū)別,甚至認(rèn)為多做不如少做,少做不如不做。從評先評優(yōu)來看,民主監(jiān)督工作也不如參政議政工作和社會服務(wù)工作那樣受重視,各級民主黨派組織、各級中共統(tǒng)戰(zhàn)部門定期或不定期評選參政議政和社會服務(wù)方面的優(yōu)秀成果或項目、先進集體或個人,但是從來沒有評選過民主監(jiān)督方面的優(yōu)秀成果或項目、先進集體或個人;在綜合性的評先評優(yōu)中,民主監(jiān)督工作也幾乎(不說絕對)沒有作為一個重要指標(biāo)加以考量。從機構(gòu)設(shè)置來看,民主監(jiān)督工作還是不如參政議政工作和社會服務(wù)工作那樣受重視,各級民主黨派組織都有實體性參政議政部、處或科和社會服務(wù)部、處或科,有些還設(shè)有虛體性的參政議政委員會或顧問團,但都沒有實體性的民主監(jiān)督部、處或科,也很少有虛體性的民主監(jiān)督委員會或小組。

要提升民主黨派民主監(jiān)督的實效,必須先行解決上述四個方面的問題。

二、提升民主黨派民主監(jiān)督實效的若干主觀性對策

觀念問題相對較易解決。只要監(jiān)督者和被監(jiān)督者雙方都深刻把握民主黨派民主監(jiān)督的必要性和可能性,正確認(rèn)識其性質(zhì)和特點,觀念問題就可以解決。態(tài)度問題,尤其是被監(jiān)督者的態(tài)度問題較難解決。因為權(quán)力的本性就是盡可能規(guī)避監(jiān)督和約束。而在當(dāng)代中國特殊的政治環(huán)境中,民主黨派在經(jīng)濟來源和政治資源上仰賴執(zhí)政黨及其政府,這決定了它們在扮演監(jiān)督者角色時不能不前瞻后觀、左顧右盼。

(一)深刻把握民主黨派民主監(jiān)督的必要性和可能性

民主黨派民主監(jiān)督具有充分的必要性。其必要性主要來自政治的內(nèi)在要求、執(zhí)政黨的實際需要和民主黨派自身的歷史使命。任何政治權(quán)力都必須受到外部制約,否則就會自我膨脹和趨于腐敗;執(zhí)政黨長期執(zhí)政需要不斷凈化自身和改善治理;各民主黨派在當(dāng)代中國安身立命必須有所憑依。

民主黨派民主監(jiān)督具有較大的可能性。其可能性主要來自政治制度空間的包容性、執(zhí)政黨高層的支持、民主黨派成員的相關(guān)實踐經(jīng)驗。多黨合作制度和協(xié)商民主制度為民主黨派民主監(jiān)督提供了比較開闊的活動空間;執(zhí)政黨及其政府高層認(rèn)可和支持民主黨派民主監(jiān)督;一大批民主黨派成員以人大代表、政協(xié)委員、特約人員等身份參與過多種多樣的民主監(jiān)督工作,積累了比較豐富的民主監(jiān)督經(jīng)驗。如果說人大代表和政協(xié)委員的主要職責(zé)還不是民主監(jiān)督的話,那么特約人員的主要職責(zé)無疑是民主監(jiān)督。自1989年開始實施特約人員制度以來,特邀人員類別多次增加,起初是“特約一員”(特約監(jiān)察員),接著是“特約四員”(增加特約檢察員、審計員、教育督導(dǎo)員),后來是“特約七員”(增加特邀公安監(jiān)督員、稅務(wù)監(jiān)察員、國土資源監(jiān)察專員),以至于“特約十員”(增加特約人事監(jiān)督員、審判監(jiān)督員、環(huán)境監(jiān)察員)——其實,各類特約人員可統(tǒng)一稱呼為某某行業(yè)(或領(lǐng)域)監(jiān)督員,不必采用“監(jiān)督員”、“監(jiān)察員”、“審計員”、“督導(dǎo)員”、“監(jiān)察專員”等多種稱呼。盡管特約人員制度因特約人員是由政府部門和司法機構(gòu)聘任而非由民主黨派或政協(xié)機構(gòu)委派而未能充分實現(xiàn)其應(yīng)有的民主監(jiān)督效果,但是畢竟為各民主黨派的民主監(jiān)督積累了一定經(jīng)驗。

(二)正確認(rèn)識民主黨派民主監(jiān)督的性質(zhì)和特點

在當(dāng)代中國,多黨合作制度確保了各民主黨派作為參政黨所開展的民主監(jiān)督不是為了與執(zhí)政黨爭奪政權(quán),而是為了維護執(zhí)政黨政權(quán)、改善執(zhí)政黨治理。多黨合作制度也確保了民主黨派對執(zhí)政黨及其政府的民主監(jiān)督不是根本利益沖突前提下的一種惡意抨擊,如兩個水火不容的商業(yè)競爭對手之間的關(guān)系,而是根本利益一致基礎(chǔ)上的一種善意批評,類似于同一個企業(yè)的監(jiān)事會對董事會的關(guān)系。

民主黨派民主監(jiān)督不是可有可無的,而是不可或缺和不可替代的。它具有入乎其內(nèi)的知情與出乎其外的超脫相結(jié)合、豐富感性體驗與深邃理性思索相結(jié)合、同舟共濟興衰與共的同心與代表各異訴求有別的異議相結(jié)合等特點,能夠發(fā)揮同體監(jiān)督和其他異體監(jiān)督所不能產(chǎn)生的獨特作用。

各民主黨派既知悉政務(wù)而又處境超脫,擁有開展民主監(jiān)督的獨特優(yōu)勢?！爱?dāng)局者迷,旁觀者清”在治國理政方面是常見的情形。在當(dāng)代中國政治舞臺上,參政而不執(zhí)政的各民主黨派是配角,戲份不多也不重,大多數(shù)時候可以站在舞臺周邊或舞臺下面做旁觀者,因此既能知曉一些內(nèi)幕(有關(guān)法律、規(guī)章、政策、計劃、方案、措施的制定和執(zhí)行),又擁有相對超脫的態(tài)度(不必為法律、規(guī)章、政策、計劃、方案、措施的實施結(jié)果承擔(dān)主要責(zé)任),從而能夠發(fā)現(xiàn)當(dāng)局者和局外人不能或難以發(fā)現(xiàn)的問題。各民主黨派在監(jiān)督方面的這種優(yōu)勢是各種同體監(jiān)督(中共紀(jì)檢監(jiān)督和行政監(jiān)察監(jiān)督等)所不具備的,也是各種局外監(jiān)督(新聞機構(gòu)民主監(jiān)督和公民個人民主監(jiān)督等)所不具備的。

(三)執(zhí)政黨及其政府應(yīng)自覺自愿接受各民主黨派的民主監(jiān)督

執(zhí)政黨及其政府應(yīng)盡可能擯棄誤解,抑制反感,自覺自愿接受各民主黨派的民主監(jiān)督。《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》要求各級中共黨委及其領(lǐng)導(dǎo)人自覺地和真誠地接受民主黨派民主監(jiān)督。

民主黨派民主監(jiān)督不是添亂,而是除亂;不是挖墻,而是修墻;不是拆臺,而是補臺;不是奪權(quán),而是護權(quán)。它針對的是個別的人員和機構(gòu)、具體的事情,而不是整個執(zhí)政黨及其政府,不是國家基本制度。

若不通過包括民主黨派民主監(jiān)督在內(nèi)的各種異體監(jiān)督清污除垢,驅(qū)逐害群之馬和壞湯之蠅,那么最終亂的就不是某些部門或地區(qū)而是整個國家,倒的就不是某些官員而是整個執(zhí)政黨及其政府。蘇聯(lián)共產(chǎn)黨政權(quán)覆滅的教訓(xùn)之一就是:它長期未受包括民主黨派民主監(jiān)督在內(nèi)的各種異體監(jiān)督制約,以致逐漸淪落為貪腐泛濫、民怨深重、病入膏肓、無可救藥的特權(quán)集團。

要想從根本上解決被監(jiān)督者的態(tài)度問題,單憑思想的力量是不夠的,更重要的是依靠制度的力量,即必須制定和實施有關(guān)民主黨派民主監(jiān)督的法規(guī)。

(四)各民主黨派應(yīng)積極主動從事民主監(jiān)督

各民主黨派應(yīng)盡可能消除顧忌,拋開憂慮,積極主動從事民主監(jiān)督。《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》提出要保護各民主黨派的民主監(jiān)督權(quán)利,鼓勵各民主黨派在民主監(jiān)督過程中知無不言、言無不盡,做中共的摯友和諍友。在政策層面上,各民主黨派關(guān)于民主監(jiān)督的顧忌和憂慮確實是不必要的。

既然民主監(jiān)督與參政議政、社會服務(wù)一起同為民主黨派的基本職能,那么民主黨派就應(yīng)像對待參政議政和社會服務(wù)一樣高度重視民主監(jiān)督,像致力于參政議政和社會服務(wù)一樣傾心傾力參與民主監(jiān)督。

民主監(jiān)督是民主黨派的權(quán)利所在,要敢于監(jiān)督。民主監(jiān)督是民主黨派的職責(zé)所系,要善于監(jiān)督。民主監(jiān)督是民主黨派的價值所在,要樂于監(jiān)督。

類似于被監(jiān)督者的態(tài)度問題,要想從根本上解決監(jiān)督者的態(tài)度問題,僅有觀念的改造是不夠的,還需要機制的變革,即必須建立和健全有關(guān)民主黨派民主監(jiān)督的機制。

三、提升民主黨派民主監(jiān)督實效的若干客觀性對策

體制問題較難解決。民主黨派民主監(jiān)督應(yīng)建章立規(guī),可考慮分步推進其制度化,以約束力逐漸增強的剛性制度規(guī)定其對象、范圍、形式、程序等。機制問題相對較易解決。執(zhí)政黨及其政府可通過建立或健全多種機制來鼓勵和支持民主黨派從事民主監(jiān)督。

(一)分步推進民主黨派民主監(jiān)督的制度化

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出:“重點推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度化、規(guī)范化、程序化?！笨梢?民主監(jiān)督(包括民主黨派民主監(jiān)督)的制度化是有頂層政策依據(jù)的。

2011年以來,先后有多個省份(如青海、湖北、浙江等)的中共省委或省政協(xié)(在中共省委支持下)發(fā)布了有關(guān)政協(xié)民主監(jiān)督的專門規(guī)章,如《中共青海省委關(guān)于加強人民政協(xié)民主監(jiān)督的意見》(2011年09月)、《湖北省政協(xié)委員擔(dān)任民主監(jiān)督員工作辦法(試行)》(2013年06月)、《中共浙江省委關(guān)于加強人民政協(xié)民主監(jiān)督的意見》(2013年11月)等等。這些規(guī)章對政協(xié)民主監(jiān)督的主要內(nèi)容、主要形式、一般程序、保障機制等做出了比較明確的規(guī)定,在推進政協(xié)民主監(jiān)督制度化方面邁出了舉足輕重的一步。

政協(xié)民主監(jiān)督已有章可循,民主黨派民主監(jiān)督也應(yīng)建章立規(guī)?？紤]到目前這種建章立規(guī)工作尚有較大難度,建議分四步走。第一步是在省級政協(xié)民主監(jiān)督規(guī)章中增加允許各民主黨派以界別名義開展民主監(jiān)督的條款;第二步是中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部召集各民主黨派中央?yún)f(xié)商制定有關(guān)加強民主黨派民主監(jiān)督的辦法;第三步是中共中央頒布有關(guān)加強民主黨派民主監(jiān)督的決定;第四步是全國人大或其常委會審議通過包括民主黨派民主監(jiān)督一章的《中華人民共和國民主監(jiān)督法》。

在制定和實施這類法規(guī)時,要全面理解民主黨派民主監(jiān)督的范圍,聚焦于其當(dāng)前重點;要積極探索民主黨派民主監(jiān)督的形式,多采用更可行或更有效的形式。

(二)在全面理解民主黨派民主監(jiān)督范圍的基礎(chǔ)上開展重點監(jiān)督

一提起民主監(jiān)督,許多人首先想到的是針對某一或某些權(quán)力機關(guān)和公務(wù)人員挑刺找茬。對民主監(jiān)督的這種理解是極其偏狹的。

民主監(jiān)督的范圍是非常寬廣的,可以從監(jiān)督政策、法律、規(guī)章的遵守執(zhí)行情況和涉政計劃、方案、措施的貫徹落實情況擴展到監(jiān)督政策、計劃、方案、措施的合法性、合理性和法律、規(guī)章的合理性、合德性,即監(jiān)督環(huán)節(jié)前置;也可以從監(jiān)督履行職責(zé)、服務(wù)民眾的情況擴展到監(jiān)督失職瀆職的懲處情況,即監(jiān)督環(huán)節(jié)后移。

為了減少阻力,民主黨派民主監(jiān)督當(dāng)前應(yīng)以對事不對人為主,可重點監(jiān)督政策、法律、規(guī)章的制定、執(zhí)行情況和涉政計劃、方案、措施的制定、實施情況。例如,民盟可重點監(jiān)督各級政府部門制定、執(zhí)行或?qū)嵤┙逃?、科技、文化、醫(yī)衛(wèi)、司法、“三農(nóng)”等方面的政策、法律、規(guī)章、計劃、方案、措施的情況。

(三)在積極探索民主黨派民主監(jiān)督形式的過程中采用行之有效的方式

民主黨派民主監(jiān)督的形式是多種多樣的。有會議、考察文案等形式。其中會議又有全委會議、專委會議、常委會議、主席(或主委)會議等不同層次;考察又有訪談、調(diào)研、視察、檢查等不同類別;文案又有提案、調(diào)研報告、建議書、來信等不同體裁。

在這種種形式中,可以有專項監(jiān)督,也可以有全口徑監(jiān)督;可以有對口監(jiān)督,也可以有廣角監(jiān)督;可以有小組監(jiān)督,也可以有專委會監(jiān)督;可以有提案辦理監(jiān)督,也可以有來信辦理監(jiān)督;等等。其中,專項監(jiān)督相對于全口徑監(jiān)督等,對口監(jiān)督相對于廣角監(jiān)督等,小組監(jiān)督相對于專委會監(jiān)督等,提案辦理監(jiān)督相對于來信辦理監(jiān)督等是更可行或更有效的方式,應(yīng)當(dāng)成為常用的主要形式。

各民主黨派可依據(jù)自身特點探索和采用各種形式的民主監(jiān)督。如民盟可探索開展教育、科技、文化、醫(yī)療、司法、“三農(nóng)”等領(lǐng)域的對口監(jiān)督。各級政協(xié)在安排民主監(jiān)督工作(包括委派民主監(jiān)督小組)時應(yīng)考慮各民主黨派的特點,發(fā)揮各民主黨派的對口監(jiān)督專長。

(四)多舉措鼓勵和支持各民主黨派從事民主監(jiān)督

既然民主監(jiān)督是民主黨派的一項重要職能,那么執(zhí)政黨及其政府就應(yīng)像鼓勵和支持各民主黨派從事參政議政和社會服務(wù)那樣,建立或健全考核、激勵、信息共享、多方聯(lián)動等多種機制,采取多種切實措施,鼓勵和支持民主黨派從事民主監(jiān)督。

首先,可以考慮把民主監(jiān)督納入各級民主黨派組織的績效考核范圍。各級民主黨派組織每年在其參政議政重點調(diào)研課題中應(yīng)設(shè)立民主監(jiān)督方面的課題,在其政協(xié)集體提案中應(yīng)包括民主監(jiān)督方面的提案,在其專項考察活動中應(yīng)安排民主監(jiān)督方面的考察。有人建議把接受民主黨派民主監(jiān)督情況納入地方各級中共黨委和政府的績效考核范圍,這種建議用意是良好的,但是不太可行,也不太合理。不太可行是因為連接受中共紀(jì)檢監(jiān)督、行政監(jiān)察監(jiān)督、人大民主監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督情況都還沒有納入地方各級中共黨委和政府的績效考核范圍,接受民主黨派民主監(jiān)督情況就更不可能納入了。不太合理是因為包括民主黨派民主監(jiān)督在內(nèi)的機構(gòu)性監(jiān)督針對的往往是被監(jiān)督者工作中比較嚴(yán)重的缺陷、失誤、過錯乃至罪行,若把接受機構(gòu)性監(jiān)督情況納入績效考核范圍,這就意味著事先認(rèn)定所有被監(jiān)督者的工作中一定會出問題,而這是一種“有罪推定”?？傮w上,公共權(quán)力機構(gòu)的工作中難免會出現(xiàn)這樣那樣的問題,因此需要監(jiān)督。但是,不能事先斷定每個公共權(quán)力機構(gòu)每年的工作必定會出問題,因此不宜把接受監(jiān)督情況納入地方中共黨委和政府各工作部門的年度績效考核范圍。

其次,可考慮在面向民主黨派的各類評優(yōu)評先活動中增加民主監(jiān)督項目或向民主監(jiān)督方面適當(dāng)傾斜。如政協(xié)在每年優(yōu)秀提案評選中向有關(guān)民主監(jiān)督的提案適當(dāng)傾斜;中共黨委統(tǒng)戰(zhàn)部參照評選參政議政優(yōu)秀調(diào)研成果的做法,每兩年或三年一次定期評選民主黨派民主監(jiān)督優(yōu)秀成果;各級民主黨派組織參照評選參政議政、社會服務(wù)、組織工作、宣傳工作方面的先進集體和個人的做法定期或不定期評選民主監(jiān)督方面的先進集體和個人;在優(yōu)秀政協(xié)委員、優(yōu)秀統(tǒng)戰(zhàn)人物、優(yōu)秀民主黨派成員等的評選標(biāo)準(zhǔn)中增加民主監(jiān)督績效的權(quán)重;等等。

再次,可考慮在民主黨派與對口政府部門之間建立政務(wù)信息交流渠道或平臺。民主黨派與對口政府部門雙方共享相關(guān)信息,特別是讓民主黨派比較充分地知曉對口政府部門的相關(guān)信息,可以避免不必要的誤解,減少民主監(jiān)督的阻力,增強民主監(jiān)督的針對性和準(zhǔn)確性。

復(fù)次,可以考慮在民主黨派民主監(jiān)督和其他各種機構(gòu)性監(jiān)督之間因情制宜地開展聯(lián)合監(jiān)督活動。各種機構(gòu)性監(jiān)督各有其特點和優(yōu)勢,若把它們中的兩種或更多種內(nèi)在地組合起來,則可產(chǎn)生“一加一大于二”的監(jiān)督合力。事實上,中共紀(jì)檢監(jiān)督與行政監(jiān)察監(jiān)督長期以來是內(nèi)在組合的。在此要強調(diào)的是,民主黨派民主監(jiān)督應(yīng)該且可以與政協(xié)民主監(jiān)督、人大民主監(jiān)督、新聞機構(gòu)民主監(jiān)督乃至中共紀(jì)檢監(jiān)督、行政監(jiān)察監(jiān)督因時、因地、因事制宜地聯(lián)合行動。

此外,可以考慮在各級民主黨派組織設(shè)立從事民主監(jiān)督的專門機構(gòu)(如專委會或小組),安排專門人員負(fù)責(zé)民主監(jiān)督工作的組織和協(xié)調(diào)。在這方面,可以借鑒一些省級政協(xié)組織向部分同級政府部門和司法機構(gòu)委派民主監(jiān)督小組的做法。有人建議在各級民主黨派組織設(shè)立實體性的民主監(jiān)督機構(gòu)(如民主監(jiān)督部、處或科),這一建議有其道理。但是,就現(xiàn)實可行性而言,還是在各級民主黨派組織先設(shè)立虛體性的民主監(jiān)督專委會或小組為好。

提升民主黨派民主監(jiān)督實效的機制建設(shè)還可從加強監(jiān)督過程宣傳、開展監(jiān)督結(jié)果公議(特別是互聯(lián)網(wǎng)公議)、完善特約人員工作機制等方面入思。

[1]中共中央.中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見[A].中共中央文獻研究室編.改革開放三十年重要文獻選編(上).北京:中央文獻出版社,2008.

[2]中共中央.中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的政治協(xié)商制度建設(shè)的意見[A].中共中央文獻研究室編.改革開放三十年重要文獻選編(下).北京:中央文獻出版社,2008.

[3]中共中央.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京:人民出版社,2013.

[4]中共中央.中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見(摘要) [A].政協(xié)全國委員會辦公廳、中共中央文獻研究室編.人民政協(xié)重要文獻選編(下).北京:中央文獻出版社、中國文史出版社,2009.

[5]全國政協(xié).中國人民政治協(xié)商會議章程(2004年修訂版) [A].政協(xié)全國委員會辦公廳、中共中央文獻研究室編.人民政協(xié)重要文獻選編(下).北京:中央文獻出版社、中國文史出版社,2009.

[6]全國政協(xié).政協(xié)全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定[A].政協(xié)全國委員會辦公廳、中共中央文獻研究室編.人民政協(xié)重要文獻選編(中).北京:中央文獻出版社、中國文史出版社,2009.

(責(zé)任編輯:劉亮紅)

D665

A

1009—2293(2015)

楊君武,湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師,中國統(tǒng)戰(zhàn)理論研究會黨外人物工作研究(湖南)基地特邀研究員,民盟中央?yún)⒄h理論研究中心特邀研究員。

【DOI】10.3969/j.issn.1009—2293.2015.02.007