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食品安全犯罪領(lǐng)域行業(yè)警察制度探究

楊超

（中國人民公安大學(xué)研究生院，北京100038）

【摘要】食品安全犯罪是從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的行為人，侵犯國家食品安全監(jiān)管制度，達(dá)到定罪量刑程度的行為。食品安全犯罪呈現(xiàn)多樣性、復(fù)雜性、隱蔽性、網(wǎng)絡(luò)化等特點(diǎn)。犯罪成本低，獲利大，危害廣。設(shè)立食品安全犯罪警察有利于行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，有利于統(tǒng)一食品安全監(jiān)管，有利于建立食品安全犯罪打擊的長效機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】食品安全；食品安全犯罪；行業(yè)警察

一、食品安全犯罪概述

（一）食品安全概念

全球經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，科學(xué)進(jìn)步帶來的各種創(chuàng)新技術(shù)從各方面改變著人類的生活方式。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，自2009年起，連續(xù)兩年美國的特色食品銷售增長超過了經(jīng)濟(jì)中絕大部分行業(yè)，2011年銷售總額達(dá)到830億美元，增長21%。但伴隨著各種特色食品銷售額的增長，有關(guān)食品安全的負(fù)面新聞也越來越多，食品安全問題逐步成為了遍布于世界各地、橫跨各個(gè)大洲、各種膚色的人群所面臨的現(xiàn)實(shí)問題。

從我國食品安全法第99條①我國《食品安全法》第99條：所謂食品安全是指“食品無毒、無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，對(duì)人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害”。給出食品安全的定義，可以看出，食品安全不僅強(qiáng)調(diào)了食品本身無毒、無害，保證營養(yǎng)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，也要確保食品行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中從原材料選取到最后銷售的整個(gè)活動(dòng)的每個(gè)環(huán)節(jié)都要符合國家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)。

（二）食品安全犯罪概念

食品安全犯罪的主體是從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的行為人，客體是國家對(duì)食品安全監(jiān)督的管理制度，主觀方面是行為人積極或消極實(shí)施了一定的生產(chǎn)經(jīng)營行為，客觀方面是侵犯了食品安全監(jiān)督管理制度，并達(dá)到了定罪量刑的程度。[1]

我國有兩個(gè)與食品安全直接相關(guān)的罪名在1997年刑法修正時(shí)被正式納入：第一百四十三條：“生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)食品罪”和第一百四十四條“生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪”。這兩個(gè)條文成為食品安全刑法保護(hù)的基礎(chǔ)，而2011年通過的《刑法修正案（八）》，對(duì)前述規(guī)定進(jìn)行了修改和補(bǔ)充，將“生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品罪”修改為“生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪”，并增加了“食品監(jiān)管瀆職罪”。從新罪名的增添可以看出，食品安全犯罪已不僅僅涉及食品質(zhì)量問題，也涉及到了食品監(jiān)管人員素質(zhì)及相應(yīng)制度問題。因此，我們可以將食品安全犯罪分為三大類：

一是生產(chǎn)經(jīng)營類犯罪。此類犯罪的特點(diǎn)是犯罪主體通過合法途徑取得了生產(chǎn)經(jīng)營資格，并且具備相應(yīng)的生產(chǎn)條件，但在實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營過程中，在巨額利益驅(qū)動(dòng)下，違反《食品安全法》的有關(guān)規(guī)定，從事違法生產(chǎn)，情節(jié)嚴(yán)重，后果惡劣，從而構(gòu)成犯罪的行為。

二是非法經(jīng)營類犯罪。合法的生產(chǎn)經(jīng)營許可和法律規(guī)定的生產(chǎn)經(jīng)營條件是食品生產(chǎn)經(jīng)營的兩個(gè)法定前提，而非法經(jīng)營類犯罪或者是兩個(gè)條件都不具有，或者是只具有其中一個(gè)條件。若未獲得工商部門的經(jīng)營許可證或不具備行政法規(guī)規(guī)定的相應(yīng)生產(chǎn)條件，非法從事食品生產(chǎn)、加工等經(jīng)營活動(dòng)，非法獲利巨大，影響惡劣的將構(gòu)成犯罪。

三是食品安全監(jiān)管類犯罪。此類犯罪的主要特征是主體的特殊性，即主體只能是對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營負(fù)有安全責(zé)任的人員中的具有國家機(jī)關(guān)工作人員性質(zhì)的行為人，主觀方面表現(xiàn)為相關(guān)主體未履行或不完全履行《食品安全法》規(guī)定的國家工作人員必須履行的義務(wù)和職責(zé)，或者相關(guān)主體執(zhí)法不嚴(yán)、以權(quán)謀私、濫用職權(quán)，造成嚴(yán)重后果的行為。[2]

（三）建立食品安全犯罪警察的必要性

1.食品安全犯罪嚴(yán)重影響人民身體健康

食品安全所涉及的問題在近些年成為社會(huì)熱點(diǎn)?！叭鼓谭凼录庇嘁粑聪把排嗄谭巯x子門事件”又粉墨登場(chǎng)；乳制品安全問題對(duì)新生寶寶的健康成長造成了極大的影響?？系禄?、麥當(dāng)勞等快餐業(yè)頻頻傳出“活蟲事件”，“小女孩腹中出現(xiàn)活蟲”等新聞讓人瞠目結(jié)舌。涉及食品、食藥等行業(yè)的各種違法犯罪行為，對(duì)人們的身體健康造成了嚴(yán)重威脅。

2.食品安全犯罪破壞經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常秩序

許多黑心加工商為了獲取更多利益，使用廉價(jià)并且有毒、有害等不合格食品添加劑，以達(dá)到降低生產(chǎn)成本的目的。這不僅損害了消費(fèi)者的身體健康，成本低、價(jià)格低的優(yōu)勢(shì)也影響了行業(yè)整體發(fā)展，不合格的低價(jià)產(chǎn)品擠占合格產(chǎn)品的市場(chǎng)，導(dǎo)致正常的經(jīng)濟(jì)秩序遭到破壞。國內(nèi)個(gè)別奶粉出現(xiàn)“三聚氰胺”等質(zhì)量問題，香港地區(qū)或其他國家的奶粉成為國人爭搶的產(chǎn)品，香港地區(qū)出臺(tái)了奶粉“限購令”。①香港特區(qū)2013年3月1日起實(shí)施《2013年進(jìn)出口（一般）（修訂）規(guī)例》。根據(jù)該法例，在沒有申報(bào)的情況下，離開香港的16歲以上人士每人每天不得攜帶總凈重超過1.8公斤的嬰兒配方奶粉。違例者一經(jīng)定罪，最高可罰款50萬港元及監(jiān)禁兩年。這不僅反映了國內(nèi)乳制品行業(yè)的安全生產(chǎn)問題，損害了國內(nèi)乳制品行業(yè)的形象，也破壞了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定。

3.食品安全監(jiān)管部門不主動(dòng)不作為

從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，立案審查的食品安全犯罪案件中80%以上都是由于消費(fèi)者購買或使用出現(xiàn)問題后，通過媒體曝光或其他途徑引起社會(huì)關(guān)注后執(zhí)法監(jiān)督部門才引起重視。通過暗訪，有記者發(fā)現(xiàn)許多執(zhí)法監(jiān)督部門與不法商家存在利益關(guān)系，商家塞錢后執(zhí)法者立馬走人的現(xiàn)象十分普遍。

二、食品安全犯罪的特點(diǎn)及偵查難點(diǎn)

（一）食品安全犯罪的主體呈現(xiàn)多樣性、復(fù)雜性，且文化層次低

食品安全犯罪的主體大到跨國公司、境外企業(yè)，小到個(gè)體商販、社會(huì)閑散流動(dòng)人員，主體多元并且分散。根據(jù)筆者對(duì)某地區(qū)的實(shí)地調(diào)研顯示，被司法機(jī)關(guān)提起公訴的食品安全犯罪的案件涉及主體408人，而其組成結(jié)構(gòu)及占總?cè)藬?shù)的比例又各不相同。其中以家庭成員為主的夫妻飯店、商店、作坊占比約為41.17%，從業(yè)人數(shù)達(dá)168人；流動(dòng)小車攤販占涉案主體比例約為27.6%，從業(yè)人數(shù)達(dá)到113人。從學(xué)歷層次看，408名涉案人員中具有大專以上學(xué)歷的只有5名，多是高中以下文化水平，且普遍法律意識(shí)薄弱。

（二）各類食品安全犯罪呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化，隱蔽性較強(qiáng)

危害食品安全犯罪的加工、生產(chǎn)黑窩點(diǎn)往往選在較為偏僻、易于隱蔽的郊區(qū)的舊廠房、地下室，不易被人發(fā)現(xiàn)。生產(chǎn)出的不合格產(chǎn)品經(jīng)過專人包裝，很難從外觀上發(fā)現(xiàn)問題，包裝好的產(chǎn)品有專人專車負(fù)責(zé)運(yùn)輸?shù)绞袌?chǎng)、集市出售，形成一條龍的經(jīng)營鏈。

（三）食品安全犯罪成本低，獲利大，危害廣

由于危害食品安全犯罪的產(chǎn)品多采用腐壞、淘汰的問題原材料進(jìn)行加工，如調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的鹵煮食品犯罪團(tuán)伙，從屠宰場(chǎng)低價(jià)收購病死豬、病死禽類，通過化學(xué)去漬、浸泡進(jìn)行加工，成本極低。但其出售時(shí)僅稍低于市場(chǎng)價(jià)，由于量大貨源充足，往往獲利巨大。這些不衛(wèi)生食品往往流通性很大，跨地區(qū)出售極為普遍，導(dǎo)致危害傳播面增大。

三、建立食品安全犯罪警察的重要性

（一）有利于行政執(zhí)法與刑事司法的銜接

我國主管食品安全的行政部門是食品藥品監(jiān)督管理局，食品藥品監(jiān)督管理局只具有行政執(zhí)法權(quán)，不具有刑事司法權(quán)，而在現(xiàn)實(shí)生活中，食品安全違法是食品安全犯罪的前提，犯罪行為往往是由違法行為演變而來，行政處罰往往優(yōu)先于刑事處罰。違法行為過于嚴(yán)重，如涉案金額巨大，造成人員嚴(yán)重傷亡，社會(huì)影響惡劣就會(huì)涉嫌構(gòu)成食品安全犯罪，具體案件的偵辦需移送公安部門。在移送過程中，部門利益等因素導(dǎo)致的“以罰代刑”問題嚴(yán)重，銜接不力問題凸顯，行政執(zhí)法部門和公安機(jī)關(guān)之間存在溝通不暢、程序不完善等情況，導(dǎo)致案件處理效率低下。

（二）有利于統(tǒng)一食品安全監(jiān)管

我國的食品監(jiān)督管理體系涉及的主體部門多達(dá)13個(gè)，其中包括公安部、農(nóng)業(yè)部、工商總局等多個(gè)職責(zé)各不相同的部門。對(duì)于同一個(gè)食品安全問題，涉及的部門越多，相應(yīng)就會(huì)出現(xiàn)推諉扯皮等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響執(zhí)法效率。例如，一件違法添加有害工業(yè)添加劑的食品安全案件，首先需要衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部專門派人對(duì)涉案食品進(jìn)行檢驗(yàn)，然后工商部門要對(duì)涉案人員的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行核實(shí)，違法行為嚴(yán)重的要聯(lián)系公安部門進(jìn)行立案偵查，部門之間的不協(xié)調(diào)極易影響最終的執(zhí)法效果。

（三）有利于建立食品安全犯罪打擊的長效機(jī)制

目前我國對(duì)于食品安全違法犯罪行為的打擊模式一般采用“專項(xiàng)治理”、“集中懲治”，這種模式凸顯的是短期效果，不能形成長效機(jī)制。不法分子往往能事先得知消息，暫時(shí)停止不法行為，等懲治行動(dòng)過后立馬又開始運(yùn)作。所以，打擊食品安全犯罪必須建立長效機(jī)制，設(shè)立食品安全警察十分必要。[3]

四、國內(nèi)外食品安全行業(yè)警察現(xiàn)狀

（一）國內(nèi)食品安全行業(yè)警察現(xiàn)狀

行業(yè)警察主要是以行業(yè)為劃分標(biāo)準(zhǔn)，突出專業(yè)性、行業(yè)特點(diǎn)的警察。目前，我國行業(yè)警察主要有森林公安、鐵路公安及民航公安，行業(yè)警察的設(shè)置更有利于具體行業(yè)的犯罪行為的偵辦和懲治。食品安全行業(yè)警察在我國少數(shù)幾個(gè)地方已初步成型，如北京市公安局成立了食品藥品案件偵查支隊(duì)、山東省和遼寧省公安廳等相繼成立了食品藥品犯罪偵查總隊(duì)，各地市也逐步成立了“食品警察”隊(duì)伍，但相對(duì)森林、鐵路、民航三大行業(yè)警察隊(duì)伍建設(shè)，食品安全行業(yè)警察的隊(duì)伍規(guī)模及機(jī)制建設(shè)還不完善。[4]

（二）美國食品安全行業(yè)警察現(xiàn)狀

FDA，即美國食品藥品安全監(jiān)督管理局，其執(zhí)法部門專門設(shè)立了食品藥品犯罪調(diào)查署，是一支為打擊食品藥品安全犯罪而組建的專業(yè)化警察隊(duì)伍。犯罪調(diào)查署的人事聘用制度不同于普通警察，也不同于一般行政執(zhí)法部門人事選拔。第一任食品犯罪調(diào)查署主任由TerryVermillion擔(dān)任。據(jù)相關(guān)資料顯示，Terry是一名具有深厚情報(bào)工作理論基礎(chǔ)并在偵查部門從事多年情報(bào)工作的官員，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富，人脈廣泛。犯罪調(diào)查署的人事招聘工作采用調(diào)用和聘請(qǐng)制，其聘用人員全部來自其他相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的現(xiàn)任人員，不公開招聘，如聯(lián)邦緝毒局、移民和海關(guān)執(zhí)法局、情報(bào)機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦調(diào)查局、國稅犯罪調(diào)查局和FDA自身人員。這些聘任探員職位的人員都具有10年以上的聯(lián)邦執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，在正式入職之前，需經(jīng)過聯(lián)邦執(zhí)法訓(xùn)練基地關(guān)于FDA管轄領(lǐng)域的專門業(yè)務(wù)訓(xùn)練。這種招聘模式的主要優(yōu)點(diǎn)是充分利用并有效整合其他行業(yè)精英所具有的工作技能和豐富經(jīng)驗(yàn)、職業(yè)人脈，從而形成一整套完整的執(zhí)法體系。

食品安全犯罪調(diào)查署雖然直接隸屬于FDA，而不是聯(lián)邦警察機(jī)構(gòu)，但其執(zhí)法資格沒有任何差別。食品犯罪調(diào)查署的探員允許攜帶槍支并依法執(zhí)行強(qiáng)制措施?；旧?，聯(lián)邦法典有關(guān)犯罪和刑事訴訟程序的規(guī)定他們都可以適用。這不僅給了食品安全行業(yè)警察執(zhí)法權(quán)，同時(shí)使技術(shù)與權(quán)力于一體，在面對(duì)食品安全犯罪時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)更有工作效率。[5]

五、我國食品安全行業(yè)警察的經(jīng)驗(yàn)借鑒及展望

（一）食品安全行業(yè)警察隊(duì)伍建設(shè)的完備性

一方面，在選擇食品安全行業(yè)警察時(shí)，要注重人員的綜合素質(zhì)。具體來說，要有堅(jiān)定的政治立場(chǎng)，并且有豐富的公安工作經(jīng)驗(yàn)、社會(huì)閱歷豐富，具有食品安全的相關(guān)知識(shí)。另一方面，應(yīng)注重對(duì)技術(shù)人才、技術(shù)措施的引進(jìn)工作。在食品安全行業(yè)警察內(nèi)部設(shè)立專門的物證技術(shù)專家、測(cè)謊專家及專業(yè)設(shè)備操作員，在行業(yè)警察內(nèi)部形成完整的偵辦系統(tǒng)。

（二）設(shè)立食品安全行業(yè)警察績效考核制度

從目前食品安全執(zhí)法工作的現(xiàn)狀看，執(zhí)法人員“惰性”嚴(yán)重，工作動(dòng)力不足，在食品安全行業(yè)警察內(nèi)部設(shè)立績效考核制度，隨時(shí)匯總執(zhí)法記錄、查緝數(shù)目、追贓情況，并根據(jù)綜合測(cè)評(píng)進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)與懲處，培養(yǎng)行業(yè)警察扎實(shí)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ髯黠L(fēng)。

（三）完善監(jiān)督機(jī)制

由于行業(yè)警察的執(zhí)法職權(quán)集中度大，極易出現(xiàn)以權(quán)謀私、濫用職權(quán)等行為，建立完善的監(jiān)督機(jī)制顯得尤為重要。食品安全行業(yè)警察要始終秉持文明執(zhí)法、公開公正執(zhí)法的原則，將權(quán)力置于人民的監(jiān)督之下，這樣才能更好地履行職責(zé)，為民服務(wù)。

結(jié)語

我國的行業(yè)警察目前仍屬于雙重領(lǐng)導(dǎo)模式，而美國的食品藥品犯罪調(diào)查署是單獨(dú)隸屬于FDA的具有刑事犯罪調(diào)查權(quán)的執(zhí)法部門。從這里可以看出，我國的行業(yè)警察制度建設(shè)正處在探索期、發(fā)展期，并未完全成熟。只有學(xué)習(xí)和借鑒國外行業(yè)警察領(lǐng)域的體制機(jī)制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立符合我國國情的食品安全行業(yè)警察，才能使我國食品安全行業(yè)警察成為一支專業(yè)化、正規(guī)化的執(zhí)法力量。

【參考文獻(xiàn)】

[1]王艷林.食品安全法概論[M].北京:中國計(jì)量出版社,2005.

[2]魏益民.食品安全學(xué)導(dǎo)論[M].北京:科學(xué)出版社,2009.

[3]舒心萍.打擊食品犯罪警方需要專門機(jī)構(gòu)[N].法制日?qǐng)?bào),2012-0 4-05.

[4]王傳濤.設(shè)“食品警察”是可期待的嘗試[N].法制日?qǐng)?bào),2012-03 -08.

[5]胡勝友,陳廣計(jì).危害食品安全犯罪的實(shí)證研究[J].中國刑事法雜志,2014(3).

收稿日期：2014-12-17責(zé)任編校：邊草

【中圖分類號(hào)】D631

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1673―2391(2015)04―0006―03