王 倩,何 博

(公安海警學(xué)院，浙江 寧波 315801)

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美國(guó)海洋法政策及其走向分析
——以美國(guó)拒絕加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》為視角

王 倩,何 博

(公安海警學(xué)院，浙江 寧波 315801)

美國(guó)對(duì)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》所持的立場(chǎng)，必然會(huì)影響《公約》的普遍效力。其拒絕簽署《公約》的主要原因是對(duì)《公約》第11部分“區(qū)域”制度的反對(duì)，由于國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化和聯(lián)合國(guó)對(duì)《公約》的修訂，尼克松至小布什任職期間對(duì)待《公約》的態(tài)度發(fā)生了轉(zhuǎn)變，分析美國(guó)海洋法的政策，將為研判美國(guó)海洋法政策及亞太政策提供新的視角。

區(qū)域；《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》；美國(guó)海洋法政策

2009年美國(guó)《海上力量》雜志4月刊發(fā)表了特約記者戴西·R·哈里發(fā)(Daisy R. Khalifa)的一篇文章——《美國(guó)：海洋法公約的孤立者》(United States is Odd Man Out in Law of the Sea Treaty)。文中寫(xiě)道:“盡管在過(guò)去五年中，參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)一度兩次投票支持簽署該公約，但是，它還沒(méi)有進(jìn)入到由全體參議員投票決定的階段。目前，有比較明顯的信號(hào)顯示，新總統(tǒng)巴拉克·奧巴馬領(lǐng)導(dǎo)的政府將會(huì)努力改變這一狀況?！盵1]雖然美國(guó)國(guó)內(nèi)支持加入《聯(lián)合國(guó)國(guó)際海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)的呼聲較高，可至今為止,美國(guó)仍沒(méi)有加入《公約》，而且美國(guó)身為世界上最主要的深海底采礦國(guó)家，對(duì)于《公約》所持的立場(chǎng)，必然會(huì)影響《公約》的普遍效力。

一、美國(guó)海洋法政策的演變

在1958年和1963年聯(lián)合國(guó)召開(kāi)的兩次海洋法會(huì)議上，由于許多關(guān)鍵性的問(wèn)題得不到解決，所以一直沒(méi)有階段性的成果。從1973年起，聯(lián)合國(guó)正式召開(kāi)第三次海洋法會(huì)議，歷時(shí)10年，共開(kāi)了11期14次會(huì)議，最后于1982年4月30日以130票贊成、4票反對(duì)、17票棄權(quán)的壓倒多數(shù)通過(guò)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。投反對(duì)票的國(guó)家是以色列、土耳其、委內(nèi)瑞拉和美國(guó)。美國(guó)投反對(duì)票的主要原因是無(wú)法接受《公約》第11部分深海底采礦制度的內(nèi)容。

其實(shí)，早在杜魯門(mén)宣言以前，美國(guó)對(duì)于海底資源的開(kāi)采與利用的興趣就一直有增無(wú)減。作為科技大國(guó)，它更關(guān)注的是對(duì)海底“區(qū)域”的有關(guān)海洋法制定，所以從海底資源的申明中，我們可以看出美國(guó)對(duì)于《公約》態(tài)度的轉(zhuǎn)變，主要可分為以下三個(gè)時(shí)期。

(一)第一個(gè)時(shí)期——尼克松至卡特任職時(shí)期(1969—1980)

1970年8月3日，依據(jù)尼克松總統(tǒng)的聲明，美國(guó)代表團(tuán)向海底委員會(huì)提出一個(gè)《國(guó)際海底公約草案》，其最引人注目的內(nèi)容便是將“鄰接大陸和島嶼兩百公尺等深線以外所有公海海床和底土的區(qū)域……”視為國(guó)際海底區(qū)域，并建議由大會(huì)、理事會(huì)、法庭和三個(gè)委員會(huì)組成“國(guó)際海床管理局”；此外其還提出一項(xiàng)過(guò)渡規(guī)定：要求公約生效之前，對(duì)已從事海底資源探勘與開(kāi)采的投資者的權(quán)益提供保障[2]737。

1971年開(kāi)始了第三屆國(guó)際海洋法會(huì)議，其準(zhǔn)備期間超過(guò)10年，在這期間的歷屆美國(guó)政府都委派了海洋法磋商代表。當(dāng)然，其國(guó)內(nèi)和國(guó)際環(huán)境的轉(zhuǎn)變也影響了美國(guó)海洋法的內(nèi)容與方向。水門(mén)事件、對(duì)越作戰(zhàn)、石油危機(jī)以及德國(guó)、日本的崛起、蘇聯(lián)入侵阿富汗和77國(guó)集團(tuán)運(yùn)動(dòng)等等。這些都加深了美國(guó)對(duì)于資源匱乏的憂慮，而欲將蘊(yùn)藏豐富資源的深海底視為其潛在最重要的能源庫(kù)。據(jù)估計(jì)美國(guó)西海岸的太平洋區(qū)域藏有豐富的錳結(jié)核，預(yù)估產(chǎn)量達(dá)15 000億噸之多，可供全世界使用2萬(wàn)年[3]。因此美國(guó)急于在海洋法會(huì)議中達(dá)成海底制度，使其能早日開(kāi)采與探勘深海底資源。第三屆國(guó)際海洋法會(huì)議于1971年召開(kāi)后，美國(guó)便開(kāi)始積極的參與整個(gè)海洋法公約草案的擬定過(guò)程。但到末期，由于對(duì)《公約草案》部分內(nèi)容的不滿，加上國(guó)會(huì)與國(guó)內(nèi)采礦企業(yè)等利益集團(tuán)的施壓，其深海底開(kāi)發(fā)政策開(kāi)始逐漸轉(zhuǎn)變。

(二)第二個(gè)時(shí)期——里根至布什任職時(shí)期(1981—1992)

里根就任后，基于公海自由原則及保守意識(shí)形態(tài)等因素，一改前幾任政府的主張，認(rèn)為《公約》第11部分的規(guī)定不利于采礦活動(dòng)的發(fā)展，所以主張對(duì)于《公約》草案進(jìn)行全面的審查；另一方面，白宮與國(guó)會(huì)所持的立場(chǎng)由原先的對(duì)立趨于一致，并預(yù)計(jì)國(guó)會(huì)將不會(huì)通過(guò)《公約》，于是最后拒絕簽署，同時(shí)也拒絕參加海床籌備委員會(huì)的任何會(huì)議與工作。此外，美國(guó)還在《公約》之外與其他工業(yè)國(guó)家另行建立條約，對(duì)《公約》的普遍適用造成了嚴(yán)重?fù)p害。

《公約》開(kāi)放簽署以后的十多年間，美國(guó)一直拒絕行使海洋法會(huì)議最后文件簽字國(guó)的權(quán)利，且不派代表參加海底管理局籌委會(huì)的工作。不過(guò)，在20世紀(jì)90年代前期，在以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家的主導(dǎo)和聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)的支持下，有關(guān)國(guó)家對(duì)《公約》中有關(guān)深海底采礦的條款舉行了兩輪15次非正式磋商，為日后《公約》的普遍適用，開(kāi)啟了一扇門(mén)。

(三)第三個(gè)時(shí)期——克林頓至小布什任職時(shí)期(1993—2009)

20世紀(jì)90年代“非正式磋商會(huì)議”的召開(kāi)和《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日(聯(lián)合國(guó)海洋法公約)第11部分的協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱《執(zhí)行協(xié)定》)的通過(guò)，大幅修改《公約》原有的規(guī)定，符合美國(guó)經(jīng)濟(jì)利益及海洋政策，因此克林頓至小布什政府時(shí)期，行政部門(mén)均積極支持美國(guó)加入《公約》?？肆诸D決定加入《公約》和批準(zhǔn)《執(zhí)行協(xié)定》，但此決定只是美國(guó)加入該公約的必要而不是充分條件。美國(guó)簽署《執(zhí)行協(xié)定》，代表海洋政策的轉(zhuǎn)變，也代表了美國(guó)已經(jīng)接受其所揭示的“人類(lèi)共同遺產(chǎn)”；同時(shí)愿意借“多邊力量”達(dá)成其海洋政策的目標(biāo)。

小布什就任總統(tǒng)后，受到“9·11”恐怖襲擊的影響，使美國(guó)深海底開(kāi)發(fā)政策再次轉(zhuǎn)向，傾向支持《公約》。時(shí)任參議院外交關(guān)系委員會(huì)的主席盧格也強(qiáng)調(diào)應(yīng)集合“多邊力量”以保護(hù)美國(guó)的環(huán)境和國(guó)家安全。2003年10月，盧格召集會(huì)議，討論《公約》的批準(zhǔn)程序，會(huì)中盧格公開(kāi)力促白宮加入《公約》。但是，參議院的決定，才是美國(guó)加入《公約》的決定性因素。

二、美國(guó)反對(duì)1982年聯(lián)合國(guó)海洋法公約的原因分析

美國(guó)參與《公約》起草至拒絕簽署《公約》的原因與理由，可大致歸納出幾個(gè)大方向，并做如下分析：

(一)美國(guó)無(wú)法接受《公約》中深海采礦的條文

美國(guó)反對(duì)意見(jiàn)主要指向深海采礦的條文[4]1-20。美國(guó)認(rèn)為《公約》第11部分及其附件3所規(guī)定的“生產(chǎn)限制政策”、“強(qiáng)制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓”，與海底管理局企業(yè)部的平行開(kāi)發(fā)原則等規(guī)定,違反了美國(guó)倡導(dǎo)的自由競(jìng)爭(zhēng)理念。所以美國(guó)要求召開(kāi)海洋法公約的審查會(huì)議[5]1-20。并提出了修改意見(jiàn)： 1.取消強(qiáng)制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定；2.刪除限制生產(chǎn)的有關(guān)規(guī)定；3.修改國(guó)際海底管理局的表決程序；4.調(diào)整審查會(huì)議的相關(guān)規(guī)定[6]。此外，美國(guó)分別在1982年簽訂《關(guān)于深海底多金屬結(jié)核礦暫時(shí)安排的協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱《暫時(shí)協(xié)定》)與1984年《關(guān)于深海底問(wèn)題的臨時(shí)諒解》(以下簡(jiǎn)稱《臨時(shí)諒解》)。

根據(jù)海洋法會(huì)議決議，先驅(qū)投資者間區(qū)域重疊問(wèn)題是可以借由協(xié)議的方式取得一致，但關(guān)于開(kāi)采區(qū)的申請(qǐng)必須由管理局籌備委員會(huì)審查和批準(zhǔn)。美國(guó)政府聲稱《臨時(shí)諒解》的目的在于避免簽署的八個(gè)國(guó)家之間開(kāi)采區(qū)的沖突，并提供一個(gè)良好的協(xié)商平臺(tái)。但《臨時(shí)諒解》 規(guī)定了不受籌備委員會(huì)管轄的獨(dú)立區(qū)域開(kāi)采制度，實(shí)際上是對(duì)《公約》的挑戰(zhàn)。

無(wú)論是《暫時(shí)協(xié)定》還是《臨時(shí)諒解》，這種制度之外的協(xié)議實(shí)質(zhì)都是美國(guó)為規(guī)避海底開(kāi)發(fā)制度約束的選擇。

(二)關(guān)于“區(qū)域”法律基本原則

1.美國(guó)欲以公海自由原則擴(kuò)大適用于美國(guó)所主張的區(qū)域。他們主張的理由認(rèn)為依照1958年《公海公約》第2條所列舉的公海四種自由時(shí)，還有一個(gè)“除其他外”的用語(yǔ)，因此解釋為可以包含深海底探勘與開(kāi)采活動(dòng)的自由，并于其1980年借由國(guó)內(nèi)立法片面訂立的《深海底固體礦物資源法》中用具體條文表達(dá)出來(lái)。

美國(guó)的此種說(shuō)法是根本沒(méi)有道理的，最早格老秀斯在論證海洋自由的時(shí)候，僅限于商業(yè)航海與捕魚(yú)的自由。而且最初其《海洋自由論》的目的，最主要是反對(duì)葡萄牙霸占印度洋。而自從出現(xiàn)領(lǐng)海和公海的分界劃分后，海洋自由便已經(jīng)漸漸由公海自由所取代，但此時(shí)仍然只限于航海與捕魚(yú)的自由，直到1958年《公海公約》明確航行自由、捕魚(yú)自由、鋪設(shè)海底電纜和管道的自由、飛越自由，1958年《公海公約》第2條“inter alia”，僅指“其他被承認(rèn)的一般國(guó)際法原則”[7]52，該公約第1條的范圍也明定公海海域是在一國(guó)領(lǐng)海或內(nèi)水外的“海域”，并未擴(kuò)及至深海底。而且當(dāng)時(shí)的科技手段也未達(dá)到深海底利用的水平。

雖然公海自由原則本身并未限制使用方式，但自從1994年11月16日《公約》生效之后，于《公約》第87條第2款已經(jīng)明白指出公海自由原則的行使，應(yīng)“適當(dāng)顧及本公約所規(guī)定的同‘區(qū)域’內(nèi)活動(dòng)的有關(guān)權(quán)利”；即區(qū)域中的活動(dòng)及使用的規(guī)定將適用于《公約》的規(guī)定，美國(guó)據(jù)以1958年《公海公約》的主張已經(jīng)沒(méi)有依據(jù)。在實(shí)踐中，發(fā)展中國(guó)家均反對(duì)公海自由原則為深海底及其資源開(kāi)發(fā)的原則，并將其納入“人類(lèi)共同遺產(chǎn)”的法律原則中。

2.美國(guó)宣稱區(qū)域中的資源為“無(wú)主物”或“共有物”。美國(guó)聲稱，它并不否定國(guó)際海底“區(qū)域”及其資源是“人類(lèi)的共同遺產(chǎn)”；但這種財(cái)產(chǎn)是屬于一切人所有，是“共有物”，因而任何擁有技術(shù)和資金并甘冒風(fēng)險(xiǎn)的人都有權(quán)去進(jìn)行開(kāi)發(fā)。與此同時(shí)，它還把這種財(cái)產(chǎn)解釋為 “無(wú)主物”，即不屬于任何國(guó)家或個(gè)人所有，因而任何人都可以去開(kāi)發(fā)[8]318-319。

總之，美國(guó)意圖單獨(dú)對(duì)海底資源開(kāi)發(fā)賦予一個(gè)合理的解釋?zhuān)M早開(kāi)采并占有海底資源，而無(wú)視《公約》相關(guān)規(guī)定?！豆s》早已于條文中宣示:“區(qū)域及其資源是人類(lèi)共同遺產(chǎn)?！盵9]47“任何國(guó)家不應(yīng)對(duì)區(qū)域的任何部分或其資源主張或行使主權(quán)或主權(quán)權(quán)利，任何國(guó)家、自然人或法人，也不應(yīng)將區(qū)域或其資源的任何部分據(jù)為己有。任何這種主權(quán)或主權(quán)權(quán)利的主張或行使，或這種據(jù)為己有的行為，均應(yīng)不予承認(rèn)?！盵10]48“對(duì)區(qū)域內(nèi)資源的一切權(quán)利屬于全人類(lèi)，由管理局代表全人類(lèi)行使?！盵11]48因此根本不同于古羅馬法所說(shuō)的“共有物”，況且“區(qū)域”中的資源也并非取之不盡、用之不竭。

(三)其他因素

美國(guó)總統(tǒng)里根認(rèn)為第三屆聯(lián)合國(guó)國(guó)際海洋法會(huì)議中所聚合的新政治力量與人類(lèi)共同遺產(chǎn)的理念為另一種形式的“國(guó)際社會(huì)主義”，目的在于促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家所推動(dòng)的“新國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序”。參議員貝路克斯在參議院聲稱：“我們決不卑下地向新國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序低頭；我們決不馴服地同意我們自由競(jìng)爭(zhēng)社會(huì)價(jià)值的毀滅……我們決不會(huì)悄悄地放棄作為自由世界首領(lǐng)的權(quán)利和義務(wù)；我們決不會(huì)向我們的政治和軍事敵人投降。”[12]342

有學(xué)者解釋此為美國(guó)總統(tǒng)的意識(shí)型態(tài)與心理因素而形成前后差異的海洋政策[13]131-171，而另有學(xué)者也稱此美國(guó)海洋政策是“緩慢但穩(wěn)定的進(jìn)步”[14]350-389，因?yàn)槊绹?guó)政治體制是政黨政治，也是民主政治，行政與立法各有立場(chǎng)，政黨之間利益也不同，而政府與民間利益，及聯(lián)邦與州政府等，如何把各方利益，成為全國(guó)利益，再與國(guó)際社會(huì)的各國(guó)利益相配合，這需要時(shí)間。

三、美國(guó)海洋政策走向

雖然迄今為止，參議院還沒(méi)有通過(guò)《公約》，但基于以下幾點(diǎn)理由，我們可以預(yù)測(cè)美國(guó)最終將加入《公約》。

首先，在美國(guó)學(xué)術(shù)界已經(jīng)逐漸達(dá)成加入的共識(shí)。美國(guó)海洋法著名學(xué)者班納德·奧克斯曼(Bernard Oxman)和約翰·諾頓摩爾(John Norton Moore)均參與了第三屆國(guó)際海洋法會(huì)議關(guān)于《公約》草案的草擬過(guò)程，他們以相關(guān)經(jīng)驗(yàn)呼吁政府應(yīng)盡快加入《公約》，其內(nèi)容與理事會(huì)的席位、海洋法法庭法官的選任，大陸架界限委員會(huì)專(zhuān)家的選任等事項(xiàng)，均有效的保障美國(guó)對(duì)國(guó)際海洋事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)。

其次，從美國(guó)國(guó)家安全與外交政策來(lái)考慮，美國(guó)國(guó)防部認(rèn)為，《公約》規(guī)定“航行權(quán)”對(duì)軍事操作極為重要，也對(duì)國(guó)家安全戰(zhàn)略形成與執(zhí)行的基石；同時(shí)也認(rèn)為，透過(guò)《公約》的多邊機(jī)制，美國(guó)將積極參與國(guó)際海洋論壇，可避免美國(guó)的航行權(quán)受到侵蝕，且排除各國(guó)通過(guò)海洋運(yùn)輸大規(guī)模毀滅性武器的隱患。此外，美國(guó)國(guó)防部認(rèn)為，軍事操作深深依賴“國(guó)際海峽過(guò)境通行權(quán)”與群島國(guó)水域過(guò)境通行制度，此類(lèi)權(quán)利的行使，《公約》均有明文規(guī)定，對(duì)美國(guó)國(guó)防及軍事政策的執(zhí)行將有極大的幫助。因此，國(guó)防部支持加入《公約》。前助理國(guó)務(wù)卿John F.Turner，也極力促使政府盡快加入《公約》，國(guó)會(huì)強(qiáng)調(diào)《公約》及《執(zhí)行協(xié)定》的規(guī)定，使美國(guó)在全球事務(wù)中維持其領(lǐng)導(dǎo)地位。

最后，從商業(yè)利益上看，相關(guān)商業(yè)機(jī)構(gòu)如“美國(guó)航運(yùn)委員會(huì)”和“美國(guó)船舶所有人及美國(guó)與外國(guó)商船協(xié)會(huì)”，均認(rèn)為政府應(yīng)該盡快加入《公約》，《公約》所建立的航行與捕魚(yú)制度已經(jīng)成為“國(guó)際習(xí)慣法”，其相關(guān)規(guī)定和基本原則均為各國(guó)必須遵守的普遍性規(guī)范，對(duì)于美國(guó)的商業(yè)和漁業(yè)利益將有害而無(wú)益。此外，《公約》與其他相關(guān)國(guó)際航運(yùn)與海事組織締結(jié)的協(xié)定的緊密互動(dòng)，也成為美國(guó)應(yīng)加入《公約》的又一動(dòng)機(jī)。原來(lái)反對(duì)聲音最響的工業(yè)集團(tuán)，現(xiàn)在也在轉(zhuǎn)變。美國(guó)石油及其他工會(huì)的代表保羅·凱利(Paul Kelly)在參議院外交關(guān)系委員會(huì)舉行的聽(tīng)證會(huì)中指出，美國(guó)只有加入《公約》，才能對(duì)200海里外大陸架的能源開(kāi)發(fā)有所助益；公約甚至規(guī)定，沿海國(guó)在特定情況可將其大陸架向外擴(kuò)至350里處，此類(lèi)規(guī)定均使得美國(guó)可擴(kuò)張其主權(quán)權(quán)利。反之，若美國(guó)不加入該體制，則無(wú)法享有此等利益。再者，擴(kuò)張海洋權(quán)利為美國(guó)歷來(lái)堅(jiān)持的基本政策，《杜魯門(mén)宣言》的發(fā)表就是極為有利的證明。因此，國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)也極力支持政府加入《公約》。2009年9月25日，美國(guó)和加拿大正在北冰洋海域聯(lián)合實(shí)施科學(xué)考察活動(dòng)，……隨著公眾逐漸認(rèn)識(shí)到北極地區(qū)已經(jīng)成為美國(guó)的一個(gè)“新邊疆”，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的支持者們指出，這一公約為有關(guān)北極地區(qū)的一系列問(wèn)題提供了解決的法律框架[15]。

綜上所述，無(wú)論行政部門(mén)、國(guó)會(huì)、國(guó)內(nèi)的學(xué)界，均極力促使美國(guó)加入《公約》，參議院對(duì)于國(guó)際公約“同意權(quán)”的行使，是美國(guó)加入《公約》的關(guān)鍵，且目前仍有少數(shù)代表嚴(yán)厲批評(píng)《公約》第11部分的規(guī)定，企圖阻止參議院通過(guò)《公約》，所以我們對(duì)于美國(guó)加入《公約》持謹(jǐn)慎的樂(lè)觀態(tài)度。

[1]戴西·R·哈里發(fā).專(zhuān)家:遲遲不簽《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》不利于美國(guó)[EB/OL].知遠(yuǎn),戰(zhàn)艦,譯.中國(guó)網(wǎng)，2014-04-23.

[2]U.S.Department of State Bulletin,Vol.62,1970:737.

[3]UN Doc.E/4449/Add.1,19 Feb.,1967.

[4]David L. Larson, “The Reagan Rejection of the U. N. Convention,” Ocean Development and International Law, Vol. 11, No. 1, 1985:1-20.

[5]高之國(guó).美國(guó)拒絕批準(zhǔn)聯(lián)合國(guó)海洋法公約的前因后果[N].中國(guó)海洋報(bào)，2001-05-15.

[6]陳荔彤.海洋法論[M].臺(tái)北:元照出版社，2002：52.

[7]趙理海.當(dāng)代海洋法的理論與實(shí)踐[M].北京：法律出版社，1987：318-319,342.

[8]傅崐成.海洋法相關(guān)公約及中英文索引[M].1982年聯(lián)合國(guó)海洋法公約第136條.廈門(mén)：廈門(mén)大學(xué)出版社，2005：47-48.

[9]Finn Laursen, Superpower at Sea：U.S. Policy, Praeger pulishers, 1983:131-171.

[10]Ann L. Hollick, supra note 1.

[責(zé)任編輯:鄭 男]

2015-09-12

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“非傳統(tǒng)安全視閾下我國(guó)海上警察權(quán)實(shí)施研究”(14CZZ032)階段性研究成果

王倩(1980- )，女，江西贛州人，講師，法學(xué)博士;何博(1984- )，男，四川遂寧人，講師，法學(xué)博士。

DF923

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1008-7966(2015)06-0120-03