楊文迅

(上海財經(jīng)大學，上海 200433)

騰格里沙漠地處內(nèi)蒙與寧夏邊界處，是全國第四大沙漠。近年來，內(nèi)蒙阿拉善盟左旗騰格里額里斯鎮(zhèn)引進工業(yè)(其中化工企業(yè)就有11 家)，設立工業(yè)園區(qū)，使得鎮(zhèn)生產(chǎn)總值及財政收入飛升。從2000年騰格里經(jīng)濟開發(fā)區(qū)成立時30 萬元的財政收入，至2010 年的5252 萬元，財政收入增長了174 倍。然而伴隨著經(jīng)濟騰飛的是環(huán)境污染。自從2011 年《時代周報》首次發(fā)文揭露騰格里工業(yè)污染后，每年都有相關報道。2013 年3 月被央視曝光，2014 年9 月6 日《新京報》作了報道，引起中央領導同志高度重視，習近平作了批示，國務院專門成立督察組，敦促騰格里工業(yè)園區(qū)大規(guī)模整改，到2014 年12 月底，24 名相關責任人先后被問責，12 家企業(yè)搬遷，沙漠未來轉向新能源產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)。雖然目前騰格里地區(qū)的污染治理取得了實質性成效，但10 多年來的經(jīng)歷值得人們反思。

一、騰格里污染情況

首先，騰格里的污染時間長。最早有關騰格里環(huán)境問題的報告，出現(xiàn)在2005 年的《關于騰格里經(jīng)濟開發(fā)區(qū)環(huán)境污染問題的調研報告》中。在分析污染物時，認為“騰格里地區(qū)主要的環(huán)境問題是工業(yè)廢水對該地區(qū)地表、地下水的污染問題，其次是揮發(fā)性氣味對人體產(chǎn)生的影響。”可見，至少從2005 年開始，騰格里的環(huán)境就已經(jīng)遭受到了一定程度的破壞。而近幾年，騰格里每年都曝光了類似的污染情況，足見其污染時間之長。

其次，騰格里污染程度嚴重。調查人員抽取樣本檢測，發(fā)現(xiàn)距離騰格里工業(yè)園區(qū)2 公里左右的當?shù)啬撩竦娘嬘盟兴掳┪镔|苯酚超過國家標準410 倍。與騰格里相鄰的寧夏自治區(qū)中衛(wèi)市，近年來也飽受騰格里污染的困擾。據(jù)中衛(wèi)當?shù)厝罕姺从?，騰格里工業(yè)園區(qū)工業(yè)廢水通過地下滲透已經(jīng)影響到當?shù)氐牡叵嘛嬘盟?，并對黃河水的水質安全造成嚴重威脅。騰格里工業(yè)園區(qū)與黃河直線距離只有14 公里，可見其隱患之大。

二、政府對污染治理松懈

事實上，政府并沒有袖手旁觀。2005 年政府對環(huán)境污染就進行過調研，提出過解決方案。2010年10 月，政府與企業(yè)合作建設了一座日處理5000噸污水的污水處理廠。

然而從之后的報道中，可以發(fā)現(xiàn)這座污水處理廠始終沒有投入使用過。原因是什么？在2011年，原因是整個園區(qū)的污水收集率太低，還不到5%，在2012 年，原因是“污水廠當初的設計量過大，而現(xiàn)在需要處理的污水量達不到污水廠的啟動標準，一旦啟動，廠子就要賠錢”。

代替污水處理廠處理污水的，是污水處理池。這些所謂的污水處理池，實際上就是通過自然晾曬和自然風干蒸發(fā)、固體物人工收集等措施，達到污水無害化處理。而且污水處理池底部的水泥存在許多裂縫，化工廢水就是通過這些大裂縫滲透到沙漠中。污水處理池中的水，生化需氧量超標229 倍；化學需氧量超標138.3 倍；氨氮超標35.96 倍；磷酸鹽超標22 倍；色度超標11.5 倍；PH 值達到1.24，屬于強酸水。僅僅是通過蒸發(fā)處理，讓人很難想象如何消除污染。除去滲透到沙漠中的污水，蒸發(fā)后人工收集的固體物又如何處理？也沒有任何說明。

三、財政收入與環(huán)境保護的矛盾

為了發(fā)展經(jīng)濟，騰格里鎮(zhèn)引入了浙江、江蘇、天津等地的企業(yè)，甚至還有外資的企業(yè)。然而對于牧民反映的企業(yè)廢水污染問題，鎮(zhèn)領導卻表示，這些污染企業(yè)對當?shù)赜泻锰帲撩竦难a償，禁牧款都是這些企業(yè)出的。這是一個悖論。補償和禁牧款，是為了生態(tài)保護而出，結果這些錢卻來自于對生態(tài)的破壞?？此苹靵y的邏輯，底下卻暗含了一個深刻的矛盾。

這就是財政收入與環(huán)境保護的矛盾。地方政府的很多行為，都可以用一個字來解釋——錢。地方政府想要發(fā)展經(jīng)濟，想要搞工程，或者最實在的，想要養(yǎng)活當?shù)毓珓諉T，就必須要有足夠的財政收入。財政收入的一大來源就是稅收。為了擴大稅收，促進就業(yè)等等，招商引資這招屢試不爽。

七十年代末，中國改革開放，吸引大量外資流入。而現(xiàn)在，國內(nèi)相對落后的地區(qū)，吸引著東部及沿海地區(qū)企業(yè)向內(nèi)陸發(fā)展。對這些企業(yè)來說，這些相對落后的地區(qū)，勞動力是廉價的，地租是廉價的，政府還求著你去，暗地里還有各種優(yōu)惠措施，可以大大降低企業(yè)的成本。對這些相對落后地區(qū)的政府來說，招商引資，招來的是稅收、就業(yè)崗位，還有當?shù)毓賳T的政績等等。科技密集型、知識密集型的企業(yè)留在了相對發(fā)達地區(qū)，而這些內(nèi)遷的企業(yè)，許多都是會對環(huán)境造成破壞的。在這種情況下，相對落后地區(qū)的政府便會面對財政與環(huán)境的矛盾。

在多個地方政府的相互競爭中，最常見的犧牲不是暗中的財政補貼或者低稅率，最常見的應該是對環(huán)境的犧牲。環(huán)境的破壞，往往是慢性而長期的，不會對財政收入有當期的、明顯的影響。而相應地，污水凈化、廢氣凈化等配套措施，運營成本巨大，對企業(yè)來說是一個沉重的負擔。對于某些地方官員，只要在自己的任期內(nèi)，沒有出現(xiàn)大的環(huán)境問題，那么這個爛攤子就可以隨手拋給下一任。這是一種代際不公平。這些特點，使得環(huán)境保護往往成為政府在招商引資時，最容易放棄的陣地。如果某個地方政府不愿意就環(huán)境保護作出讓步，那企業(yè)完全可以找另一個地方政府，因為愿意放棄環(huán)境保護的大有人在。

騰格里鎮(zhèn)正是如此。當政府下定決心要管住環(huán)境污染時，它斥資造了一座日處理5000 噸污水的污水處理廠。但是要投入使用時，卻面臨著極大的阻力。一旦投入使用，企業(yè)就將增加一大筆成本，這不僅使得一些企業(yè)無法維持運營，導致就業(yè)崗位減少，還使政府面對稅收大幅減少的困境。財政收入銳減的結果，可能是連公務員的工資都發(fā)不出，更不用說那些需要維護的基礎設施，和正在建設的工程了。所以，在最后一刻，騰格里政府突然發(fā)現(xiàn)，如果使用這個污水處理廠，就好比是自殺。最終的結果，自然就是我們所看到的，污染繼續(xù)，而治理卻僅僅只是口號而已。

四、結論

對于相對落后地區(qū)來說，發(fā)展是必須的。在發(fā)展的道路上，也不能忘記了環(huán)境的保護。在“先污染，后治理”這種錯誤的發(fā)展模式中，有幾個促成因素，需要改變。

第一是執(zhí)法不嚴。騰格里污染絕不僅僅是舉報制度的問題。其受到外界關注如此之久，居然還遲遲得不到解決，所以這應當是執(zhí)法不嚴的問題。執(zhí)法力度不足會讓法律成為一紙空文，而類似的污染問題還會繼續(xù)出現(xiàn)。

第二是相對落后地區(qū)政府間的惡性競爭。這種競爭難以靠自身改變，需要一個強有力的中央政府，對惡性競爭進行限制。然而在中國，往往上有政策下有對策。各地方政府的優(yōu)惠手段層出不窮，而中央政府難以逐個查清，所以想要僅僅通過出臺政策法規(guī)解決惡性競爭問題，很有難度。

第三是相對落后地區(qū)的扶持問題。相對落后地區(qū)要在不犧牲環(huán)境的條件下發(fā)展，的確要求比較苛刻。但它們的發(fā)展不僅對當?shù)赜泻锰?，對全中國都會有好處。所以考慮到其發(fā)展對其他地區(qū)的正相關性，上級政府應當對相對落后地區(qū)提供適當?shù)霓D移支付，或者推出相關政策，扶持其發(fā)展，同時力求避免其為發(fā)展而犧牲環(huán)境。

第四是官員考核制度的問題?，F(xiàn)行官員考核制度，主要依據(jù)任期內(nèi)GDP 的變化。這種考核簡單可量化，卻無形之中鼓勵了對經(jīng)濟的過分追求，由此導致了對環(huán)境保護的忽視。其實環(huán)境保護也是可以量化的，如空氣污染指數(shù)、水質情況等等，所以環(huán)境保護可以列入官員考察范圍。相應地，有關人民滿意度等等也可以列入。然而難度在于經(jīng)濟表現(xiàn)和環(huán)境表現(xiàn)等的權重如何分配。這里值得研究。同時還應當建立官員責任追究制度，在任期內(nèi)導致的污染隱患，如果在隨后其他官員任期內(nèi)爆發(fā)，應當對原官員追責。

第五是官員素質問題。應當對官員進行任前培訓、任期內(nèi)培訓，提高官員對于環(huán)境保護等可持續(xù)發(fā)展問題的認識。不僅是加強官員的認識，也要加強人民群眾對可持續(xù)發(fā)展的認識。這樣，才能在官員內(nèi)心和外部人民群眾形成環(huán)境保護的雙重制約。

最后，如果政府能夠減少對財政支出的需求，那么相應地也可以減少對財政收入的需求，于是就可以拒絕某些污染過重的企業(yè)。如果把政府看做一臺運行的機器，把財政支出中非提供公共物品的部分，看做機器運行耗費的油，那么當前中國一些政府存在的冗員過多、管理不當、人員素質不高、辦事效率低下、貪污腐敗等等問題都使得這臺機器需要耗費更多的油。

除了上述種種原因，可能還存在著更多更深層次的原因，使得相對落后地區(qū)的政府不得不選擇了以犧牲環(huán)境為代價，追求經(jīng)濟發(fā)展的道路。類似于騰格里污染的問題，雖然治理取得了進展，但是其中的原因和教訓，應當從多方面、深層次來考慮。在可持續(xù)發(fā)展的道路上，中國還有很長的道路要走。

[1]時代周報編輯部.“工業(yè)奇跡”污染中的騰格里沙漠[N].時代周報，2011-11-24.

[2]郄建榮.污染西移我國第四大沙漠面臨威脅[N].法制日報，2013-08-22.

[3]徐偉.沙漠工業(yè)園的生態(tài)難題[N].時代周報，2012-02-03.