渭南陷入了中國式改革困局：極少數(shù)改革因高層重視推向全國，部分改革因“下改上不改”被迫調(diào)整，更多的改革因僵化的制度和行政考核指標(biāo)而走回頭路。政府試圖通過增減職能或撤并機(jī)構(gòu)解決問題，最終卻淪為部門利益爭奪。

過去，渭南的月牙燒餅很有名。現(xiàn)在，渭南“翻燒餅”很有名。

在備受關(guān)注的食品安全監(jiān)管體制改革中，陜西渭南具有符號意義。這里是2013年國務(wù)院推動(dòng)食藥機(jī)構(gòu)改革的樣本城市。（參見南方周末2013年3月14日相關(guān)報(bào)道《這里是“小崗村”，這里有中國FDA》）

2015年3月9日，陜西渭南市人民政府網(wǎng)站公布消息，在新一輪縣級政府機(jī)構(gòu)改革中，擬將縣級工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、鹽務(wù)等四個(gè)部門職責(zé)整合，組建市場監(jiān)督管理局。

這意味著作為改革樣本的渭南，將徹底顛覆食藥部門單列的“渭南模式”。

這也是不到5年時(shí)間里，渭南推動(dòng)的第四次大規(guī)模食品安全體制改革。

“這不是翻燒餅，這怎么是翻燒餅?zāi)?？”主?dǎo)最新一次改革的渭南市編辦副主任董研強(qiáng)對南方周末記者說，“以前小合并，是一個(gè)小燒餅；現(xiàn)在大合并，我們做了個(gè)大燒餅！”至于為什么幾次改革把有些職能合了又分？“那是把燒餅上的灰渣渣掃出去?！倍袕?qiáng)說。

據(jù)悉，此次“四合一”改革，渭南編辦參照了深圳推行的食藥監(jiān)管模式。

而過去兩年中，渭南接待了全國各省市的學(xué)習(xí)團(tuán)隊(duì)兩百多批次，其中深圳食藥監(jiān)管部門就先后到渭南考察了3次。

“到底誰學(xué)誰？”渭南食藥監(jiān)管部門的人不解。

“等渭南改好之后，我們再向他們學(xué)習(xí)吧?！逼渌鞘械墓珓?wù)員在微信群里調(diào)侃道。

恐怕短期內(nèi)不會(huì)再有人到這個(gè)中部城市學(xué)習(xí)改革經(jīng)驗(yàn)了，渭南已經(jīng)陷入了經(jīng)典的中國式改革困局。

反對合并的力度前所未有

渭南此次四合一的市場局改革，只是新一輪縣級政府機(jī)構(gòu)改革中的一個(gè)環(huán)節(jié)。

“此次改革，無論是從涉及面，或是政府機(jī)構(gòu)縮減的數(shù)量、編制控制來看，力度都很大?！蔽寄鲜形h校紀(jì)委書記趙忠林評價(jià)說。

依據(jù)此次渭南的《縣（市、區(qū)）政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革方案》，改革后部門數(shù)將大幅縮減，10個(gè)縣共撤并政府機(jī)構(gòu)70個(gè)，各縣分別要在原規(guī)模的基礎(chǔ)上撤并機(jī)構(gòu)5-9個(gè)。改革方案從2014年10月開始設(shè)計(jì)，歷經(jīng)四個(gè)月最終發(fā)布。

“干預(yù)較多，很難做?！倍袕?qiáng)說，這是一次“堅(jiān)持原則，反復(fù)博弈的攻堅(jiān)戰(zhàn)”。他們希望將一些作為一級部門意義不大的單位合并。而食藥系統(tǒng)的多合一，更是“上一次改革就有的想法”。

長期擔(dān)任改革推動(dòng)者和協(xié)調(diào)者的編辦，所管理的不僅僅是總編制數(shù)，還包括各行政層級的職級數(shù)額、職務(wù)名稱，因此與被改革的各個(gè)部門之間的博弈，在所難免。同時(shí)由于長期處于封閉和隱秘狀態(tài)，編辦所操作的各種改革方案，即使在政府內(nèi)部，也并不公開。

但這次改革卻因?yàn)槭乘幈O(jiān)管的“渭南模式”太過出名，而遭遇來自方方面面的不同意見。

有來自基層的。在改革方案剛草擬完成時(shí)，各縣的縣長或副縣長都會(huì)親自跑到市里來溝通：希望不要合并，不要壓縮，能不能增加一些編制和部門？有的拿著上級領(lǐng)導(dǎo)的意見找來，稱“合并了會(huì)影響很大，希望編辦重新考慮”。

也有來自市政協(xié)的。董研強(qiáng)記得，在一次政協(xié)座談會(huì)上，大家對食藥部門單列還是合并為市場局爭執(zhí)不休。有委員提出，食藥改革是渭南出經(jīng)驗(yàn)的地方，不能隨便動(dòng)。

還有來自最高決策層的。2014年以來，包括中辦和國辦都有明確的文件，要求加強(qiáng)食品藥品監(jiān)管。這在編辦看來，屬于“條條干預(yù)”（指上級業(yè)務(wù)部門要求下級部門設(shè)立與其業(yè)務(wù)對口的機(jī)構(gòu)或提高機(jī)構(gòu)規(guī)格，要求為其業(yè)務(wù)對口的機(jī)構(gòu)配備或增加編制。）

“我們始終堅(jiān)持原則。”董研強(qiáng)說，這些求情和意見，并沒有影響到編辦最終方案制定。

董研強(qiáng)所說的“原則”源于一份2014年由陜西省委省政府下發(fā)的文件。大意是，要著力推進(jìn)機(jī)構(gòu)和職責(zé)整合。縣及縣以下可將工商、質(zhì)監(jiān)、食品安全等機(jī)構(gòu)整合改革為市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對市場形成統(tǒng)一的監(jiān)管力量。

這個(gè)包含彈性的官方話語，被編辦看做省里對縣級機(jī)構(gòu)改革的明確意見。盡管阻力很大，但只能“堅(jiān)決執(zhí)行”。

“怎么改也不能 改渭南啊”

被改革的部門往往是最后才知道消息。

3月11日，《華商報(bào)》刊登了一則《整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、鹽務(wù)4部門組建市場監(jiān)督管理局》的報(bào)道，消息才傳到基層。

“改革前從沒有到基層問過這事情，沒有開過任何協(xié)調(diào)會(huì)?！蔽寄夏晨h級食藥局局長認(rèn)為，這樣的大事決定權(quán)不應(yīng)該在一個(gè)部門。他告訴南方周末記者，消息公布后，局里已經(jīng)開始人心不穩(wěn)了，有人開始擔(dān)心自己會(huì)被調(diào)整，下派，或者干脆是被精簡出去。

近十年來，無論是全國還是地方，食品藥品監(jiān)管體制總是處在不斷改革的過程中，人心惶惶已經(jīng)成為食品安全監(jiān)管者的常態(tài)。

地處秦、晉、豫連接地帶的渭南是西北地區(qū)重要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)大市。曾經(jīng)頻發(fā)的食品安全事件讓原有“分段監(jiān)管”模式存在的“職能交叉、監(jiān)管空白、資源分散和協(xié)調(diào)難度大”等弊端暴露無遺。

因此自2011年開始，渭南的食品藥品監(jiān)管就切換到“改革模式”。

此前三次改革，總的趨勢是把與食品監(jiān)管相關(guān)的職能全部整合到渭南市食品藥品監(jiān)督管理委員會(huì)，同時(shí)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層新增監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

這一改革模式很快引發(fā)關(guān)注。2012年12月，時(shí)任渭南市市長徐新榮被邀請到全國食安辦主任會(huì)議上介紹渭南經(jīng)驗(yàn)。在此前后，全國12個(gè)省58個(gè)地級市的官員到渭南考察。

2013年春節(jié)前，參與國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案制定的時(shí)任國務(wù)院食安辦主任張勇突然到渭南調(diào)研。

“明顯帶著問題來的，追問體制問題，邊看邊問?！蔽寄鲜幸晃浑S同調(diào)研的官員回憶說。

后來2013年3月國務(wù)院出臺機(jī)構(gòu)改革方案，在食藥監(jiān)管方式和內(nèi)部職能設(shè)置上充分吸收了渭南改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

“我們都覺得渭南是標(biāo)桿和典型，全國都來學(xué)習(xí)，怎么改也不能改渭南啊?！蔽寄鲜乘幬晃还賳T說。

在他們看來，過去的兩年，渭南單兵突進(jìn)式的改革，由于在全國推廣而實(shí)現(xiàn)上下統(tǒng)一，由此走上了正軌，市縣鎮(zhèn)三級監(jiān)管機(jī)制在系統(tǒng)內(nèi)部評價(jià)也很高。

但突如其來的再次改革，讓大家摸不著頭腦。渭南啟動(dòng)改革時(shí)就擔(dān)心“人走政息”，為保證制度能長期執(zhí)行，食藥委專門制定了《食品小作坊生產(chǎn)加工管理辦法》等10項(xiàng)制度做保證。一旦四局合一，這些制度能否落實(shí)不得而知。

按照改革思路，新建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)食藥監(jiān)管所也將交回鄉(xiāng)鎮(zhèn)，原有的三級監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)可能就此中斷。“交到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，我們的‘腿沒了，食品藥品監(jiān)管肯定會(huì)弱化?！鼻笆鑫寄弦豢h級食藥局局長擔(dān)心。

董研強(qiáng)并不認(rèn)可這一看法：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長期抱怨有責(zé)無權(quán)，說他們食品監(jiān)管責(zé)任無限大，權(quán)力無限小，這次下放可以真正做到人財(cái)物統(tǒng)一。”

盡管基層阻力重重，但編辦的著眼點(diǎn)卻在更大層面統(tǒng)一。董研強(qiáng)認(rèn)為，一旦四局合一，工商質(zhì)監(jiān)食藥部門的許可都可以統(tǒng)一，人員可以重新調(diào)整，編制重新分配，執(zhí)法隊(duì)伍可以整合，無形中提高了行政效率和執(zhí)法力度。

編辦想整合四部門的理由還在于，工商的編制和食藥差別數(shù)十倍。通過合并，可以最大程度地調(diào)整編制。

至于再次改革引起的人心動(dòng)蕩，董研強(qiáng)說：“改過三次了，他們（食藥系統(tǒng)）已經(jīng)無所謂了?！?/p>

“X合一” 將走向何方？

許多像渭南一樣名噪一時(shí)的地方改革，最終命運(yùn)都頗為相似：極少數(shù)改革引起了中央政府重視并被樹為典型推向全國，部分因?yàn)椤跋赂纳喜桓摹北黄日{(diào)整方向或恢復(fù)原狀，更多的則因?yàn)榻┗闹贫群托姓己酥笜?biāo)，使得改革陷入停滯或走回頭路。政府試圖通過增減職能或撤并機(jī)構(gòu)解決問題，但實(shí)際上只是某種程度上的修補(bǔ)，甚至很容易淪為部門利益爭奪的工具。

2013年國務(wù)院啟動(dòng)的食藥機(jī)構(gòu)改革，整整兩年過去，一些省會(huì)城市，例如長沙至今沒有啟動(dòng)改革。而一些地區(qū)，在這兩年，竟又啟動(dòng)了新一輪的整合。

“根源在于缺乏對食品藥品監(jiān)管規(guī)律和本質(zhì)的認(rèn)識，以及相應(yīng)的改革頂層設(shè)計(jì)?！遍L期關(guān)注食藥改革的國家行政學(xué)院副教授胡穎廉說。

國家層面也為改革現(xiàn)狀犯難。就在渭南公布縣級改革方案的次日，國家食藥總局召集了18個(gè)省級和縣級食藥系統(tǒng)的負(fù)責(zé)人進(jìn)京會(huì)商，希望聽聽基層的聲音，在改革后期穩(wěn)定系統(tǒng)人心并向更高層反映。

“現(xiàn)在改革就像一艘海上迷航的大船一樣，不知道目標(biāo)在哪?！眳⑴c總局研討會(huì)的一位地方食藥局官員說。

深諳改革脈搏的學(xué)者們認(rèn)為，任何改革都有宏觀的政治背景，食品藥品監(jiān)管改革錯(cuò)過了2013年轟轟烈烈的改革浪潮，即便是現(xiàn)在再做頂層設(shè)計(jì)，也難有聲響。因此，現(xiàn)在各地方都依賴市縣整體改革將未完成的食藥改革一并納入。

“渭南這種翻燒餅，就是將已經(jīng)改革到位、基本符合國務(wù)院文件要求的食藥監(jiān)體制推倒重來，走‘X合一之路?！苯K省南通市食藥監(jiān)局副局長繆寶迎說，“越來越多的地方，正在大市場監(jiān)管的征途上向前邁進(jìn)?！?/p>

就目前來看，市場局模式在一些地方已經(jīng)不可阻擋。甚至作為地方食品安全改革試點(diǎn)的四個(gè)地區(qū)，天津?yàn)I海新區(qū)、陜西渭南、廣東深圳、佛山順德，也都陸續(xù)走向食藥合一，統(tǒng)一市場監(jiān)管的市場局模式。

在胡穎廉看來，無論選擇何種模式，最重要的是搞清楚主要風(fēng)險(xiǎn)究竟是什么。不同的地區(qū)應(yīng)該以各自的特點(diǎn)選擇合適的模式。譬如，如果該地面臨的食品安全風(fēng)險(xiǎn)主要是證照、索證票、標(biāo)簽等面上問題，需要強(qiáng)調(diào)的是覆蓋面的廣度，市場局在某種程度上可以增強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法力量。而如果該地面臨的是深層次內(nèi)在問題，像添加劑，標(biāo)準(zhǔn)，質(zhì)量的問題，則更需要的是專業(yè)能力，因此單設(shè)食藥局更好。

“渭南還是農(nóng)村地區(qū)為主，工業(yè)化食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)不是主流，從某種程度上說，現(xiàn)在的選擇有其內(nèi)在邏輯?！焙f廉說，但在模式選擇上一定切忌政策跟風(fēng)。

至于如何發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，胡穎廉也提供了思路。各地可以看看過去幾年行政處罰案件的主要案由是什么，依據(jù)食品藥品安全事件來設(shè)定用什么樣的模式應(yīng)對。而食品和藥品也有不同的特點(diǎn)，藥品事權(quán)更多往上集中，食品事權(quán)的劃分把更多的責(zé)任和權(quán)力往基層下放?！八幤吠鲜?，食品往下放”是將來體制改革的趨勢。

“關(guān)鍵是如何適應(yīng)監(jiān)管需求和風(fēng)險(xiǎn)狀況，沒有最好，只有最合適。”胡穎廉說。

這場備受消費(fèi)者關(guān)注的食藥改革最終將行至何處，不得而知。

“我深愛著經(jīng)過艱辛努力而建立起的從市縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的食品監(jiān)管體制?！蔽寄鲜惺乘幬魅瓮踅ㄜ姼袊@，“不管怎樣改，我都堅(jiān)持和以前一樣抓好監(jiān)管工作?！?/p>