武肖肖

（中國(guó)人民公安大學(xué) 公安管理學(xué)院，北京100038）

全面深化改革的總目標(biāo)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于各個(gè)領(lǐng)域的法治化與規(guī)范化，必須在發(fā)展中適應(yīng)時(shí)代變化，健全和完善社會(huì)主義法治機(jī)制。①黨的十八屆三中全會(huì)(決定)學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問編寫組.黨的十八屆三中全會(huì)(決定)學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問[M].北京:黨建讀物出版社,2013 年版.推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，公安機(jī)關(guān)必須全面樹立法治意識(shí)，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，大力提升公安隊(duì)伍嚴(yán)格依法執(zhí)法能力，深入推進(jìn)法治公安建設(shè)進(jìn)程。基層公安機(jī)關(guān)作為公安事業(yè)發(fā)展的執(zhí)行者，其執(zhí)法效果直接影響到整個(gè)公安機(jī)關(guān)職能作用的發(fā)揮，影響著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)程度。因此，推進(jìn)公安執(zhí)法創(chuàng)新、提高基層公安機(jī)關(guān)執(zhí)法水平是著眼公安事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供安全保障的必然選擇。

一、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對(duì)公安執(zhí)法的新要求

筆者認(rèn)為，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對(duì)公安執(zhí)法的新要求，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（一）基層公安機(jī)關(guān)自身不適應(yīng)的挑戰(zhàn)

1.警務(wù)執(zhí)法理念更新的挑戰(zhàn)。警務(wù)執(zhí)法理念是指公安機(jī)關(guān)及人民警察對(duì)公安執(zhí)法活動(dòng)的看法、態(tài)度、思想和觀念的總稱?；鶎庸矙C(jī)關(guān)作為與社會(huì)公眾直接接觸的公安主體，在執(zhí)法中做到“嚴(yán)格執(zhí)法不示威，文明執(zhí)法不示弱”，是時(shí)代發(fā)展對(duì)公安工作滿足民眾內(nèi)在需求的要求。公安民警必須樹立正確的執(zhí)法理念，在嚴(yán)格遵循執(zhí)法為民、為全社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)公共安全服務(wù)的同時(shí)，積極構(gòu)建自我警務(wù)、社會(huì)警務(wù)、市場(chǎng)警務(wù)等以公安機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的多樣化大眾警務(wù)形態(tài)。簡(jiǎn)言之，公安機(jī)關(guān)需在正確的、先進(jìn)的執(zhí)法理念指導(dǎo)下，根據(jù)新形勢(shì)、新問題、新情況，加強(qiáng)社會(huì)力量的協(xié)調(diào)合作，推動(dòng)大眾警務(wù)的構(gòu)建和發(fā)展。

2.警務(wù)執(zhí)法能力提升的挑戰(zhàn)。公安機(jī)關(guān)人民警察作為打擊犯罪的主要力量，警情多變、任務(wù)繁重的新情況為其正常執(zhí)法帶來了巨大挑戰(zhàn)。由于警察職業(yè)的特殊性，在維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定中需具備綜合性素質(zhì)和能力才能承擔(dān)起法律捍衛(wèi)者、國(guó)家保衛(wèi)者、社會(huì)維護(hù)者的使命和職責(zé)。在改革攻堅(jiān)期，多樣性社會(huì)矛盾、智能性犯罪形式、冒險(xiǎn)化犯罪手段等因素，決定了人民警察必須具備較強(qiáng)的戰(zhàn)術(shù)意識(shí)、高超的執(zhí)法技能、強(qiáng)健的身體素質(zhì)、嚴(yán)格的組織紀(jì)律和良好的法治觀念，才能確保其戰(zhàn)斗力的增值，才能有效發(fā)現(xiàn)和制服犯罪，在高效化執(zhí)法的同時(shí)保護(hù)好自身安全。因此，處于執(zhí)法第一線的基層公安機(jī)關(guān)，要始終注重自身素質(zhì)和能力的提升，以更好地完成執(zhí)法工作。

3.警務(wù)執(zhí)法機(jī)制創(chuàng)新的挑戰(zhàn)。警務(wù)執(zhí)法機(jī)制低效是制約警察執(zhí)法績(jī)效提升的一個(gè)重要原因。有調(diào)查表明，我國(guó)49.5%的警察未參加過擒拿格斗訓(xùn)練，47.8%的警察從警以來只進(jìn)行過一次槍支訓(xùn)練。①?gòu)堄窈?行政執(zhí)法中警察權(quán)益的保障[J].法制與社會(huì),2013(33):157-158.警察執(zhí)法技能培訓(xùn)機(jī)制和執(zhí)法裝備保障機(jī)制的低效是制約公安民警執(zhí)法效能的一大因素。另外，執(zhí)法程序非標(biāo)準(zhǔn)化、監(jiān)督工作政出多門、監(jiān)督主體責(zé)任不清、監(jiān)督過程透明度低、監(jiān)督成效非明晰化等問題嚴(yán)重影響了執(zhí)法監(jiān)督效能。公安機(jī)關(guān)如何加快警務(wù)機(jī)制改革，全面提升執(zhí)法水平、執(zhí)法效率、執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法效果，是公安機(jī)關(guān)當(dāng)前以及今后工作的重要議題。

（二）外部社會(huì)環(huán)境的挑戰(zhàn)

1.警察執(zhí)法未能得到公眾的充分理解和支持。深化改革帶來的利益調(diào)整，必將觸動(dòng)部分利益集團(tuán)的“奶酪”，從而激發(fā)大量社會(huì)矛盾，致使作為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定主力軍的人民警察處于矛盾的前沿。這就形成了部分群眾在訴求得不到滿足時(shí)，把警察當(dāng)作泄憤的靶子。另外，受人力和物力的限制，當(dāng)多個(gè)警情同時(shí)發(fā)生時(shí)，警察只能選擇其一，無法同時(shí)兼顧，及時(shí)處理。長(zhǎng)此以往，必然對(duì)良好警察形象的樹立產(chǎn)生負(fù)面影響，進(jìn)而影響到警民關(guān)系的改善。

2.警察執(zhí)法權(quán)威受到損害。目前，受多方面因素影響，部分群眾法制觀念淡薄，法律知識(shí)欠缺，加之運(yùn)用法律手段的時(shí)間和金錢成本較大，因此，在無形中使公安機(jī)關(guān)對(duì)立面增多，警察權(quán)威受到挑釁的概率日益增大。

警察執(zhí)法權(quán)威受到損害的一大誘因是警察權(quán)利保障的缺失?！度嗣窬旆ā贰缎谭ā冯m有警察權(quán)益保護(hù)的相關(guān)規(guī)定，但都存在操作性不強(qiáng)和具體性欠缺等問題，懲罰結(jié)果難以達(dá)到預(yù)想的震懾效果。因此，妨礙警察執(zhí)法、挑戰(zhàn)警察權(quán)威的行為得不到及時(shí)的懲處和遏制，反而在無形中擴(kuò)張。然而，最大限度地減少不和諧因素的存在和產(chǎn)生，讓人民群眾切實(shí)感受到公平正義是人民警察的神圣職責(zé)和不懈追求，需要的正是讓公安機(jī)關(guān)人民警察能夠具有獨(dú)特的權(quán)威來實(shí)現(xiàn)對(duì)公平正義的維護(hù)。

二、基層公安執(zhí)法創(chuàng)新路徑選擇

（一）樹立新的執(zhí)法理念，規(guī)范執(zhí)法行為

樹立新的執(zhí)法理念是提高公安機(jī)關(guān)執(zhí)法效能的首要任務(wù)。當(dāng)前，公安機(jī)關(guān)應(yīng)把剛?cè)岵?jì)、平和執(zhí)法和大眾警務(wù)作為公安執(zhí)法工作的出發(fā)點(diǎn)與立足點(diǎn)，并在具體執(zhí)法實(shí)踐活動(dòng)中一以貫之地堅(jiān)持下去。

1.剛?cè)岵?jì)的執(zhí)法理念。剛性執(zhí)法，是指公安民警在執(zhí)法過程中，嚴(yán)格按照法律規(guī)定平等執(zhí)法，對(duì)法律的強(qiáng)制性規(guī)定不得變通，必須嚴(yán)格執(zhí)行。這就要求公安民警明確職能定位，堅(jiān)持法律至上的原則，善于用法律思維和法治方式開展執(zhí)法工作，以提高公安機(jī)關(guān)執(zhí)法水平和執(zhí)法公信力。柔性執(zhí)法，是指公安民警在具體執(zhí)法活動(dòng)中，依法進(jìn)行執(zhí)法方式方法的變通，靈活處理和選擇適用法律。這就要求公安民警在執(zhí)法工作中，堅(jiān)持“法律無情、執(zhí)法有情”的原則，堅(jiān)持以人為本，保障人民群眾的合法權(quán)益。樹立剛?cè)岵?jì)的執(zhí)法理念，能夠確保公安民警在嚴(yán)格依法辦事的基礎(chǔ)上，從最有利于矛盾解決的視角，選擇適當(dāng)?shù)奶幚矸绞?，給予必要的人文關(guān)懷。

2.平和執(zhí)法的執(zhí)法理念?！皣?guó)家尊重和保障人權(quán)，”是社會(huì)主義民主本質(zhì)的體現(xiàn)和要求。公安機(jī)關(guān)作為人民民主專政的重要工具，要想與“以人為本”和“構(gòu)建和諧社會(huì)”的施政理念相契合，則須樹立平和執(zhí)法理念。即在執(zhí)法實(shí)踐過程中，掌控自我情緒態(tài)度，注意工作言行舉止，展示良好執(zhí)法素質(zhì)，用公眾信服的方法、方式執(zhí)法辦案，做到嚴(yán)格執(zhí)法、熱情服務(wù)，讓公眾在公安民警“平和”的執(zhí)法辦案中感受到法律的理性和莊重。

3.大眾警務(wù)的執(zhí)法理念。習(xí)近平總書記指出，未來我國(guó)不再僅是黨和政府的“管理”，要使社會(huì)各個(gè)方面都能參與到國(guó)家“治理”中。由于犯罪根源于社會(huì)，其根治也有賴于社會(huì)。因此，作為打擊犯罪主體的公安機(jī)關(guān)需樹立大眾警務(wù)理念，發(fā)動(dòng)社會(huì)組織與社會(huì)公眾的力量，逐步建立和完善社會(huì)多元主體參與、共同打擊和預(yù)防犯罪、維護(hù)社會(huì)公共秩序的社會(huì)治理創(chuàng)新體系，并在促進(jìn)社會(huì)全員參與中發(fā)揮應(yīng)有的作用，以提高公安執(zhí)法的水平和效率。

（二）實(shí)施質(zhì)量建警戰(zhàn)略，有效提高執(zhí)法能力

突破基層公安民警執(zhí)法能力不足的“瓶頸”，必須堅(jiān)持以人為本，把質(zhì)量建警提高到戰(zhàn)略高度上來，以增強(qiáng)公安民警的崗位勝任力。首先，要通過加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)基層民警思想政治教育工作，強(qiáng)化民警的職業(yè)認(rèn)同感，使全體民警在復(fù)雜的執(zhí)法環(huán)境中保持堅(jiān)定正確的政治立場(chǎng)，積極、主動(dòng)地挖掘自身潛力，在公安工作中實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)價(jià)值的最大化。其次，要通過體能訓(xùn)練和教育培訓(xùn)提高身體素質(zhì)和心理素質(zhì)，保證公安民警在執(zhí)法工作中能夠“說得贏、打得過、追得上”。最后，要注重知識(shí)與技能的更新。新時(shí)期的公安民警應(yīng)集科學(xué)文化、公安業(yè)務(wù)技術(shù)和先進(jìn)理論于一身，除了要有扎實(shí)的基本功，包括掌握法律知識(shí)、公安基礎(chǔ)知識(shí)以及具備擒拿格斗等基本警務(wù)技能外，還要緊跟時(shí)代步伐，適應(yīng)信息化時(shí)代的要求，具備信息技術(shù)應(yīng)用能力，具有創(chuàng)新思維能力，不斷創(chuàng)新公安執(zhí)法方式方法。

（三）完善公安執(zhí)法機(jī)制，大力推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化

構(gòu)建科學(xué)、高效、規(guī)范、系統(tǒng)的警務(wù)執(zhí)法機(jī)制是確保民警正確執(zhí)法、高效執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法的有力保證。一是要完善警用保障和教育訓(xùn)練機(jī)制。提高警察執(zhí)法水平、重振公安權(quán)威的關(guān)鍵是加強(qiáng)警用保障和教育訓(xùn)練機(jī)制建設(shè)。在當(dāng)前治安形勢(shì)嚴(yán)峻、警力不足的情況下，應(yīng)大力推進(jìn)科技強(qiáng)警戰(zhàn)略，加強(qiáng)裝備建設(shè)，強(qiáng)調(diào)警用裝備規(guī)范化、科技化、信息化。二是要建立執(zhí)法程序標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制。執(zhí)法程序標(biāo)準(zhǔn)化需按照法律規(guī)定，依據(jù)各警種崗位職責(zé)要求，制定和實(shí)施統(tǒng)一的執(zhí)法程序標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的執(zhí)法行為方式，使不同單位的相同執(zhí)法活動(dòng)能夠按照一定的模式實(shí)現(xiàn)同樣的執(zhí)法結(jié)果，以一套系統(tǒng)、權(quán)威、簡(jiǎn)明的標(biāo)準(zhǔn)，有效解決執(zhí)法不規(guī)范、執(zhí)法隨意性的問題。三是要完善執(zhí)法監(jiān)督制度。高效、優(yōu)質(zhì)的執(zhí)法監(jiān)督，是實(shí)現(xiàn)基層公安民警規(guī)范執(zhí)法的必要保證。完善公安機(jī)關(guān)內(nèi)外執(zhí)法監(jiān)督，強(qiáng)化執(zhí)法過程的全程監(jiān)督，能夠使公安民警做到嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法。

（四）創(chuàng)新警務(wù)模式，提升執(zhí)法效能

創(chuàng)新警務(wù)工作模式，切實(shí)保證警力跟著警情走，以滿足日趨嚴(yán)峻的治安形勢(shì)對(duì)基層公安提出的挑戰(zhàn)?；鶎庸矙C(jī)關(guān)必須與時(shí)俱進(jìn)、更新觀念，通過內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)、外塑形象，形成高效規(guī)范的新型警務(wù)運(yùn)行機(jī)制，創(chuàng)造多種警務(wù)工作方式，變靜態(tài)的秩序維護(hù)為動(dòng)態(tài)的綜合控制，變單線的警察執(zhí)法為治安管理社會(huì)化，從而保證警力下沉，形成民警深入群眾、扎根社區(qū)的工作格局，切實(shí)提升公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法效能。例如，濟(jì)寧市中公安分局將備戰(zhàn)警情變?yōu)橹鲃?dòng)出擊，建立實(shí)戰(zhàn)型警隊(duì)，分別在大型商場(chǎng)、繁華路口等人口流動(dòng)量大的地方設(shè)置流動(dòng)警務(wù)工作站，以確保警力下沉，預(yù)防和威懾犯罪。

（五）加強(qiáng)社會(huì)教育宣傳，增進(jìn)執(zhí)法效率

增強(qiáng)社會(huì)自治能力，創(chuàng)新社會(huì)治理模式，加強(qiáng)公安管理與基層群眾自治互動(dòng)機(jī)制建設(shè)，提高社會(huì)整體治理能力，是不斷改進(jìn)和提高警務(wù)執(zhí)法工作效率、效能，推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)。提高社會(huì)民眾自治能力有賴于培養(yǎng)社會(huì)大眾的法律意識(shí)和法制觀念，引導(dǎo)其遵守法律規(guī)定，維護(hù)法律尊嚴(yán)，能夠用法律手段維護(hù)自身合法權(quán)益，能夠用法律知識(shí)解釋民警執(zhí)法活動(dòng)的合理性。

另外，加強(qiáng)公安執(zhí)法創(chuàng)新，注重公安工作內(nèi)外宣傳是社會(huì)發(fā)展對(duì)公安機(jī)關(guān)提出的新要求。公安機(jī)關(guān)應(yīng)注重運(yùn)用新科技力量，借助公安微博、警務(wù)微信平臺(tái)，向群眾主動(dòng)宣傳公安工作，努力引導(dǎo)社會(huì)輿論，并加強(qiáng)對(duì)民警執(zhí)法活動(dòng)和為民服務(wù)事跡的常態(tài)化報(bào)道，以警察職責(zé)的透明化、執(zhí)法活動(dòng)的公開化，獲取社會(huì)公眾的認(rèn)同與支持。

（六）完善權(quán)益保障制度，增強(qiáng)執(zhí)法權(quán)威

周恩來總理曾經(jīng)說過:“國(guó)家安危，公安系于一半?！痹谌找鎳?yán)峻的執(zhí)法環(huán)境下，守衛(wèi)在公安一線的基層民警更是在用生命守護(hù)著萬家燈火。因此，完善制度建設(shè)、增強(qiáng)警察執(zhí)法保障是增強(qiáng)公安執(zhí)法權(quán)威的重中之重。一要完善立法。警察是國(guó)家的執(zhí)法力量，加強(qiáng)警察權(quán)益保障是激勵(lì)警察奉獻(xiàn)精神的重要手段，更是推進(jìn)我國(guó)法治現(xiàn)代化建設(shè)的重要途徑。由于警察職業(yè)具有危險(xiǎn)系數(shù)高、任務(wù)強(qiáng)度大的特點(diǎn)，應(yīng)積極保護(hù)警察執(zhí)法權(quán)威和執(zhí)法安全，可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立“襲警罪”，對(duì)襲警的犯罪分子予以嚴(yán)懲。二要領(lǐng)導(dǎo)重視。公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)者要做公平正義的發(fā)言人，在警察正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益遭受嚴(yán)重侵害時(shí)，要不畏輿論壓力為警察正名，捍衛(wèi)警察的名譽(yù)權(quán)，維護(hù)警察權(quán)威，為公安機(jī)關(guān)執(zhí)法戰(zhàn)斗力的提升奠定基礎(chǔ)。

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