代曉濤

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430072）

一、問題的提出

市場經(jīng)濟(jì)下企業(yè)（主要是非高新技術(shù)企業(yè)）為了追逐利益，往往以犧牲環(huán)境為代價(jià)。自從進(jìn)入工業(yè)文明，環(huán)境污染就從未退出人們的視野。因垃圾焚燒、PX 項(xiàng)目、水污染等引發(fā)的環(huán)境群體性事件①例如，在浙江東陽畫水鎮(zhèn)惡性群體性事件中，農(nóng)民因不滿化工廠污染環(huán)境，占據(jù)化工廠，與入廠警察發(fā)生沖突，致數(shù)十人死亡，逾千人受傷，推翻或破壞的警車多達(dá)數(shù)百部。在陜西鳳翔縣血鉛事件中，村民圍堵冶煉廠車輛，數(shù)百村民沖擊東嶺廠區(qū)，東嶺廠區(qū)鐵路專用線近三百米圍墻被掀翻，村民還砸爛了前來送煤的貨車擋風(fēng)玻璃和停在廠區(qū)的工程車。此外，廈門PX 項(xiàng)目、寧波PX 項(xiàng)目、哈爾濱松花江流域化工廠污染等都不同程度地引發(fā)了群體性事件。日漸增多并成為環(huán)境沖突問題的典型表征和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的“晴雨表”。[1]自1996 年來以來，環(huán)境群體性事件的年增速為29%，“十一五”期間環(huán)境信訪件數(shù)高達(dá)30 萬，環(huán)境訪民成為了中國龐大訪民隊(duì)伍中的新類型。[2]在霧霾籠罩大半個(gè)中國、水污染加劇、水資源短缺、兒童血鉛超標(biāo)等事件不時(shí)見諸報(bào)端的今天，如何可持續(xù)地發(fā)展，如何建設(shè)“美麗中國”已成為不可回避的議題。

作為發(fā)展中國家，我國的各項(xiàng)工作主要都是圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)來開展的。過度使用有限的土地等初級資源導(dǎo)致“綠色懲罰”日益嚴(yán)重，欲望的激發(fā)和資源的匱乏矛盾加劇，引發(fā)對資源的爭奪、價(jià)值尺度的扭曲，使自然和社會(huì)付出了雙重代價(jià)。[3]經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)，以環(huán)保促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢。中央自“七五”計(jì)劃開始制定國家環(huán)保計(jì)劃，1994 年的《環(huán)境保護(hù)計(jì)劃管理辦法》使編制環(huán)保計(jì)劃有章可循。十七大提出建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費(fèi)模式。十八大再度強(qiáng)調(diào)建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計(jì)。要把生態(tài)文明融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)建設(shè)的全過程，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。十八屆三中全會(huì)提出建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。十八屆四中全會(huì)提出要更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)良好等“五位一體”的戰(zhàn)略目標(biāo)。

在社會(huì)快速轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)進(jìn)步與代價(jià)共存、社會(huì)優(yōu)化與弊病并生、社會(huì)協(xié)調(diào)與失衡同在、充滿希望與飽含痛苦相伴。社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域都毫無例外地表現(xiàn)了這一社會(huì)轉(zhuǎn)型的兩重性和極端復(fù)雜性。[3]環(huán)境治理是社會(huì)治理的重要內(nèi)容，針對我國環(huán)境污染、破壞問題，學(xué)者從立法、執(zhí)法、司法的角度全方位地提出了環(huán)境治理要做到完善環(huán)境法律體系，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保法律規(guī)范，實(shí)現(xiàn)多種侵權(quán)責(zé)任的綜合適用和嚴(yán)格適用。[4]我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域并非無法可依，現(xiàn)有的關(guān)于環(huán)保、監(jiān)督執(zhí)法方面的法律有《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境影響評價(jià)法》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《民事訴訟法》等等，甚至《刑法》中也有環(huán)境監(jiān)管失職罪等規(guī)定，而與之相關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章更是不計(jì)其數(shù)?！巴椒ú蛔阋宰孕小保?dāng)前的問題是，行政機(jī)關(guān)沒有做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，而司法救濟(jì)方面過于依賴民事侵權(quán)和民事環(huán)境公益訴訟里追究污染企業(yè)的民事責(zé)任，這些都尚不足以遏制環(huán)境問題的惡化。①關(guān)于環(huán)境污染、生態(tài)破壞愈演愈烈的原因，有學(xué)者認(rèn)為同時(shí)存在立法自身瑕疵、法律實(shí)施過程中行政執(zhí)法或司法等方面問題。參見王樹義.論生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境司法改革[J].中國法學(xué),2014(3):58.環(huán)境監(jiān)管不作為及不充分作為已經(jīng)成為制約我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重障礙。[5]環(huán)境問題也成為制約我國當(dāng)前乃至未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的障礙。

十八屆三中全會(huì)提出創(chuàng)新社會(huì)治理體制，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。任何一種治理都離不開責(zé)任，社會(huì)治理亦是如此，但責(zé)任制度無疑是社會(huì)治理中最難確定的問題之一。[6]環(huán)境問題是國家治理的重點(diǎn)領(lǐng)域，環(huán)境治理需要不斷地進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新。2014 達(dá)沃斯論壇開幕式上李克強(qiáng)總理給中國制度建設(shè)開出三張清單——權(quán)力清單、負(fù)面清單和責(zé)任清單，其中，“責(zé)任清單”首次提出便引起了廣泛關(guān)注。總理所言的責(zé)任清單以服務(wù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主線，②李克強(qiáng)總理在達(dá)沃斯經(jīng)濟(jì)論壇上針對市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出責(zé)任清單時(shí)指出：“法定職責(zé)必須為，以建立誠信經(jīng)營、公平競爭的市場環(huán)境，激發(fā)企業(yè)動(dòng)力，鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)造。政府要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，當(dāng)好市場秩序的‘裁判員’和改革創(chuàng)新的‘守護(hù)神’?！钡赋隽素?zé)任清單的核心是“法定職責(zé)必須為”。這給我們帶來了很大啟發(fā)，如果說權(quán)力清單、負(fù)面清單是針對政府亂作為，那么責(zé)任清單則是針對政府不作為，對為官不為、懶政怠政的要嚴(yán)格追究責(zé)任。環(huán)境治理離不開嚴(yán)厲的責(zé)任追究，我國亟需這樣的責(zé)任清單制度。

二、環(huán)境治理中行政機(jī)關(guān)的責(zé)任

在環(huán)境治理過程中，環(huán)境監(jiān)管部門責(zé)任重大。監(jiān)管本應(yīng)起到過濾器和安全閥的作用，但實(shí)踐中環(huán)境污染致害事件層出不窮，行政監(jiān)管不作為、放縱等是其中一個(gè)重要原因。

（一）重大環(huán)境污染事件中行政監(jiān)管問題回顧

1.松花江流域特大水污染事件。[7]2005 年11 月，中國石油吉林石化分公司雙苯廠發(fā)生爆炸，造成8 人死亡60 人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)6908 萬，并引發(fā)松花江流域特大水污染。事件的主要原因在于：吉化分公司及雙苯廠的事故應(yīng)急預(yù)案有重大缺失；吉林市事故應(yīng)急救援指揮部未提出防控措施和要求；吉林市環(huán)保局沒有及時(shí)向事故應(yīng)急救援指揮部建議采取相關(guān)措施；吉林省環(huán)保廳對污染重視不夠，沒有按規(guī)定全面、準(zhǔn)確地報(bào)告污染程度；環(huán)保部在事件初期對后果估計(jì)不足、重視不夠，沒有及時(shí)提出妥善處置意見。

2.陜西鳳翔血鉛事件。[8]2009 年8 月，陜西鳳翔縣東嶺集團(tuán)冶煉公司環(huán)評范圍內(nèi)兩個(gè)村莊731 名兒童中有615 人檢測出血鉛超標(biāo)，其中166 人屬中度、重度鉛中毒，需住院進(jìn)行排鉛治療。事件的主要原因在于：2006 年建成投產(chǎn)的冶煉公司與兩村緊鄰，部分群眾住房與廠房相隔僅百米左右。有關(guān)機(jī)構(gòu)在2004 年所作的《環(huán)境影響報(bào)告書》顯示該廠衛(wèi)生防護(hù)距離以1000 米為宜，在此范圍內(nèi)的居民需要全部搬遷。建廠前，縣政府與廠方協(xié)議承諾3 年內(nèi)分3 批將工廠周圍500 米內(nèi)住戶全部搬遷，但未實(shí)施。相似的案例在湖南也有發(fā)生。湖南衡東300 多名兒童查出鉛超標(biāo)后，涉污企業(yè)被關(guān)停，當(dāng)?shù)毓賳T接受采訪時(shí)稱超標(biāo)原因不確定，“嘴里咬鉛筆也可能超鉛”，很形象地揭示出地方政府環(huán)境監(jiān)管的恣意態(tài)度。[9]

3.福建紫金礦業(yè)污染事件。[10]2010 年7 月，紫金礦業(yè)紫金山銅礦濕法廠發(fā)生銅酸水滲漏事故，導(dǎo)致汀江部分河段嚴(yán)重污染及大量網(wǎng)箱養(yǎng)魚死亡。事件的主要原因在于：紫金礦業(yè)為壓低成本，環(huán)保投入不足，連續(xù)降雨造成廠區(qū)溶液池底部粘土層掏空，污水池防滲膜多處開裂導(dǎo)致滲漏事故發(fā)生；人為非法打通6 號集滲觀察井與排洪洞，致使?jié)B漏超標(biāo)污水直接流入汀江；設(shè)在企業(yè)下游的汀江水質(zhì)自動(dòng)在線監(jiān)測設(shè)備損壞且未及時(shí)修復(fù)，致使事件發(fā)生后污染情況未能被及時(shí)發(fā)現(xiàn)；企業(yè)自2006 年以來多次發(fā)生環(huán)境污染事故，但一直沒有有效整改。

4.內(nèi)蒙古騰格里沙漠污染事件。[11]早在2010 年就有媒體曝光騰格里沙漠遭工業(yè)污染，此后4 年污染不斷。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)對內(nèi)蒙古等9 省工業(yè)園區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些工業(yè)園以“生態(tài)循環(huán)經(jīng)濟(jì)”為名獲得行政審批，卻縱容很多高污染企業(yè)從事生產(chǎn)，甚至一些國家明令關(guān)停的污染企業(yè)也在這里集中排污，逃避監(jiān)管，工業(yè)園成了違法排污的“保護(hù)傘”。事后，從自治區(qū)環(huán)保廳到盟、旗、開發(fā)區(qū)共24 名責(zé)任人被問責(zé)。雖然有關(guān)負(fù)責(zé)人回應(yīng)稱可能是監(jiān)管不太到位，企業(yè)出現(xiàn)了偷排漏排現(xiàn)象，[12]但涉污工業(yè)園區(qū)內(nèi)遮擋排污晾曬池的綠色圍欄、為防外界接近排污點(diǎn)而專設(shè)的巡邏隊(duì)已經(jīng)給出了答案。

對于污染事故，看似責(zé)任在企業(yè)，實(shí)則根源在于當(dāng)?shù)卣?，在于地方保護(hù)主義。[13]為求財(cái)政收入增長和官員政績，地方政府部門在環(huán)境監(jiān)管中往往置法律、法規(guī)于不顧，對主要納稅、繳費(fèi)企業(yè)等的違法污染行為予以遷就、包庇、縱容，充當(dāng)環(huán)境違法“保護(hù)傘”?！董h(huán)境影響評價(jià)法》第22、23 條等規(guī)定了環(huán)評審批程序、跟蹤檢查及法律責(zé)任追究機(jī)制等。企業(yè)在申報(bào)環(huán)境影響評價(jià)過程中環(huán)評報(bào)告等信息不夠公開，公眾參與不充分，聽證程序走過場，事后監(jiān)督不到位，環(huán)境影響未跟蹤檢查以及未批先建、批小建大、以備案代審批等問題普遍存在，[14][15][16]類似的還有非企業(yè)環(huán)評問題。①參見《最高人民法院公報(bào)》2004 年第3 期案例：沈希賢等182 人訴北京市規(guī)劃委員會(huì)頒發(fā)建設(shè)工程許可證糾紛案。法院判決撤銷被告北京市規(guī)劃委員會(huì)向第三人頒發(fā)的建設(shè)工程規(guī)劃許可證，被告上訴后又自動(dòng)撤訴。環(huán)評中介與建設(shè)單位及環(huán)保行政部門相互勾連，環(huán)評報(bào)告不負(fù)責(zé)任、弄虛作假②今年2 月9 日，中央第三巡視組在向環(huán)保部反饋巡視意見的時(shí)候，特別指出環(huán)評方面的問題突出，在未批先建甚至“紅頂中介”等問題背后，隱藏的是環(huán)保監(jiān)管的失職和腐敗問題。中國新任環(huán)保部長陳吉寧在十二屆全國人大三次會(huì)議的記者會(huì)上承諾，決不允許環(huán)保中介“卡著審批吃環(huán)保、戴著紅頂賺黑錢”，要求環(huán)保部所屬事業(yè)單位的8 個(gè)環(huán)評機(jī)構(gòu)，今年率先全部從環(huán)保部脫離，其他地方的分批分期也要全部脫離，逾期不脫離的，一律取消環(huán)評資質(zhì)。參見鄒春霞.陳吉寧：要徹底解決環(huán)評“紅頂中介”[N].北京青年報(bào),2015-03-08(A04).等行為都嚴(yán)重?fù)p害了環(huán)評的客觀公正。行政監(jiān)管疏忽懈怠，對事故未處置或處置不當(dāng)，亂作為和不作為相互交織等都導(dǎo)致了嚴(yán)重的危害后果。如福建紫金礦業(yè)污染、騰格里沙漠污染、天津?yàn)I海新區(qū)?；繁á塾忻襟w針對天津?yàn)I海新區(qū)爆炸提出注冊、環(huán)評、消防、規(guī)劃、安監(jiān)運(yùn)營7 大環(huán)節(jié)中11 大問題，詳見長江日報(bào).天津爆炸11 個(gè)謎團(tuán)待查:批復(fù)文件為啥要求不公開[EB/OL].http://news.163.com/15/0821/06/B1H95CQI0001124J.html,2015-09-03.等事件都或多或少地揭示了政府在環(huán)評和具體監(jiān)管方面的諸多問題。

（二）環(huán)境監(jiān)管部門責(zé)任分析

行政行為的影響已經(jīng)不再限于特定的行政相對人，很多時(shí)候直接涉及公共利益。[17]環(huán)境污染案件中，責(zé)任主體不止污染企業(yè)，監(jiān)管部門也負(fù)有不可推卸的責(zé)任，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，不作為或不充分作為都是其責(zé)任所在。例如，2013 年河北某縣的“紅豆局長”及相關(guān)部門就有明顯的執(zhí)法失職。④2013 年8 月央視《新聞1 ＋1》播出的《地下水變紅，誰該臉紅？！》節(jié)目中，河北某縣環(huán)保局局長鄧某某面對小朱莊地下水被嚴(yán)重污染呈鐵紅色的事實(shí)，竟然說：“紅色的水不等于不達(dá)標(biāo)的水，比如說咱放上一把紅小豆，煮出來的飯也可能是紅色的?！编嚹衬骋虼吮痪W(wǎng)友諷稱為“紅豆局長”。20 多年來，800 多人的村莊已出現(xiàn)30 名癌癥患者，附近的養(yǎng)殖場牲畜喝了淺水井的水也陸續(xù)死亡。雖然村民連年采集水樣送到相關(guān)部門檢測或者向環(huán)保部門反映，但環(huán)保部門每年給出的檢測結(jié)果竟然都是“達(dá)標(biāo)”“合格”。事發(fā)后，經(jīng)環(huán)保專家與機(jī)構(gòu)檢測，該村井水中苯胺含量超出飲用水標(biāo)準(zhǔn)70 多倍。參見陳方.人民網(wǎng)評：“紅豆局長”被撤，水污染事件遠(yuǎn)未結(jié)束[EB/OL].http://opinion.people.com.cn/n/2013/0408/c1003-21046985.html,2015-09-25.根據(jù)侵權(quán)原因力能否單獨(dú)導(dǎo)致?lián)p害結(jié)果的發(fā)生，侵權(quán)行為可以分為原因力競合的共同侵權(quán)和原因力結(jié)合的共同侵權(quán)。在包含行政違法的環(huán)境致害中，政府與企業(yè)之間并沒有意思聯(lián)絡(luò)且監(jiān)管部門的行為不能單獨(dú)引起環(huán)境致害，因此，兩者屬于原因力結(jié)合無意思聯(lián)絡(luò)的共同侵權(quán)。在監(jiān)管部門放縱污染的情況下雙方甚至構(gòu)成共同故意侵權(quán)。“在確定每一個(gè)數(shù)種原因造成損害結(jié)果的行為的時(shí)候，必須考慮的因素就是兩個(gè)，一是主觀過錯(cuò)，二是原因力。過錯(cuò)程度的比較是第一位的決定因素，第二位的決定因素是原因力。”[18]通常情況下，監(jiān)管部門的過錯(cuò)形式就是明知而放任，即監(jiān)而不管；偶有過于自信的過失，如松花江流域特大水污染事件。在無意思聯(lián)絡(luò)的數(shù)人侵權(quán)中，若侵權(quán)行為直接結(jié)合，行為人承擔(dān)連帶責(zé)任；若侵權(quán)行為間接結(jié)合，則行為人承擔(dān)按份責(zé)任。根據(jù)環(huán)境監(jiān)管部門的主觀過錯(cuò)不同，或有意放縱或疏忽大意等，其與侵權(quán)企業(yè)之間既可能承擔(dān)連帶責(zé)任，也可能承擔(dān)按份責(zé)任。而“史上最嚴(yán)”的《環(huán)境保護(hù)法》則直接規(guī)定了環(huán)評機(jī)構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)等弄虛作假的，與其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任。⑤《環(huán)境保護(hù)法》第65 條規(guī)定：環(huán)境影響評價(jià)機(jī)構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)以及從事環(huán)境監(jiān)測設(shè)備和防治污染設(shè)施維護(hù)、運(yùn)營機(jī)構(gòu)，在有關(guān)環(huán)境服務(wù)活動(dòng)中弄虛作假，對造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，還應(yīng)當(dāng)與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任。

三、環(huán)境治理責(zé)任清單落實(shí)的法治路徑

環(huán)境治理離不開法律、制度，更離不開具體落實(shí)，責(zé)任清單的制定僅是良好的開端，而最關(guān)鍵的是要落實(shí)到位。

（一）行政系統(tǒng)責(zé)任追究

環(huán)境治理責(zé)任清單落實(shí)最基本的途徑是行政系統(tǒng)內(nèi)追責(zé)。法定職責(zé)必須為是責(zé)任清單的核心，李克強(qiáng)總理指出，“為官不為，必須嚴(yán)肅問責(zé)”，政府要主動(dòng)作為，對工作不力的要約談?wù)]勉；對為官不為、懶政怠政的要公開曝光、堅(jiān)決追責(zé)。環(huán)保等執(zhí)法部門要敢于擔(dān)當(dāng)責(zé)任，對工作不力的要問責(zé)，瀆職失職的要依法追責(zé)，環(huán)保執(zhí)法要成“殺手锏”。[19]浙江省2014 年10 月公布了全國首份省級政府責(zé)任清單，重點(diǎn)解決部門必須做哪些事情、承擔(dān)哪些責(zé)任的問題，實(shí)現(xiàn)法定職責(zé)必須為。清單包括43 個(gè)部門主要職責(zé)543 項(xiàng)，細(xì)化具體工作事項(xiàng)3941 項(xiàng)，涉及事中事后監(jiān)管制度555 項(xiàng)。其中，省環(huán)保廳的職責(zé)有118項(xiàng)，包括環(huán)境污染防治的監(jiān)督管理，組織和協(xié)調(diào)重點(diǎn)流域、區(qū)域污染防治等。該省的市、縣政府部門責(zé)任清單今年也將完成。安徽省政府責(zé)任清單劃分了1.2萬條責(zé)任事項(xiàng)和2 萬條追責(zé)情形，明確列出3 萬條法律法規(guī)依據(jù)，敦促行政機(jī)關(guān)及其工作人員盡職履責(zé)。[20]

環(huán)境監(jiān)管需要對涉及環(huán)境事項(xiàng)的審批、規(guī)劃、安評等作出全面準(zhǔn)確的審查，其中包括省級部門對市縣對口部門行使行政權(quán)力的監(jiān)管，明確監(jiān)督檢查對象、內(nèi)容、方式、程序、措施等，要把定期檢查、隨機(jī)抽查、全面檢查、專項(xiàng)檢查和群眾舉報(bào)投訴查處等相結(jié)合。行政責(zé)任追究要到位，必要時(shí)還要實(shí)行責(zé)任終身制。例如，深圳推行公務(wù)活動(dòng)責(zé)任到人、記錄在案、問題倒查的公務(wù)行為終身負(fù)責(zé)制，公務(wù)行為出現(xiàn)過錯(cuò)，責(zé)任追究不因職務(wù)變動(dòng)、崗位調(diào)整而分離。[21]除深圳市外，其他地區(qū)有關(guān)行政責(zé)任追究的規(guī)定也紛紛出臺(tái)。①例如，《廣東省行政過錯(cuò)責(zé)任追究暫行辦法》；《惠州市行政過錯(cuò)責(zé)任追究實(shí)施細(xì)則（試行）》；《武漢市行政過錯(cuò)責(zé)任追究辦法》。

只有形成全方位、經(jīng)?；⒘Ⅲw式的監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制，將責(zé)任與權(quán)力有機(jī)結(jié)合起來，權(quán)力清單才能真正體現(xiàn)公開的價(jià)值，取得公開的效果，真正做到還權(quán)于民。[22]有權(quán)必有責(zé)，權(quán)力和責(zé)任是統(tǒng)一的。責(zé)任清單是對權(quán)力清單的“查漏補(bǔ)缺”，只有將責(zé)任清單落實(shí)到位，管住權(quán)力、落實(shí)責(zé)任，讓兩種清單共同發(fā)揮制度功能，才能真正建成法治政府、責(zé)任政府。

（二）司法制度的補(bǔ)充追責(zé)

當(dāng)行政系統(tǒng)責(zé)任追究功能失靈時(shí)，司法便擔(dān)當(dāng)起環(huán)境治理責(zé)任落實(shí)的重任?！睹袷略V訟法》《環(huán)境保護(hù)法》將環(huán)境污染等行為納入公益訴訟，但民事公益訴訟只對污染企業(yè)追究責(zé)任，而企業(yè)很難承擔(dān)龐大受害群體的巨大損害賠償數(shù)額，責(zé)任落實(shí)存在風(fēng)險(xiǎn)。②美國的環(huán)境損害公共補(bǔ)償包括國家賠償、行政補(bǔ)償、政府環(huán)境整治消除重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。參見呂忠梅等.環(huán)境損害賠償法的理論與實(shí)踐[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2013:279.政府負(fù)有保障個(gè)體權(quán)益和公共利益之責(zé)，可是，政府疏忽怠惰、徇私枉法等行為常常使得個(gè)體權(quán)益與公共利益受到威脅與損害。部分個(gè)體權(quán)益受損者可能處于弱勢地位而無力無助，公共利益則常常因缺少切身利益相關(guān)者而缺乏積極維護(hù)之動(dòng)力。[23]從推動(dòng)國家法治建設(shè)、實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化并切實(shí)維護(hù)公共利益的角度來講，建立并完善行政公益訴訟制度更具現(xiàn)實(shí)緊迫性和必要性。[24]

十八屆三中全會(huì)要求圍繞建設(shè)美麗中國、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展而實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。損害賠償與責(zé)任追究制度理應(yīng)包含傳統(tǒng)的民事侵權(quán)與賠償制度，民事、行政公益訴訟和國家賠償制度。雖然《行政訴訟法》未將監(jiān)督行政機(jī)關(guān)單純履行或不履行職責(zé)納入受案范圍，③詳見《中華人民共和國行政訴訟法》（2014 年11 月2 日修訂，2015 年5 月1 日起施行）第12 條?！秶屹r償法》亦沒有將此納入賠償范圍，但權(quán)利在實(shí)然、法定與應(yīng)然之間的轉(zhuǎn)化是符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律的。有權(quán)利必有救濟(jì)，有責(zé)任必有擔(dān)當(dāng)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)向更廣、更深處拓展，資源短缺和環(huán)境污染問題越來越突出，背離了可持續(xù)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展的理念，直接損害到公共利益。這是任何私人都管不了、管不好的，政府不能不對資源與環(huán)境保護(hù)負(fù)責(zé)。[25]這是法治政府、責(zé)任政府的必然要求。

鑒于我國現(xiàn)行的社會(huì)治理模式主要是以行政權(quán)力為決策和主導(dǎo)的治理模式，因此，構(gòu)建行政公益訴訟制度才能真正解決社會(huì)公益訴求。[26]十八屆四中全會(huì)明確要求探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》，全國人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院開展公益訴訟試點(diǎn)工作。④十二屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》（2015 年7 月1 日）。面對國有資產(chǎn)保護(hù)、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域存在的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為而使國家和社會(huì)公共利益受侵害的問題，“經(jīng)授權(quán)同意，從生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域入手，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，建立檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)的督促糾正制度?！雹輩⒁娛萌珖舜笕螘?huì)議《最高人民檢察院工作報(bào)告》（2015 年3 月12 日）。十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確指出不應(yīng)把檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督限定在查處職務(wù)犯罪案件上，行政違法行為構(gòu)成刑事犯罪的畢竟是少數(shù)，更多的是亂作為、不作為。如果對這類違法行為置之不理、任其發(fā)展，不能根本扭轉(zhuǎn)地方和部門的行政亂象，還可能使一些苗頭性問題演變?yōu)樾淌路缸?。由于個(gè)人多基于“搭便車”的心理而樂于坐享他人對公共利益的奉獻(xiàn)，而環(huán)境行政公益訴訟是滿足了一定條件的非直接利害關(guān)系人，對損害不特定多數(shù)人環(huán)境權(quán)利的行政行為提出的起訴，其目的不是為了保護(hù)起訴人自身的權(quán)利。[27]檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟不僅是其履行法律監(jiān)督職能的應(yīng)有之義，而且較之于不特定的個(gè)人或團(tuán)體，在優(yōu)化司法資源配置、保證訴訟公平效率、維護(hù)國家、社會(huì)和相關(guān)群體的利益方面優(yōu)勢明顯，[24]對于完善行政訴訟制度，推進(jìn)責(zé)任政府、法治政府建設(shè)更是意義重大。

四、環(huán)境治理責(zé)任清單配套機(jī)制：公眾參與

國家治理體系是個(gè)開放的體系，治理能力現(xiàn)代化也離不開公眾參與。十八大以來，中央多次強(qiáng)調(diào)要加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理體制。十八屆三中全會(huì)提出要鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方參與創(chuàng)新社會(huì)治理體制，要建立社會(huì)參與機(jī)制，保障民眾平等參與社會(huì)治理的權(quán)利。[28]環(huán)境治理領(lǐng)域需要適度向社會(huì)開放，給公眾參與治理的空間，形成有序的公眾參與機(jī)制。在由“大政府小社會(huì)”向“小政府大社會(huì)”轉(zhuǎn)變的過程中，任何有責(zé)任感的公民，在他認(rèn)為法律沒有得到應(yīng)有的執(zhí)行時(shí)，都有充分的利益要求法院審理他提訴的案件。[29]一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人提出檢舉和控告。國家也鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評價(jià)?！董h(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》等法律法規(guī)在環(huán)境監(jiān)管信息公開和公眾參與方面提出了要求，違反或者無視它們將會(huì)構(gòu)成程序違法。公民享有的環(huán)境權(quán)益不應(yīng)只停留在紙面上，而應(yīng)在具體現(xiàn)實(shí)中存在，當(dāng)其受到損害時(shí)必須為之提供合法的救濟(jì)手段。[30]南京紫金山觀景臺(tái)案與西湖風(fēng)景內(nèi)建老年大學(xué)案①2001 年10 月，東南大學(xué)教師施建輝、顧大松先生認(rèn)為在南京市紫金山上建設(shè)觀景臺(tái)攪亂了他們因享受自然景觀帶來的精神上的愉悅，因而以南京市規(guī)劃局為被告向法院提起訴訟，法院以原告不具備相應(yīng)資格予以駁回；2003 年2 月，杭州律師金奎喜因西湖風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)興建了一所老年大學(xué)破壞了西湖風(fēng)景，與杭州市規(guī)劃局對薄公堂，法院以原告不具備相應(yīng)資格予以駁回。既體現(xiàn)了公眾參與的熱情，又說明了以信息公開保障公眾參與的重要性。兩地行政機(jī)關(guān)的程序性問題表現(xiàn)在：缺少信息公開程序，未舉行聽證會(huì)，未向社會(huì)公眾征求意見，公眾知情權(quán)受限制，公眾參與不夠。信息公開的目的是為了管理“管理者”。政府負(fù)有信息披露義務(wù)，法律和政府都應(yīng)當(dāng)保障公眾的知情權(quán)。美國許多爆炸性政治事件的披露可以歸功于《信息自由法》的實(shí)施，多數(shù)政府機(jī)關(guān)也形成了自動(dòng)、定期披露重大事件的習(xí)慣。[31]行政公開和參與必須保證程序化、制度化的參與途徑，以滿足人們的心理需求和利益訴求，否則只會(huì)導(dǎo)致無奈的情緒化或發(fā)泄式參與。[32]環(huán)境群體性事件的不斷爆發(fā)和升級就是發(fā)泄式參與的表現(xiàn)。環(huán)境公益事關(guān)公眾切身利益，必須保障公民事前參與（即重大事項(xiàng)的提前公告、通知，向社會(huì)公眾征求意見和建議等），事中參與（即能參與聽證討論會(huì)，陳述自己的想法等），事后參與（獲得與環(huán)境公益有關(guān)的執(zhí)法反饋、監(jiān)督和救濟(jì)渠道）。

從自由主義市場經(jīng)濟(jì)下“最好的政府，最少的管理”到壟斷資本主義或國家干預(yù)主義（我國則為宏觀調(diào)控和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)）下“最好的政府，最大的管理”，再到現(xiàn)在的“最好的政府，最大的服務(wù)”，[33][34]政府管理的范圍和方式等都在不斷調(diào)整。社會(huì)管理已不僅是政府治理，而是廣泛的公共治理。公共治理，就其結(jié)構(gòu)而言，是由開放的公共管理元素與廣泛的公民參與元素整合而成——“公共治理＝開放的公共管理＋廣泛的公眾參與”，二者缺一不可。[35]在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的新時(shí)期，政府需要簡政放權(quán)，規(guī)范執(zhí)法范圍與空間，將權(quán)力下放給市場和社會(huì)，倡導(dǎo)公民參與的微觀實(shí)踐，借助參與式治理的優(yōu)勢，使民眾真正參與到與他們切身利益相關(guān)的公共事務(wù)管理中。[36]公眾參與作為民主的重要表現(xiàn)形式，是現(xiàn)代法治的前提和基礎(chǔ)，需要把這種直接的社會(huì)民主真正貫徹和推行開來。環(huán)境治理中公益訴訟的有益探索正是實(shí)現(xiàn)公眾參與的社會(huì)民主和保護(hù)社會(huì)公益的需要。公眾參與社會(huì)治理體現(xiàn)和展示了社會(huì)進(jìn)步的前瞻性和時(shí)代性，是社會(huì)“走向權(quán)利時(shí)代”的象征。

五、結(jié)語

環(huán)境污染和生態(tài)破壞的表象折射出監(jiān)管部門的失職，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、監(jiān)而不管、疏忽懈怠等成為環(huán)境污染的催化劑。惟有環(huán)境治理責(zé)任清單制度這把達(dá)摩克利斯之劍能夠真正長效地保證行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，否則，再多的罰款和民事侵權(quán)損害賠償?shù)纫膊荒芡旎厣鷳B(tài)環(huán)境的繼續(xù)惡化。有權(quán)利必有救濟(jì)，有責(zé)任必有擔(dān)當(dāng)，厘清行政監(jiān)管機(jī)關(guān)的法律責(zé)任是實(shí)現(xiàn)責(zé)任承擔(dān)均衡全面、責(zé)任主體權(quán)責(zé)統(tǒng)一的前提，也是實(shí)現(xiàn)法律面前責(zé)任承擔(dān)的平等和保護(hù)環(huán)境人人有責(zé)、人人關(guān)注的必然要求。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)中，構(gòu)建環(huán)境治理責(zé)任清單制度，在嚴(yán)格落實(shí)行政、司法路徑的同時(shí)推動(dòng)適度的公眾參與，能更有效地解決環(huán)境污染、侵權(quán)和行政監(jiān)管不力問題，同時(shí)更加充分地保護(hù)環(huán)境受害群體乃至社會(huì)公共利益，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和美麗中國建設(shè)。

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