（中國環(huán)境管理干部學院，河北 秦皇島066102）

資源環(huán)境政策是公共權力機關利用公權力對資源本身以及由資源環(huán)境產生的利益進行分配的過程，是對環(huán)境公共利益的分配與選擇。資源環(huán)境政策除了具有權威性、合法性、公共性等一般公共政策的特點外，由于資源環(huán)境本身的不可復制性，資源環(huán)境政策還具有如下特點：第一，全民性。資源與環(huán)境是屬于整個人類的，其自身與其帶來的利益是不可分割的，整個人類群體共享資源環(huán)境帶來的利益，共擔保護資源環(huán)境的義務，是人類生活中的重要部分。1983年，國務院宣布環(huán)境保護成為與人口問題同樣重要的一項基本國策。1992年，我國宣布實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，環(huán)境保護從基本國策上升到發(fā)展戰(zhàn)略，足見其對整個人類社會的重要性。第二，復雜性。一方面自然環(huán)境本身就具有復雜性，加之社會經濟環(huán)境、地域文化對自然環(huán)境的影響，資源環(huán)境政策制定的政策環(huán)境更為復雜。另一方面，在當前社會經濟環(huán)境中，資源環(huán)境利益?zhèn)涫荜P注，容易引發(fā)利益沖突，而且資源環(huán)境政策根本在保護，經濟利益次之，更為資源環(huán)境政策的制定、執(zhí)行增加了難度。第三，不可復制性。正是由于資源環(huán)境的復雜性，政府部門在制定資源環(huán)境政策時要因地制宜，吸取專家意見，鼓勵公眾參與，不能照搬照抄其他地區(qū)的經驗。

1 公眾參與資源環(huán)境政策選擇的必要性

1.1 提升政策合法性的有效途徑

“合法性是一個內涵廣泛的概念，雖然在一般意義上講，政府機關在法律賦予的權限范圍內經由正當程序做出的行為通常就被認定為具有合法律性。但事實上這種合法律性與合法性不等同，它只能夠提高合法性的程度，使公眾更加關注政府及其活動的公正性或正當性。”[1]“甚至在某些情況下，政府的一些活動，即使是官員們在憲法和法律規(guī)定的權限范圍內做出的，也可能被認為不具合法性，因為它可能與民眾的價值訴求和社會能夠接受的觀念離得太遠”。[2]讓公眾真正參與到政策選擇的過程中來，通過合法程序和途徑表達利益訴求，一方面提升了政策程序的合法性，另一方面也是對政策制定主體合法性的認同。公眾切身參與到政策選擇過程中來，可以讓全民的體會到政策產生的過程，了解政策本身的具體內容，避免暗箱操作帶來的對政府誠信的不良影響，使政策更加符合民意?！耙蚨嵘吆戏ㄐ砸部梢岳斫鉃樘岣呱鐣妼τ谡叩膿碜o度和認可度”[1]。

1.2 有利于遏制單一治理下的管治失靈

良好的社會發(fā)展模式是人類生產和消費活動與自然生態(tài)系統(tǒng)協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。實現這種發(fā)展既要依靠市場機制，也要憑借政府管治。資源與環(huán)境作為公共產品，在技術上很難劃分歸屬權，在使用中歸屬責任不明晰。單純依靠市場機制引導，勢必導致生產者容易受最大化利益驅使，從而掠奪式使用公共資源與環(huán)境。加之資源與環(huán)境管理技術性門檻很高，普通社會公眾難以真正參與進來，因此，長久以來，我國在環(huán)保與資源管理方面一直是政府占主要支配地位?！皩①Y源管理與環(huán)境治理變成了政府的獨角戲，由此從理論上、制度上、設計上都沒給非行政性力量留下足夠的參與空間，所以缺乏根本性動力和激勵機制”[3]。資源與環(huán)境問題歸根結底是整個社會的問題，需要每一個普通社會公眾參與進來，自上而下的單一治理模式缺乏推動問題解決的源動力。而廣大社會公眾既是資源消費與環(huán)境污染的施害者與買單者，也是資源管理與環(huán)境保護的治理者。因此，使社會公眾參與到資源環(huán)境的政策選擇中來，使區(qū)域內的公眾結成牢固的利益共同體，榮辱與共、互相監(jiān)督，形成自下而上的政策推動力，發(fā)掘社會公眾的責任感與環(huán)保意識，可以有效遏制由政府單一治理模式帶來的管治失靈。

1.3 實現公民利益價值訴求的必然要求

“政策過程是公共權力機關對社會公共利益進行選擇綜合、分配和落實以達成社會公眾意愿的過程”[4]。我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務”。隨著公民民主意識的逐漸覺醒，公民參與已經成為普通公眾參與政治生活的重要形式。最科學的政策是利益分配為更多利益群體認同的政策?？茖W、良性的公眾參與有利于政策主體在政策選擇的過程中獲得更具真實性、時效性和詳盡性的信息，從而在很大程度上提高政策科學性，最大程度上滿足社會公眾的利益需求，得到社會公眾的認同。資源和環(huán)境應該是社會發(fā)展過程中優(yōu)先考慮的重要因素，一方面，無論是基于美國學者薩克斯的“環(huán)境公共財產論”，還是基于20世紀六七十年代興起的“環(huán)境權”理論，普通社會公眾作為生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，天然追求資源與環(huán)境利益，必然要求參與到環(huán)境資源政策選擇的過程中來以維護自身利益；另一方面，社會公眾是保護資源、治理環(huán)境的根本力量，讓廣大社會公眾參與到政策選擇過程中來，可以充分激發(fā)公眾主人公的責任和意識，使公眾參與到保護資源與環(huán)境的事業(yè)中來，更好地保護環(huán)境與利用資源，這也是實現公民環(huán)境利益的一種手段。

1.4 促進溝通改善政策的重要手段

資源環(huán)境問題本身具有的高度專業(yè)性，造成了環(huán)境利弊衡量難度大，使決策風險難以估量，同時也加高了公眾參與資源環(huán)境政策選擇的門檻。政府鼓勵社會公眾參與資源環(huán)境政策選擇，將政策潛在影響范圍內的社區(qū)居民、密切關注政策發(fā)展走向的公眾納入到參與范圍中，切實考慮潛在受影響公眾的利益，對參與政策選擇的公眾進行技術指導，真正提供了一次政府與公眾面對面溝通的機會。一方面，有利于政府了解潛在受影響者的直接利益訴求，以便找到更好的解決辦法，一定程度上避免了環(huán)境群體性事件的產生；另一方面，公眾直接參與到資源環(huán)境事務中，既起到了監(jiān)督的作用，也在很大程度上影響了政府處置資源環(huán)境問題的決策，有利于提高決策效率，改善決策方案，使決策更具持久性和可行性。

2 資源環(huán)境政策選擇中的公民參與問題

2.1 非理性因素綁架民意

“非理性因素是指不屬于理性范圍的直覺、靈感、無意識、情感、意志和欲望等認識形式和心理因素的總和。它包括兩個層面的內容：從認識論層面上說，它是指在一瞬間就能把握事物本質的認識形式，包括直覺、靈感、頓悟、潛意識等；從人性論層面上說，它是指不受邏輯思維控制的自發(fā)的心理活動形式，包括情感、意志、信念、欲望、動機等?！盵5]第一，非理性因素之所以能在很大程度上影響公眾的判斷和行為，是因為長久以來，我國政府在處理資源環(huán)境問題上多采取不公開或不主動公開的方式方法，比如廈門PX事件、松花江水污染事件，積習之下公眾對政府信任感下降，對政府公布的信息持懷疑態(tài)度，產生環(huán)境焦慮，一旦遇到與環(huán)境相關的政策提案，第一反應就是反對，通過把事情鬧大引起媒體的關注，媒體報道擴大事態(tài)影響，高層政府介入進而解決問題，由此又形成一種錯誤的示范，使公眾認為一旦產生與資源環(huán)境政策相關的問題，只有通過鬧事才能獲得自身利益，缺乏理性的分析與選擇，引發(fā)群體性事件。例如PX項目，由廈門引發(fā)全國關注，最終變成全民敏感詞[6]，但對于PX的專業(yè)認知，公眾至今仍未理性接受。一位寧波人說：“大連、廈門都弄過了（指反對PX），我們不弄沒面子?！盵7]第二，在政策選擇的過程中，專家具有專業(yè)分析與評估能力，是理性選擇的主力軍，而普通公眾則是基于個人認知上的趨利避害性進行選擇，此時公眾容易為專家的言論俘虜，在專家的引導下作出不智的選擇。一旦被蒙蔽的公眾認識到事實真相，就會形成反撲，影響政策選擇的效率與效果。第三，由于普通公眾對政策知識以及與政策相關的專業(yè)知識水平上參差不齊，認知有限，強勢利益集團利用自身在資源與信息占有的優(yōu)勢，雇傭意見領袖，順應公眾的心理和需求，制造輿論，引導公眾作出利己的政策選擇。

2.2 政府屈從民意

隨著公民意識的覺醒，社會公眾已經成為政府決策的重要組成部分。由于環(huán)境政策本身與每一位社會成員的利益息息相關，在資源與環(huán)境分配的過程中，總會出現利益受損者，因此關于環(huán)境問題的民意表達不僅數量多，而且一般帶有情緒性。加之前文所述的錯誤示范的作用，使公眾多愿意采取擴大事態(tài)影響的方法來尋求解決辦法。以臺灣核四工程為例，2006年1月臺灣媒體報道稱，由于核四歷經停工、復工多次波折，目前每臺機組平均造價已達到創(chuàng)紀錄的37.5億美元，比日本柏崎核電廠多出4億美元，成為全球造價最貴的核電廠。[8]2014年4月27日，臺灣廢核團體組織反對核四項目的游行活動，27日下午馬英九作出核四廠停工封存的決定。封存一年約需費用40多億[9]。臺灣前內政部長李鴻源曾就該問題發(fā)表觀點稱：“政府到底是要做對的事情，還是要做討好民眾的事情。”[10]政府在進行政策選擇的時候不能讓所有民眾感到滿意，由此產生社會公眾集結起來，集體表達訴求與政府討價還價，政府迫于壓力，修改議案，最后完成修訂，完善政策方案。良好的政策是政府順應民意的結果，而不應是政府屈從民意的產物。好的政策既要符合民主性，也要符合科學性、合法性。一方面，長久以來政府不公開、不透明的做法致使公眾很難信任政府，容易被反對言論引導，產生不理性的選擇；另一方面，民意會隨著事態(tài)變化，而政策具有穩(wěn)定性，不能朝令夕改。因此，民意是政策選擇過程中的重要參考因素之一，而非全部因素。政府在政策選擇的過程中應該充分尊重民眾，積極溝通，建立民意采集與疏導的專業(yè)機制，防止政府屈從民意現象的出現。

2.3 公眾利益訴求多元化降低政策選擇效率

作為資源環(huán)境的共同受益者與施害者，廣大社會公眾天然結成利益共同體，但在這個利益共同體內部的不同個體對資源與環(huán)境又有不同的利益訴求，由于政策本身是對資源和利益的一種分配，在政策分配的過程中，必然出現利益獲得者和利益受損者，必然會出現獲利多、獲利少以及不獲利、利益受損的區(qū)別。公眾出于理性選擇總是想更多地享受利用資源帶來的效益，更少地或避免承受環(huán)境污染與資源枯竭帶來的負面效益，因而在政策選擇的過程中，單個個體往往會更多地去追求自身利益，使整個利益共同體難以高效統(tǒng)一。當共同體內各個成員追求的利益一致的時候，政策過程簡潔高效，當然這只是一種理想狀態(tài)。大多數時候，共同體內難以高效統(tǒng)一，存在各種利益矛盾，加上社會公眾與政策主體、咨詢專家之間的矛盾，大大增加了政策主體的協(xié)調工作量，往往會出現反復協(xié)調甚至僵持不下的結果。一旦政策主體協(xié)調不力，矛盾激化升級為沖突，往往會引發(fā)群體事件，形成社會公眾對抗政策選擇的局面，嚴重影響政策選擇效率，也嚴重影響政策執(zhí)行效果。

3 破解公眾參與困境的對策分析

3.1 加強信息溝通，爭取公眾信任

長期以來，在我國政府信息公開工作中，政府偏重于被動公開，疏于主動公開，注重結果公開，忽略過程公開，特別是在與資源環(huán)境密切相關的信息公開工作中常以機密、專業(yè)、敏感為由不情愿公開，使得誠信政府形象大受影響，當遇到政策選擇問題時，公眾出于習慣選擇不信任政府?；诖耍块T應改進信息公開工作。第一，主動公開政策信息，確定參與公眾的范圍并將其納入到政策選擇過程中來，明確參與政策選擇的方式、渠道，確保公眾可以從多種渠道便利及時地獲取所需信息。同時，將信息公開延伸到政策選擇的全過程，使社會公眾能夠隨時了解政策動態(tài)、重大項目以及政策變化信息，了解政策相關的專業(yè)性知識，確保信息的有效性與有用性。第二，要建立健全政策信息公開群眾滿意度評價制度，只有信息的受用者——公眾，才能真正客觀合理地評價信息公開效果。第三，積極建立與公眾溝通的信息渠道，變單向信息渠道為雙向信息渠道，在平等公正的基礎上與潛在受影響的公眾進行協(xié)商，認真傾聽公眾觀點，鼓勵分歧，對公眾提出的問題積極回應、解釋，以爭取公眾信任，樹立誠信政府形象。

3.2 建立健全政策參與制度，保障公眾有序參與

政策參與制度化既能夠有效避免參與不足也能夠有效規(guī)避政策低效的風險。第一，以制度保障權利。以制度的形式將公共政策選擇過程中的公眾參與程序確定下來，規(guī)范公眾參與的內容與途徑，保障公民的知情權、話語權與參與權。通過建立長期穩(wěn)定的參與機制、應答機制與反饋機制，將公眾與政府的政治互動固定化，保障社會公眾參與政策選擇。在制度建設的基礎上進一步加強公民參與權利方面的立法，用法律保障公民的參與權利。第二，建立政策分類選擇制度。政府應積極做好政策分類工作，對于不同類型的政策要區(qū)別對待。對于社會公眾普遍關注，與社會公眾切身利益關系緊密的項目，要認真做好項目解讀和宣講，以一般公眾能夠理解的形式展現給社會公眾，鼓勵公眾積極參與政策選擇。對于專業(yè)性強、時效性強、突發(fā)的、緊迫的項目，要多方征求專家意見，鼓勵專業(yè)領域內的專家積極參與，以便得到切實可行的意見。第三，健全輿論引導制度。對于公眾參與度高、敏感度高的項目，要認真做好輿論引導，積極發(fā)揮主流媒體輿論窗口、信息公開的作用，避免因流言、謠言使公眾產生對立情緒，避免因為各種非理性因素造成的對抗性選擇，要善待媒體，發(fā)揮大眾傳媒的引導作用，讓公眾認識真相，了解真相，理性有序地參與政策選擇。

3.3 改進政府管理，引導公眾有序參與

破解公眾參與政策選擇的困境，根本在于改進政府管理，只有真正認識到公民的主體地位，真正秉持為人民服務的宗旨，真正依法行政，切實保障公民權利，才能將公眾參與落在實處。首先，做好政策規(guī)劃與論證工作，確保政策的持續(xù)性與穩(wěn)定性。良好的政策應該具有持續(xù)性和穩(wěn)定性，只有政策持續(xù)穩(wěn)定，社會經濟才能又好又快地發(fā)展，朝令夕改只能勞民傷財，事倍功半。這需要政府在政策制定初期就對政策進行科學論證、合理規(guī)劃和預見性規(guī)劃，特別是基于區(qū)域規(guī)劃的政策，是一項長期性、專業(yè)性的艱巨任務，需要專家多方論證，公眾有序參與，需要嚴格按照政策制定程序多方征集意見，反復修訂，最后形成政策方案。嚴密的政策制定程序可以有效避免不良政策的產出，使政策方案能夠得到大多數公眾的認可。第二，做好咨詢溝通工作。在確保政策規(guī)劃科學合理的基礎上，政府應加強與社會公眾的溝通工作，提升政府官員的媒體應對能力，對于嚴格按照程序進行、規(guī)劃科學合理的政策，要勇于堅持，積極溝通，不畏困難，敢于負責，避免因政府屈從民意帶來的經濟損失。

3.4 強化公民參與意識，提高公民參與能力

在封建思想統(tǒng)治了兩千多年的我國，公民的主體意識與自主精神顯得尤為可貴，公民積極參與政府決策、參與政策選擇正是這種可貴精神的體現。一方面，政府應該積極營造公民參政議政的政治環(huán)境，增強公眾的政治認同感，引導社會公眾參與政治生活，發(fā)揮民主權利，提高公眾參政技能。另一方面，對于不同地區(qū)、不同文化背景、不同職業(yè)的社會公眾要區(qū)別對待，因地制宜地開展相關教育，特別是在偏遠地區(qū)、農村社區(qū)、封建政治文化思想根深蒂固的地方，在政治弱勢群體中，不斷開展政治權利、政治意識、參政渠道、參政手段的教育，形成自下而上的公眾參與渠道，切實提高社會公眾整體的參政能力。此外，政府部門要真正樹立公民主體的觀念，鼓勵公民參與政策選擇，對于不同的政策項目，在政策選擇前要幫助社會公眾正確地認識政策目的、政策中的技術方法、政策行政過程、公眾參與權利范圍，對于可能產生的多種政策結果要作客觀真實的分析評價，為公眾理性思考判斷做好基礎。

4 結語

公民參與是民主社會發(fā)展的必然，隨著公民參與的增多與深入，各類問題不斷涌現，這與中國國情的特殊性與現階段發(fā)展的特殊條件是分不開的。但是，不能因為問題的出現而忽略公民參與的積極意義，要積極概括問題，分析其原因所在，多方探索對策，以求解決問題，促進公民參與。

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