邢敏

摘 要：為了推進(jìn)新能源汽車(chē)的發(fā)展，國(guó)家出臺(tái)了一系列的扶持新能源汽車(chē)技術(shù)研發(fā)和示范運(yùn)營(yíng)的政策措施，并取得了初步成效，但也還存在一些問(wèn)題。國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)的新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施，在此找出制約新能源汽車(chē)發(fā)展的原因，提出進(jìn)一步完善政策措施，希望新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展早日駛上快車(chē)道。

關(guān)鍵詞：政策發(fā)展；效果；制約因素；建議

中圖分類(lèi)號(hào)：F260 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2015）06-0052-04

一、新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展情況

中國(guó)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)始于21世紀(jì)初。2001年，新能源汽車(chē)研究項(xiàng)目被列入國(guó)家“十五”期間的“863”重大科技課題，并規(guī)劃了以汽油車(chē)為起點(diǎn)，向氫動(dòng)力車(chē)目標(biāo)挺進(jìn)的戰(zhàn)略。“十一五”以來(lái)，中國(guó)提出“節(jié)能和新能源汽車(chē)”戰(zhàn)略，政府高度關(guān)注新能源汽車(chē)的研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化。

2008年，新能源汽車(chē)在國(guó)內(nèi)已呈全面出擊之勢(shì)，是中國(guó)“新能源汽車(chē)元年”。2008年新能源汽車(chē)的銷(xiāo)量增長(zhǎng)主要是乘用車(chē)的增長(zhǎng)，新能源乘用車(chē)銷(xiāo)售899臺(tái)，同比增長(zhǎng)117%，而商用車(chē)的新能源車(chē)共銷(xiāo)售1 536臺(tái)，同比下滑17%。

2009年，中國(guó)新能源汽車(chē)駛?cè)肟焖侔l(fā)展軌道。2月，科技部、財(cái)政部、發(fā)改委、工業(yè)和信息化部共同啟動(dòng)“十城千輛”工程，武漢市等13座城市被列為首批試點(diǎn)城市。3月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《汽車(chē)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》提出，到2011年，形成50萬(wàn)輛純電動(dòng)、充電式混合動(dòng)力和普通型混合動(dòng)力等新能源汽車(chē)產(chǎn)能，新能源汽車(chē)銷(xiāo)量占乘用車(chē)銷(xiāo)售總量的5%左右。2009年1—11月，新能源乘用車(chē)銷(xiāo)量同比下降61.96%，至310輛。新能源商用車(chē)銷(xiāo)量同比增長(zhǎng)178.98%，至4 034輛。

2010年，中國(guó)加大對(duì)新能源汽車(chē)的扶持力度。5月，財(cái)政部、科技部、工業(yè)和信息化部、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展私人購(gòu)買(mǎi)新能源汽車(chē)補(bǔ)貼試點(diǎn)的通知》，確定在上海等5個(gè)城市啟動(dòng)私人購(gòu)買(mǎi)新能源汽車(chē)補(bǔ)貼試點(diǎn)工作，同時(shí)正式執(zhí)行《私人購(gòu)買(mǎi)新能源汽車(chē)試點(diǎn)財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》。7月，國(guó)家將十城千輛節(jié)能與新能源汽車(chē)示范推廣試點(diǎn)城市由20個(gè)增至25個(gè)，選擇5個(gè)城市進(jìn)行對(duì)私人購(gòu)買(mǎi)節(jié)能與新能源汽車(chē)給予補(bǔ)貼試點(diǎn)。

2011年3月出臺(tái)的十二個(gè)五年規(guī)劃中把新能源汽車(chē)列為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一，提出要重點(diǎn)發(fā)展插電式混合動(dòng)力汽車(chē)、純電動(dòng)汽車(chē)和燃料電池汽車(chē)技術(shù)，開(kāi)展插電式混合動(dòng)力汽車(chē)、純電動(dòng)汽車(chē)研發(fā)及大規(guī)模商業(yè)化示范工程。7月14日，科技部出臺(tái)了《國(guó)家“十二五”科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》，新能源汽車(chē)再一次被擺在重要位置。規(guī)劃中提出將全面實(shí)施“純電驅(qū)動(dòng)”技術(shù)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，實(shí)施新能源汽車(chē)科技產(chǎn)業(yè)化工程。這意味著最終“純電驅(qū)動(dòng)”戰(zhàn)略目標(biāo)不變，仍然堅(jiān)持“三縱三橫”的研發(fā)布局。規(guī)劃指出將繼續(xù)實(shí)施“十城千輛”工程，到2015年，突破23個(gè)重點(diǎn)技術(shù)方向，在30個(gè)以上城市進(jìn)行規(guī)模化示范推廣，5個(gè)以上城市進(jìn)行新型商業(yè)化模式試點(diǎn)應(yīng)用，電動(dòng)汽車(chē)保有量達(dá)100萬(wàn)輛，產(chǎn)值預(yù)期超過(guò)1 000億元。這與原來(lái)的保有量目標(biāo)有些調(diào)整，同時(shí)不再提2020年500萬(wàn)輛的目標(biāo)。11月14日，工信部公布了此前印發(fā)的《“十二五”產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新規(guī)劃》，對(duì)節(jié)能與新能源汽車(chē)的技術(shù)開(kāi)發(fā)有了更高的要求。

2012年初，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、工業(yè)和信息化部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于節(jié)約能源使用新能源車(chē)船車(chē)船稅政策的通知》，對(duì)使用新能源的車(chē)輛，免征車(chē)船稅。5月，為加快培育發(fā)展新能源汽車(chē)，新能源汽車(chē)項(xiàng)目每年將獲10～20億元資金支持。7月，備受關(guān)注的《節(jié)能與新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012—2020年）》正式發(fā)布。規(guī)劃對(duì)中國(guó)新能源汽車(chē)發(fā)展現(xiàn)狀及面臨的形勢(shì)，技術(shù)路線、主要目標(biāo)以及主要任務(wù)、保障措施等做出詳細(xì)規(guī)定，到2015年，純電動(dòng)汽車(chē)和插電式混合動(dòng)力汽車(chē)?yán)塾?jì)產(chǎn)銷(xiāo)量力爭(zhēng)達(dá)到50萬(wàn)輛；到2020年，純電動(dòng)汽車(chē)和插電式混合動(dòng)力汽車(chē)生產(chǎn)能力達(dá)200萬(wàn)輛、累計(jì)產(chǎn)銷(xiāo)量超過(guò)500萬(wàn)輛，燃料電池汽車(chē)、車(chē)用氫能源產(chǎn)業(yè)與國(guó)際同步發(fā)展。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年上半年，在一系列的政策支持下，中國(guó)新能源汽車(chē)產(chǎn)銷(xiāo)比上年同期有較快增長(zhǎng)。新能源汽車(chē)銷(xiāo)售達(dá)到5 889輛，比上年同期增長(zhǎng)42.7%，其中純電動(dòng)汽車(chē)為5 114輛，插電式混合動(dòng)力達(dá)到775輛。

2013年9月17日，財(cái)政部、科技部、工信部、發(fā)改委四部委聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于繼續(xù)開(kāi)展新能源汽車(chē)推廣應(yīng)用工作的通知》，這意味著新能源汽車(chē)推廣應(yīng)用補(bǔ)貼政策正式出臺(tái)。新能源車(chē)補(bǔ)貼政策顯示，2013—2015年，特大型城市或重點(diǎn)區(qū)域新能源汽車(chē)?yán)塾?jì)推廣量不低于10 000輛，2013年補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為純電動(dòng)車(chē)最高補(bǔ)助額到6萬(wàn)元/輛。中央財(cái)政將補(bǔ)貼資金按季直接撥付給新能源汽車(chē)生產(chǎn)企業(yè)，消費(fèi)者按銷(xiāo)售價(jià)格扣減補(bǔ)貼后支付。

二、實(shí)施的新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)政策的效果分析

近年來(lái)，國(guó)家和各省市陸續(xù)采取了許多鼓勵(lì)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施。2009年1月，國(guó)家十城千輛工程啟動(dòng)，財(cái)政部發(fā)改委科技部工信部等四部門(mén)在25個(gè)城市開(kāi)展了節(jié)能與新能源汽車(chē)示范推廣試點(diǎn)工作，并在5個(gè)城市開(kāi)展了私人購(gòu)買(mǎi)新能源汽車(chē)補(bǔ)貼試。2010年5月至今國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委相繼出臺(tái)了的一系列政策措施。

政策實(shí)施以來(lái)，推廣成效顯著，節(jié)能與新能源汽車(chē)市場(chǎng)份額提升較多。根據(jù)中國(guó)汽車(chē)工業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，2010年中國(guó)汽車(chē)產(chǎn)銷(xiāo)量分別為1 826.47萬(wàn)輛和1 806.19萬(wàn)輛，比上年增長(zhǎng)32.44%和32.37%，居全球第一，其中，進(jìn)入節(jié)能與新能源汽車(chē)示范推廣應(yīng)用工程的推薦車(chē)型年產(chǎn)量為7 181輛，占比為0.039%。2011年整車(chē)企業(yè)新能源汽車(chē)產(chǎn)銷(xiāo)數(shù)量分別達(dá)8 368輛和8 159輛，列入節(jié)能與新能源汽車(chē)示范推廣應(yīng)用工程推薦車(chē)型目錄的車(chē)型共生產(chǎn)12 784輛，同比增長(zhǎng)74.3%。2012年中國(guó)新能源汽車(chē)產(chǎn)銷(xiāo)量分別達(dá)12 552輛和12 791輛，比上年同期增長(zhǎng)50.0%和56.7%，遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)汽車(chē)增幅的4.6%和4.3%。2013年中國(guó)新能源車(chē)產(chǎn)銷(xiāo)量分別為17 533輛與17 642輛，比上年同期分別再增長(zhǎng)40.0%和38.0%。該銷(xiāo)量與2015年累計(jì)實(shí)現(xiàn)50萬(wàn)輛的產(chǎn)銷(xiāo)目標(biāo)相比，相差很遠(yuǎn)，意味著后兩年要完成剩余的近47萬(wàn)的產(chǎn)銷(xiāo)指標(biāo)。雖然從國(guó)家層面到各地方層面，適時(shí)出臺(tái)了一些新能源汽車(chē)優(yōu)惠及鼓勵(lì)政策，但依舊難掩政策熱、市場(chǎng)冷的尷尬處境。

實(shí)際上，早在2009年，“十城千輛工程”主要內(nèi)容是：通過(guò)提供財(cái)政補(bǔ)貼，計(jì)劃用三年左右的時(shí)間，每年發(fā)展10個(gè)城市，每個(gè)城市推出1 000輛新能源汽車(chē)開(kāi)展示范運(yùn)行，到2012年全國(guó)新能源汽車(chē)運(yùn)營(yíng)規(guī)模預(yù)計(jì)占到汽車(chē)市場(chǎng)份額的10%。到2012年年底，全國(guó)有27 800多輛新能源汽車(chē)，其中80%是公交車(chē)。而根據(jù)汽車(chē)工業(yè)協(xié)會(huì)數(shù)據(jù)顯示，2012年全國(guó)汽車(chē)銷(xiāo)量已突破1 900萬(wàn)輛。新能源車(chē)的運(yùn)營(yíng)規(guī)模甚至不足汽車(chē)市場(chǎng)份額的1%，“十城千輛”并沒(méi)有達(dá)到最初的預(yù)期，尷尬收?qǐng)觥?/p>

三、制約新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)的政策因素分析

國(guó)家關(guān)于鼓勵(lì)發(fā)展新能源汽車(chē)政策是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。雖然，中國(guó)為扶持新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，已經(jīng)探索出臺(tái)了財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、研發(fā)支持及其他一些配套政策來(lái)支持新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但是在實(shí)際工作中，扶持政策在一些領(lǐng)域還是出現(xiàn)“出力不討好”的尷尬局面。

（一）政策體系不健全，還有很大發(fā)揮空間

2013年9月出臺(tái)的《關(guān)于繼續(xù)開(kāi)展新能源汽車(chē)推廣應(yīng)用工作的通知》，提出2013—2015年繼續(xù)開(kāi)展新能源汽車(chē)推廣應(yīng)用工作，并再次出臺(tái)了若干鼓勵(lì)措施。新政策的出臺(tái)及時(shí)延續(xù)了2012年到期的新能源汽車(chē)激勵(lì)政策，穩(wěn)定了市場(chǎng)和產(chǎn)銷(xiāo)企業(yè)及消費(fèi)者的信心，發(fā)揮了巨大的積極作用，但存在不足：

1.補(bǔ)貼方式單一。新政策主要是為生產(chǎn)企業(yè)提供補(bǔ)貼，為示范城市提供獎(jiǎng)勵(lì)，使用財(cái)政現(xiàn)金補(bǔ)貼，較少用到稅收優(yōu)惠、財(cái)政投融資、優(yōu)惠信貸、直接投資和其他激勵(lì)措施。應(yīng)進(jìn)一步增加優(yōu)惠方式，充分運(yùn)用多種政策手段促進(jìn)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2.補(bǔ)貼車(chē)型不全面。此次新政策對(duì)不同技術(shù)路線新能源汽車(chē)的支持力度出現(xiàn)分化，重點(diǎn)支持純電動(dòng)汽車(chē)、插電式混合動(dòng)力汽車(chē)和燃料電池汽車(chē)，未提及對(duì)普通混合動(dòng)力汽車(chē)進(jìn)行補(bǔ)貼。

3.補(bǔ)貼環(huán)節(jié)有缺失。未提及對(duì)新能源汽車(chē)核心零部件動(dòng)力總成配套電池技術(shù)等制造企業(yè)研發(fā)環(huán)節(jié)等的補(bǔ)貼。中國(guó)國(guó)產(chǎn)汽車(chē)核心零部件對(duì)外依賴度過(guò)高，而新能源汽車(chē)核心零部件制造汽車(chē)電子發(fā)動(dòng)機(jī)動(dòng)力總成配套電池技術(shù)等是其發(fā)展的重要支柱，核心零部件電池研發(fā)等環(huán)節(jié)特別需要政府的政策支持。

4.補(bǔ)貼地域不公平。補(bǔ)貼帶有明顯的區(qū)域性特征：只補(bǔ)貼少數(shù)示范城市，未涉及全國(guó)其他地區(qū)。重點(diǎn)在京津冀長(zhǎng)三角珠三角等細(xì)顆粒物治理任務(wù)較重的區(qū)域，選擇積極性較高的特大城市或城市群實(shí)施。這確實(shí)顯示出公共政策補(bǔ)貼地域不公平。

5.以往補(bǔ)貼政策效果不持續(xù)。新能源汽車(chē)市場(chǎng)是一個(gè)政策推動(dòng)的市場(chǎng)，但過(guò)度依賴于國(guó)家補(bǔ)貼政策，只要補(bǔ)貼政策一停止，新能源車(chē)市場(chǎng)銷(xiāo)售便立即陷入停頓狀態(tài)，出現(xiàn)了補(bǔ)貼停則銷(xiāo)售停的不持續(xù)局面。在政策斷檔期內(nèi)，新能源汽車(chē)的銷(xiāo)量幾乎為零，其他地方情況也類(lèi)似。如今，新出臺(tái)刺激政策沒(méi)有實(shí)質(zhì)變化，其效果估計(jì)在停止執(zhí)行后也難以持續(xù)。

（二）政策落實(shí)不到位，弱化政策效果

財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)于新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的外部發(fā)展環(huán)境力度不夠，以及在補(bǔ)貼過(guò)程中的全程、實(shí)時(shí)監(jiān)管缺位與政策配套機(jī)制不夠完善等，使政策效果大為降低。政策執(zhí)行中僅僅重視下?lián)茇?cái)政補(bǔ)貼，然而卻忽略了對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的監(jiān)管，使這種財(cái)政補(bǔ)貼未達(dá)到應(yīng)有的效果。各示范城市從當(dāng)?shù)乩娉霭l(fā)優(yōu)先采購(gòu)本地企業(yè)產(chǎn)品的現(xiàn)實(shí)，使得新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展很有可能籠罩在地方保護(hù)主義的陰影當(dāng)中，不利于國(guó)內(nèi)新能源汽車(chē)技術(shù)的提升和新能源汽車(chē)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展。

（三）配套支撐政策缺失，未能實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展

電動(dòng)汽車(chē)大規(guī)模商業(yè)化推廣，需要電池工業(yè)和電網(wǎng)、市政基礎(chǔ)設(shè)施等方面的支持，但由于研發(fā)和生產(chǎn)成本偏高，電池的價(jià)格令消費(fèi)者望而生畏，此外電池的安全性、使用壽命也是制約電動(dòng)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的關(guān)鍵因素。國(guó)外已經(jīng)探索并實(shí)踐了電池租賃的商業(yè)模式，而中國(guó)目前還缺乏專(zhuān)門(mén)針對(duì)降低電池購(gòu)買(mǎi)和使用成本的激勵(lì)政策出臺(tái)。

此外，建設(shè)充電站等新能源汽車(chē)基礎(chǔ)設(shè)施，投資大、成本高、收益低，國(guó)家電網(wǎng)層預(yù)計(jì)“電動(dòng)汽車(chē)的示范應(yīng)用期還將持續(xù)五至七年左右的時(shí)間，至少在2015年前，國(guó)家電網(wǎng)不會(huì)考慮大范圍地建設(shè)充電站，在電動(dòng)汽車(chē)進(jìn)入廣泛應(yīng)用之前，大規(guī)模建設(shè)充電站只會(huì)浪費(fèi)資金和土地資源”。配套設(shè)施的不健全一直是一個(gè)棘手且未解決的問(wèn)題，是對(duì)電動(dòng)汽車(chē)大規(guī)模商業(yè)化重要的制約因素。

四、建議

在中國(guó)目前新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)仍由政府主導(dǎo)的發(fā)展模式下，應(yīng)積極發(fā)揮財(cái)稅政策的引導(dǎo)和激勵(lì)作用，促進(jìn)進(jìn)一步健康發(fā)展。

1.應(yīng)繼續(xù)對(duì)普通混合動(dòng)力汽車(chē)進(jìn)行適當(dāng)性補(bǔ)貼。因此，新政策突然取消對(duì)常規(guī)混合動(dòng)力汽車(chē)補(bǔ)貼的做法是不明智的。建議堅(jiān)持傳統(tǒng)汽車(chē)和新能源汽車(chē)“兩條腿走路”的方針，作為一種緩沖，繼續(xù)保持對(duì)普通混合動(dòng)力汽車(chē)、其他新能源汽車(chē)適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼政策，在適當(dāng)時(shí)候再停止。

2.對(duì)建設(shè)新能源汽車(chē)充電、充汽、維修站等配套基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)多種形式增加補(bǔ)貼支持。新政策提出對(duì)示范城市充電設(shè)施建設(shè)給予財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，但至今還沒(méi)有公布實(shí)施。除政府直接投資建設(shè)和獎(jiǎng)勵(lì)建設(shè)充電站，充汽站等基礎(chǔ)設(shè)施外，還可以采取優(yōu)惠信貸、財(cái)政投融資、減免稅、其他稅收優(yōu)惠等多種形式加以補(bǔ)貼，支持新能源汽車(chē)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3.改變此前只補(bǔ)貼整車(chē)制造企業(yè)及消費(fèi)者的傾向，將新能源汽車(chē)核心零部件、動(dòng)力總成、充電電池、發(fā)動(dòng)機(jī)等制造研發(fā)企業(yè)也納入財(cái)政補(bǔ)貼范圍。如美國(guó)，就通過(guò)稅收優(yōu)惠與財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)汽車(chē)和零部件生產(chǎn)商提供過(guò)貸款支持和稅收減免；奧巴馬政府還宣布撥款24億美元用于補(bǔ)貼新型電動(dòng)汽車(chē)及其電池零部件的研發(fā)。德國(guó)于《國(guó)家電動(dòng)汽車(chē)發(fā)展計(jì)劃》，提出到2020年在重要的人口密集區(qū)建成全覆蓋的充電基礎(chǔ)設(shè)施，2011年底已提供5億歐元資金資助1個(gè)電池研究中心和8個(gè)電動(dòng)車(chē)城市試點(diǎn)項(xiàng)目。

4.逐步擴(kuò)大新能源汽車(chē)財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策適用的地域范圍，全國(guó)公平對(duì)待。新能源汽車(chē)示范試點(diǎn)機(jī)制應(yīng)該盡快打破，地方保護(hù)主義壁壘也需盡快破解。因?yàn)椋痉?、試點(diǎn)是行政選擇，而購(gòu)買(mǎi)銷(xiāo)售是市場(chǎng)行為。應(yīng)該在全國(guó)范圍內(nèi)公平推廣新能源汽車(chē)，尤其是農(nóng)村地區(qū)或偏遠(yuǎn)省市更加需要補(bǔ)貼。應(yīng)盡快由地區(qū)優(yōu)惠向行業(yè)優(yōu)惠或產(chǎn)品優(yōu)惠過(guò)渡，嚴(yán)格規(guī)定地方政府不得實(shí)行或變相實(shí)施地方保護(hù)政策。

5.繼續(xù)采取減免購(gòu)置稅，政府提供無(wú)息購(gòu)車(chē)貸款，減免路橋通行費(fèi)停車(chē)費(fèi)以及其他財(cái)稅優(yōu)惠措施，多形式鼓勵(lì)私人購(gòu)買(mǎi)使用新能源汽車(chē)。加強(qiáng)補(bǔ)貼政策效果評(píng)估，采取措施增強(qiáng)政策效果的持續(xù)性和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性。

6.中國(guó)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)在發(fā)展模式上也需要進(jìn)一步創(chuàng)新，不能單純依靠財(cái)政補(bǔ)貼。以杭州為例，購(gòu)純電動(dòng)汽車(chē)最高可獲得12.3萬(wàn)元補(bǔ)貼，這引起不少潛在消費(fèi)者心癢，但很多人最終仍然選擇了回避，這說(shuō)明單純財(cái)政補(bǔ)貼不是解決問(wèn)題的有效辦法。想要走出產(chǎn)業(yè)化困境，除了依托財(cái)政補(bǔ)貼外，更需要依托市場(chǎng)，走內(nèi)涵式成長(zhǎng)的道路。

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