□文/黃 莉 滕瀟瀟

（西安石油大學(xué) 陜西·西安）

政府采購(gòu)是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。西方許多發(fā)達(dá)國(guó)家早已形成了成熟的政府采購(gòu)機(jī)制，政府采購(gòu)法律規(guī)范完善，通過實(shí)踐證明，政府采購(gòu)的實(shí)施降低了人力物力成本，提升了資金使用效率。雖然政府采購(gòu)在我國(guó)仍處于發(fā)展階段，但近十幾年不論是在法律法規(guī)的完善方面，還是在采購(gòu)規(guī)模、采購(gòu)影響力方面，都有顯著的成效。

一、政府采購(gòu)在我國(guó)的發(fā)展

為了規(guī)范政府采購(gòu)行為，提高政府采購(gòu)資金的使用效率，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，2002年6月，中國(guó)第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下稱采購(gòu)法）。2003年1月1日《采購(gòu)法》的正式實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)政府采購(gòu)法制化拉開帷幕。隨著我國(guó)加快了依法治國(guó)的步伐，政府在隨后幾年時(shí)間內(nèi)，又相繼出臺(tái)了更為細(xì)化、更為具體的法律條例。在2005年，中共中央印發(fā)的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》中提出，要進(jìn)一步健全政府采購(gòu)制度，完善管理職責(zé)與執(zhí)行職責(zé)分離的政府采購(gòu)管理體制；2009年，為全面深化政府采購(gòu)制度改革，推動(dòng)政府采購(gòu)工作科學(xué)發(fā)展，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)管理工作的意見》；2012年，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算單位政府采購(gòu)管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》，旨在規(guī)范政府采購(gòu)預(yù)算編制粗糙、超預(yù)算超標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)、規(guī)避集中采購(gòu)以及不嚴(yán)格執(zhí)行采購(gòu)程序等問題；2014年新公布的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，為進(jìn)一步促進(jìn)政府采購(gòu)規(guī)范化、法制化提供了必要條件。

政府采購(gòu)有公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、單一來源等采購(gòu)方式。其中，公開招標(biāo)采購(gòu)在眾采購(gòu)方式中更好地貫徹了公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，選擇范圍廣、具有更高的透明度，近年來各省政府都已明確將公開招標(biāo)作為政府采購(gòu)的主要方式。公開招標(biāo)采購(gòu)是指采購(gòu)機(jī)關(guān)或其委托的政府采購(gòu)業(yè)務(wù)代理機(jī)構(gòu)以招標(biāo)公告的方式邀請(qǐng)不特定的供應(yīng)商投標(biāo)的采購(gòu)方式。通常金額數(shù)目較大的采購(gòu)項(xiàng)目，多采用此種采購(gòu)方式，其在政府采購(gòu)中所占的比重也居高不下。據(jù)《人民日?qǐng)?bào)》統(tǒng)計(jì)，2012年公開招標(biāo)采購(gòu)額為11，706.4 億元，占采購(gòu)總規(guī)模的83.8%，比2011年增加3.1%。2013年通過公開招標(biāo)方式完成的政府采購(gòu)規(guī)模為13，645.8 億元，占采購(gòu)總額的83.3%，公開招標(biāo)方式在我國(guó)政府采購(gòu)中的主導(dǎo)地位可見一斑。

從政府發(fā)布的公開信息中得知，在2013年，陜西全省政府采購(gòu)預(yù)算172 億元，實(shí)際采購(gòu)規(guī)模為156.87 億元，超額完成采購(gòu)任務(wù)，節(jié)約了15.33 億元財(cái)政資金，平均節(jié)支率為8.9%。西安、寶雞、榆林的采購(gòu)規(guī)模都突破了十億元。而采購(gòu)中，大部分物資采購(gòu)是以公開招標(biāo)采購(gòu)方式獲得。根據(jù)陜西省政府采購(gòu)網(wǎng)顯示的信息，僅2015年1月份，省級(jí)公開招標(biāo)數(shù)目就達(dá)45 項(xiàng)。

可見，隨著相應(yīng)法規(guī)條例的頒布與完善，推動(dòng)政府采購(gòu)在我國(guó)蓬勃發(fā)展，政府采購(gòu)方興未艾。

二、我國(guó)政府采購(gòu)存在的問題

在短短十幾年的時(shí)間內(nèi)，我國(guó)政府采購(gòu)相關(guān)法律從無到有，采購(gòu)額從1999年突破百億元到2013年早已超過萬億元，其發(fā)展速度令人矚目。表1 為我國(guó)近十年政府采購(gòu)規(guī)模統(tǒng)計(jì)圖。（表1）

表1 近十年政府采購(gòu)規(guī)模統(tǒng)計(jì)表

在感慨政府采購(gòu)蓬勃發(fā)展的同時(shí)，也必須正視其尚存在漏洞的事實(shí)。采購(gòu)預(yù)算不精確，監(jiān)管缺乏力度以及采購(gòu)人員專業(yè)素質(zhì)水平低等問題的存在，極大地降低了采購(gòu)效率，也為腐敗行為的出現(xiàn)提供了溫床。

（一）政府采購(gòu)預(yù)算不精確。英國(guó)在18 世紀(jì)就頒布了政府采購(gòu)法，美國(guó)在19 世紀(jì)初立法規(guī)定聯(lián)邦政府合同必須通過競(jìng)爭(zhēng)方式訂立；如今，這些國(guó)家早已建立起了成熟的政府采購(gòu)體制，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府采購(gòu)預(yù)算相比較，我國(guó)的政府采購(gòu)預(yù)算還很不精確。在實(shí)際政府采購(gòu)中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)采購(gòu)機(jī)關(guān)在年初的采購(gòu)預(yù)算遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于一整年的采購(gòu)需求，且沒有嚴(yán)格按規(guī)定編制政府采購(gòu)預(yù)算，高價(jià)購(gòu)置、重復(fù)購(gòu)置物資，采購(gòu)行為脫離了預(yù)算約束。這種粗糙的采購(gòu)預(yù)算，往往導(dǎo)致政府在臨近年末的時(shí)候進(jìn)行隨需隨采、隨時(shí)變更采購(gòu)預(yù)算、多次零星采購(gòu)的行為。還有的采購(gòu)機(jī)關(guān)在年初不做預(yù)算，習(xí)慣性的以拍腦袋做出采購(gòu)決定，對(duì)于納入政府采購(gòu)目錄中的貨物、工程及服務(wù)進(jìn)行擅自自由隨意采購(gòu)，導(dǎo)致分散性采購(gòu)。

政府采購(gòu)預(yù)算不精確，使其資金使用效率降低、政府采購(gòu)部門辦事效率下降，而且給腐敗現(xiàn)象的滋生提供了條件。例如，在2009年，安徽淮南某采購(gòu)機(jī)關(guān)在某家供貨商處購(gòu)買筆記本電腦6 臺(tái)，在總價(jià)值已達(dá)到政府集中采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)下，分成了5次進(jìn)行采購(gòu)，使每次金額控制在政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)之下，逃避政府集中采購(gòu)監(jiān)督與管理，牟取私利。規(guī)避集中采購(gòu)的事件時(shí)有發(fā)生，不利于政府財(cái)政預(yù)算的管理。

（二）政府采購(gòu)監(jiān)管體系不健全。從目前來看，全國(guó)大部分省市都已設(shè)立了政府采購(gòu)管理辦公室、采購(gòu)中心，其主要職責(zé)是執(zhí)行財(cái)政部下發(fā)的采購(gòu)指令，開展采購(gòu)招標(biāo)事項(xiàng)，使政府采購(gòu)有序、透明的完成。陜西省是較早實(shí)行政府采購(gòu)制度的省區(qū)之一，早在2000年就頒發(fā)了《陜西省政府采購(gòu)管理暫行辦法》（以下稱辦法）等一系列規(guī)章，陜西省政府設(shè)有采購(gòu)委員會(huì)，下設(shè)采購(gòu)管理辦公室和省政府采購(gòu)中心?！掇k法》第六條提到陜西省財(cái)政廳負(fù)責(zé)全省政府采購(gòu)的管理和監(jiān)督工作，并列舉了十二項(xiàng)具體事項(xiàng)，內(nèi)容如表1 所示。（表2）

表2 陜西省政府采購(gòu)管理內(nèi)容

從這十二條事項(xiàng)中可以看出，在政府采購(gòu)活動(dòng)中，財(cái)政廳仍然手握大權(quán)，從制定采購(gòu)計(jì)劃、審核供應(yīng)商資質(zhì)、管理采購(gòu)活動(dòng)到監(jiān)督采購(gòu)流程，無一不需通過財(cái)政廳把關(guān)，雖然《辦法》第四十條規(guī)定，“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)、監(jiān)察等部門以及社會(huì)的監(jiān)督。任何單位和個(gè)人有權(quán)對(duì)政策采購(gòu)中的違法行為進(jìn)行控告和檢舉，財(cái)政部門及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行處理”，但這種“管采不分離”的管控方式，使監(jiān)督的獨(dú)立性大打折扣，無論是政府采購(gòu)管理辦公室還是采購(gòu)中心都受控于財(cái)政廳，財(cái)政廳既執(zhí)行采購(gòu)活動(dòng)又負(fù)責(zé)監(jiān)督采購(gòu)過程，可見其職責(zé)較為混淆；而且這種自管自采的管控方式，使黑箱操作的幾率增加，增加了政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)誘發(fā)腐敗事件發(fā)生。

（三）缺乏合格的高素質(zhì)采購(gòu)人才。我國(guó)政府采購(gòu)人員素質(zhì)與政府采購(gòu)的要求尚有一定的差距，由于我國(guó)實(shí)行政府采購(gòu)制度的時(shí)間不長(zhǎng)，政府采購(gòu)管理隊(duì)伍的決策能力、理論體系及專業(yè)素質(zhì)，總體上處于偏低水平，沒有完整的采購(gòu)知識(shí)體系，且主要由財(cái)務(wù)部人員或辦公室職員任職，復(fù)合型人才少之又少，在招投標(biāo)、合同、商業(yè)談判、法律、工程、相關(guān)設(shè)備等方面了解有限。而由于采購(gòu)業(yè)務(wù)的特殊性，當(dāng)采購(gòu)人員對(duì)政府采購(gòu)的復(fù)雜性認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)廠商信譽(yù)和商品質(zhì)量了解局限，搜集、分析市場(chǎng)信息的能力差時(shí)，都會(huì)使采購(gòu)流程受阻，造成采購(gòu)失誤與采購(gòu)的不及時(shí)。

陜西省在2014年舉辦了為期一天半的全省政府采購(gòu)業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，培訓(xùn)的內(nèi)容包括：當(dāng)前政府采購(gòu)面臨的形勢(shì)和任務(wù)、財(cái)政部《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式采購(gòu)管理辦法》（74 號(hào)令）、電子化政府采購(gòu)、政府購(gòu)買服務(wù)等。據(jù)悉這是陜西省第一次開辦府采購(gòu)培訓(xùn)班。可見，推動(dòng)專業(yè)性培訓(xùn)班的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于采購(gòu)法宣傳的力度，與政府采購(gòu)實(shí)際需求的差距很大。

三、完善我國(guó)政府采購(gòu)的建議

通過以上分析，可以看出政府采購(gòu)中的隱患隱藏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，若不及時(shí)解決，將會(huì)引發(fā)一系列嚴(yán)重后果。在政府采購(gòu)規(guī)模日益擴(kuò)大的背景下，對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行規(guī)范化管理是發(fā)展的方向，以期建立適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的安全、高效的政府采購(gòu)管理體制，更好地推動(dòng)政府采購(gòu)工作的開展。

（一）加強(qiáng)法律落實(shí)，加強(qiáng)采購(gòu)預(yù)算環(huán)節(jié)的控制。一是積極開展《采購(gòu)法》宣傳工作，加大對(duì)《采購(gòu)法》的宣傳力度，定期組織單位各階層人員學(xué)習(xí)《采購(gòu)法》與相關(guān)地區(qū)采購(gòu)法中的法律條例，強(qiáng)化政府采購(gòu)法制觀念，使相關(guān)人員了解并熟知相關(guān)規(guī)則，并依法辦事，提高警覺性；二是強(qiáng)調(diào)政府采購(gòu)預(yù)算環(huán)節(jié)的重要性，采購(gòu)預(yù)算相關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行采購(gòu)預(yù)算環(huán)節(jié)，并按采購(gòu)目錄制定一年的采購(gòu)計(jì)劃，在采購(gòu)時(shí)實(shí)行統(tǒng)一的集中采購(gòu)，避免化零為整、分散化采購(gòu)的采購(gòu)方式；制定細(xì)化的采購(gòu)預(yù)算計(jì)劃，如對(duì)采購(gòu)物品的規(guī)格、性能、價(jià)格等都做出詳細(xì)具體的要求與規(guī)定，責(zé)任具體到人等?？傊?，要強(qiáng)化政府采購(gòu)預(yù)算管理，嚴(yán)格按照政府采購(gòu)目錄編制預(yù)算，確保預(yù)算真實(shí)、準(zhǔn)確和完整，增強(qiáng)預(yù)算約束力。

（二）重視對(duì)采管分離的控制。各省財(cái)政廳要從以往統(tǒng)管管理和操作的工作方式轉(zhuǎn)到單純的監(jiān)督管理上，將原來承擔(dān)的操作職能全部移交給采購(gòu)管理辦公室與采購(gòu)中心，從繁瑣的操作事務(wù)中脫離出來，保障本單位采購(gòu)計(jì)劃和采購(gòu)工作的實(shí)施，主動(dòng)推進(jìn)“管采分離”工作。財(cái)政廳監(jiān)督政府采購(gòu)應(yīng)遍布整個(gè)政府采購(gòu)過程，包括對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算和政府采購(gòu)計(jì)劃的監(jiān)督、對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目采購(gòu)過程的監(jiān)督、對(duì)政府采購(gòu)合同履行的監(jiān)督以及對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施效果的跟蹤與監(jiān)督等，重點(diǎn)查看有無自行采購(gòu)、規(guī)避采購(gòu)等現(xiàn)象，預(yù)防腐敗滋生；全面加強(qiáng)監(jiān)督檢查力度，定期或不定期開展《政府采購(gòu)法》執(zhí)行情況檢查活動(dòng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處各種違規(guī)行為。對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問題形成檢查意見，按照有關(guān)法規(guī)制度進(jìn)行處理。

政府可開通政府采購(gòu)網(wǎng)上商城，不但使采購(gòu)的商品價(jià)格透明，也讓普通市民監(jiān)督政府采購(gòu)，這樣更有利于提高政府采購(gòu)資金的使用效益，保證政府采購(gòu)的公開、公平、公正，促進(jìn)參與政府采購(gòu)活動(dòng)的行政事業(yè)單位的廉政建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京、上海、廣東、四川等地已經(jīng)建立起采購(gòu)電子平臺(tái)，市民們只需在家輕點(diǎn)鼠標(biāo)，就可以參與或了解政府采購(gòu)的全過程。

陜西省近些年也建立起了省級(jí)政府采購(gòu)電子化平臺(tái)，主要環(huán)節(jié)有招標(biāo)、評(píng)標(biāo)、簽約等，更好地實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的廉潔、透明辦公。全省各地市也在積極推進(jìn)全面電子化采購(gòu)中。

（三）加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)人員整體素質(zhì)的控制

1、應(yīng)制定相關(guān)的招聘規(guī)則。比如，人力資源部在招聘采購(gòu)人員時(shí)，對(duì)應(yīng)聘者所學(xué)專業(yè)提出一定的要求，對(duì)于有工作經(jīng)驗(yàn)的應(yīng)聘者，應(yīng)將“掌握采購(gòu)技能、商品及其檢驗(yàn)、儲(chǔ)運(yùn)、保險(xiǎn)、通關(guān)知識(shí)，掌握財(cái)政、稅務(wù)、財(cái)會(huì)知識(shí)”作為重要考察指標(biāo)之一。

2、應(yīng)加強(qiáng)在職采購(gòu)人員定期培訓(xùn)制度。一是定期開展專題講座，將法律法規(guī)和相關(guān)政策深入人心；二是請(qǐng)政府采購(gòu)招投標(biāo)領(lǐng)域的專家講解制作采購(gòu)文件標(biāo)準(zhǔn)化文本，以提升采購(gòu)專員制作采購(gòu)文件標(biāo)準(zhǔn)化文本的水平和質(zhì)量，從而規(guī)范采購(gòu)行為、提高采購(gòu)效率；學(xué)習(xí)國(guó)內(nèi)外的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，努力探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下做好政府采購(gòu)驗(yàn)收工作的辦法和途徑，以不斷地提高政府采購(gòu)業(yè)務(wù)人員的專業(yè)技能和專業(yè)技術(shù)水平。

3、采購(gòu)機(jī)關(guān)可以對(duì)采購(gòu)人員進(jìn)行不定期的專業(yè)考核，實(shí)行競(jìng)聘上崗。明確崗位職責(zé)和義務(wù)，做好風(fēng)險(xiǎn)的考察，以便做到心中有數(shù)?？梢耘c相關(guān)部門聯(lián)合舉辦采購(gòu)從業(yè)資格證考試，使相關(guān)人員持證上崗。

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