張 雪，孫 津

(1.華僑大學，福建 泉州362021；2.北京師范大學，北京 100875)

針對如何保證或提高公共政策實施的有效性，學術界提出了關于相應政策執(zhí)行的網(wǎng)絡化管理方式，并認為這種方式具有協(xié)作性治理的實質。但是，網(wǎng)絡化管理和協(xié)作性治理這兩種理論或看法有一個共同的特點，就是都從中性的工具主義角度來理解政策執(zhí)行的手段性功能，也就是片面追求創(chuàng)新方法的選擇運用，相對忽視了這種方法創(chuàng)新本身的合理性。具體說來，公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡方面比較突出的問題，是將網(wǎng)絡作為一種工具性的機制載體，因此相對忽視了不同網(wǎng)絡主體的權力與責任關系；而協(xié)作性治理試圖為公共政策執(zhí)行中的多元主體運作給出一種權變模式，但又相對忽視模式運用在功能上的合目的性。

上述情況表明，相關研究中存在的一個突出問題或傾向，就是在“批判的武器”這個意義上理解和應用公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡和協(xié)作性治理，相對忽視了“武器的批判”，也就是理念自身的合理性。對此，本文從三個方面進行探討，即網(wǎng)絡理論對于公共政策執(zhí)行和協(xié)作性治理的相關性、工具主義的片面性、以及模式創(chuàng)新的合理性。

一、作為模式創(chuàng)新的公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡和協(xié)作性治理

從功能針對來講，公共政策的執(zhí)行網(wǎng)絡和協(xié)作性治理在很多方面都是以網(wǎng)絡理論為基礎的，因此，有必要說明它們與網(wǎng)絡理論的相關性，以此作為討論模式創(chuàng)新的合理性的邏輯前提。

美國學者艾利森曾經(jīng)說過，“成功的政策實施，方案制定只占10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行”，[1]而網(wǎng)絡理論的產(chǎn)生從一開始就和如何提高公共政策的執(zhí)行效率直接相關。隨著公共問題的復雜性以及利益群體的多元化，以政府為單一主體的公共政策執(zhí)行模式已經(jīng)很難適現(xiàn)實的要求，或者說很難達到預期的效果。早在20 世紀70年代，網(wǎng)絡理論就指出了政策本身所具有的多元主體關系，也就是以政府為主導性主體，在公共政策制定與執(zhí)行中，與其他各類主體針對共同的問題，并通過協(xié)商等方式形成的正式或非正式關系。[2]大約在20 世紀90 年代提出的公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡模式，進一步強調了政府、企業(yè)以及非政府組織甚至個人等多元主體的運作機制。由此，公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡的構成包括政府、社會(指公民群體和個人)、第三部門、企業(yè)等多元主體，其運作機制主要在于圍繞政策執(zhí)行方面的問題，調動各相關要素，形成協(xié)調合作的關系網(wǎng)絡。公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡以互惠為原則，以協(xié)商、調適、對話、辯論等為手段，是一種強調多中心合作的新型網(wǎng)絡執(zhí)行模式，對于適應復雜的公共環(huán)境，協(xié)調多元利益具有理論與實踐意義。

但是，構成執(zhí)行網(wǎng)絡的多元主體的地位和作用并不是一樣的，而且從執(zhí)行效率的角度講，這種地位和作用甚至具有內外的區(qū)別。比如，政策執(zhí)行者參與意識與技能的提高屬于執(zhí)行網(wǎng)絡的內部因素和要求，而公民組織和企業(yè)的發(fā)展程度以及社會的積極支持則屬于網(wǎng)絡外部因素和要求。[3]不過總體說來，大多數(shù)學者研究重點均在于探究公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡的結構，影響公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡有效運行的因素，缺乏對公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡自身缺陷以及具體構建路徑的探究。

事實上，公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡與協(xié)作性治理理論不僅都在網(wǎng)絡理論的基礎上強調多元主體的結構和功能，而且都比較關注如何應對多樣化利益需求。相對說來，網(wǎng)絡執(zhí)行更多關注的重點是關系，即行動者之間的聯(lián)動作用，以及這些聯(lián)動作用如何影響行動者本身，而相關理論更多側重描述這些關系的結構，了解不同結構對行為者行動的影響，并建立相應的模型。為補充和完善公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡，協(xié)作性治理理論更加強調訴求、組織結構、領導能力、政府與公民關系等因素，更加關注權力與責任，并由此提出安塞爾(Ansell)和蓋西(Gash)所謂的協(xié)作性治理的權變模式。[4]“協(xié)作性”是指參與各方超出自身的有限視角，利用自身的差異，就問題的不同層面建設性地并尋求解決辦法；而“治理”則是一種以互換資源和相互交往為特征的自組織網(wǎng)絡，其自治規(guī)則雖然沒有國家授權，但卻能夠導航網(wǎng)絡。因此，協(xié)作性治理也是在公共政策或公共項目方面，公共機構和非政府的利益相關者共同參加的協(xié)商式集體決策過程。

總的來看，公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡和協(xié)作性治理有著相同的模式創(chuàng)新特征，都強調多元化主體參與和擴充網(wǎng)絡節(jié)點(行動者)、都主張行動者的平等地位和網(wǎng)絡管理方式的靈活化、都要求加強網(wǎng)絡運作的聯(lián)動機制等，不過就作用針對及實際效用來講，協(xié)作性治理對于公共管理的適用領域和范圍更廣、包容性更強。[5]

二、工具主義的片面性

所謂工具主義的片面性，指為了運用“批判的武器”而忽視了“武器的批判”，這種偏向在公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡和協(xié)作性治理中都是存在的。所謂“武器的批判”，是指模式創(chuàng)新自身的合理性，因為公共政策的“執(zhí)行”并不因為有了“網(wǎng)絡”就更加有效，而“協(xié)作”本身也不是一件可以用來做好“治理”的工具。

確保公共政策執(zhí)行效果的一個重要條件，是網(wǎng)絡中各個主體的平等地位和相應權力，因為在缺乏、甚至排斥權威存在的網(wǎng)絡關系中，沖突的解決顯得更加復雜，[6]經(jīng)濟學家甚至把政策網(wǎng)絡執(zhí)行中各主體的關系看成是一種模糊的契約關系形態(tài)。[7]由于公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡中各個主體所處的地位和擁有的資源不同，在政策執(zhí)行中權力和發(fā)揮的作用也就不同，因此，“武器的批判”的實際功能，就在于如何設計創(chuàng)新模式，使之更能防止在實際運作中某方利用這些來謀私利或侵占弱勢者權力。公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡強調各個主體的協(xié)同配合，在主體增加的同時，權責的分配自然成了重要的問題，如各部門在政策執(zhí)行網(wǎng)絡中如何劃分權力、在面對“執(zhí)行偏差”或者“執(zhí)行梗阻”的時候具體該由哪個部門來負責、非政府組織和企業(yè)以及公民分享政策執(zhí)行權力的同時是否應該承擔相應的責任等。

事實上，為了保障政策參與者的主動性與積極性，公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡中的責任劃分往往更不明確，很容易造成有訴求表達、無責任擔當?shù)默F(xiàn)象。因此，所謂工具主義的片面性就在于，公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡和協(xié)作性治理始終沒有能夠提出新的“問責”方式方法，當然也就仍然保留了多元主體中一些不利于政策執(zhí)行的關系特征，比如“難以捉摸”、“必要的模糊”和“主觀解釋”等。實際上，網(wǎng)絡和治理都不是一種平面關系，各功能主體的責任和權力不僅僅是針對“公眾”而言的，在具體運作中主體和對象也是互為“顧客”的。

前面說過，安塞爾和蓋西為協(xié)作性治理提出了一種權變模式，不過從他們所說的初始環(huán)境、制度設計、領導角色和協(xié)作過程等四個權變要素來看，[4]其關注的側重仍是工具運用的精確性而不是模式創(chuàng)新的合理性。所謂初始環(huán)境，主要指對于作為權變因素的權力、參與動機、以及此前的沖突與合作歷史等三個方面的考慮。制度設計是指有關公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡如何運行的規(guī)則，而且主要是對政府的要求。領導角色一般也稱為“跨界者”，即跨越組織邊界的人。協(xié)作過程主要包括面對面對話、信任建構、過程承諾、認知共享以及中介成果等五個方面。

但是，協(xié)作治理的權變模式本身也需要前提，包括不同權限的根據(jù)和劃分標準、權變對于各主體參與所起作用的量化等。因此，如果僅僅在工具主義的意義上運用這種權變模式，仍然會碰到許多妨礙公共政策執(zhí)行效率的問題，比如在強調平等主體的網(wǎng)絡關系中領導角色是否應該存在、如果存在又應該由誰擔當、相應的權限應該如何賦予等。

三、“合目的性”與“合道義性”相同一的模式創(chuàng)新合理性

為了克服上述工具主義的片面性，需要自覺認識公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡及協(xié)作性治理作為模式創(chuàng)新的合理性，也就是“武器的批判”。簡括地說，這種合理性的真實含義就是“合目的性”與“合道義性”的同一。對此，大致可以從三個方面來分析說明。

第一，對象內容的性質規(guī)定。公共政策的性質就是如何公正地對待、運作和維護整個共同體及其構成個體的權益，而模式創(chuàng)新的合理性就在于始終以這種性質規(guī)定為前提。但是，當從工具主義的角度設計相關政策運作或執(zhí)行模式的時候，人們往往忽視了這個規(guī)定所具有的合目的性與合道義性的同一性，結果也就難免忽略或混淆了不同政策的各自特性及相互關系。從性質規(guī)定來講，“合目的性”與“合道德性”是同一的，而且正因為如此，類此或相互關聯(lián)的內容對象才可能相互支持甚至互為轉換。比如，如果公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡的功能是真實有效的，那么它同時也就是、或者體現(xiàn)了協(xié)作性治理的具體運作形態(tài)。因此，一個需要特別注意的問題，恰恰是模式創(chuàng)新在具體內容對象選擇方面的合理性根據(jù)，也就是相應的不同側重。比如，相對說來，公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡所依據(jù)或體現(xiàn)的是合理性的合目的性方面，而協(xié)作性治理所依據(jù)或體現(xiàn)的是合理性的合道義性方面。

第二，多元主體的權能關系。前面說過，公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡和協(xié)作性治理都主張主體的多元化，但是，由于工具主義的片面性，這種主張更多是從合理性的合道義性來理解和設置多元主體的。事實上，從保證和提高公共政策的執(zhí)行效率來講，多元主體的設置根據(jù)更多在于合理性的合目的性，而它所體現(xiàn)的真實含義，就是如何認識和處理不同主體的權能關系。不同主體的各自權能往往是有成文的法律規(guī)范的，但是，就模式創(chuàng)新的合理性來講，多元主體的權能關系設置和變化的根據(jù)應該是合目的性和合道義性的同一。首先，不管如何看待主體的多元化，不可否認的基本事實就是政府(或國家)這個主體的主導地位和決定性作用，甚至多元主體的網(wǎng)絡關系和治理功能也是以政府這個主體的認可為前提的。其次，不管是否安置了社會、企業(yè)、非政府組織等各種主體，是政府與它們的關系、而不是多元主體的存在決定了公共政策執(zhí)行的目的和效率，比如是管理還是治理等。再次，除了政府，其他主體無論在結構還是功能上的成立其實都是一種選擇，也就是非規(guī)范性的。比如，即使政府愿意與其他各主體構成協(xié)作性的治理關系，這些主體是否、以及怎樣參加進來也是沒有規(guī)范保證的，甚至是隨機選擇的。比如，政府不能不負責，但企業(yè)、社團和個人就可以依不同情況采取不同的做法，包括贊成、合作、反對、甚至撤出。在這個意義上講，前述協(xié)作性治理所設想的所謂權變模式就顯得缺乏理論前提和現(xiàn)實針對了。

第三，機制運作的載體形態(tài)。這方面的情況更加繁雜，而且其操作的現(xiàn)實性和效率也更多為學術界所忽視。具體說來，由于公共政策不同于一般的政策，所以對于公共利益的運作不能只限于法定職權的規(guī)范，還要根據(jù)合目的性和合道義性的同一來安置具體的機制載體。比如，一般的政策本身不需要載體，而是對既有載體(機構、組織、單位等)提出相應的要求。但是，根據(jù)合目的性與合道義性的同一，公共政策執(zhí)行的機制與相應的機制載體形態(tài)是相互制約、互為表里的，因此這種載體形態(tài)又是不固定的，而且至少可以區(qū)分為層次、形式、功能等不同方面。比如，從層次上講，公共政策的執(zhí)行載體可以分為全球、地區(qū)、本國等不同級別；從形式上講，可以采取聯(lián)盟、宣言、決議、論壇等；從功能上講，則包括制定、協(xié)商、約束等。這些方面之所以叫做“載體”，是因為它們總是以實體運作的形態(tài)對政策執(zhí)行具有制約作用，包括支持、合作、博弈、反對等。換句話說，合目的性與合道義性的同一給了公共政策執(zhí)行載體更加靈活的自主性，從而對公共政策執(zhí)行的模式創(chuàng)新及其真實效用產(chǎn)生制約作用。比如，與本國或國內的公共政策不同，主權是國際、甚至全球層次的主要制約因素；在形式上，聯(lián)盟顯然比論壇具有更強的剛性，而宣言和決議則更多具體內容的針對性；至于制定協(xié)商、約束等功能的運作機制及實效，往往取決于參與各方的關系親疏和目標異同。

由上三個方面的分析可以看出，盡管運作模式或方法可以而且需要不斷創(chuàng)新，但是對于提高公共政策執(zhí)行效率來講，模式創(chuàng)新不僅僅是技術手段的改進，更是公共政策特性功能的實現(xiàn)形態(tài)，所以必須在普遍性上適應或體現(xiàn)模式創(chuàng)新的合理根據(jù)。簡括地說，所謂合目的性與合道義性的同一，就是這兩者的互為包涵，即具體的目的必須合乎道義要求，而道義的堅持必須能夠帶來相應的權益。

比如，從公共利益來講，氣候問題事關全人類根本利益，相應的政策可以說是一種全球公共政策。因此，這種政策不僅合乎道義，而且具有直接的利益取向。同樣，這兩者的同一性一方面使得政策本身需要具有高度的認同，所以才可能在運作模式上采取多元主體的網(wǎng)絡形態(tài)；另一方面，這種網(wǎng)絡模式的實效取決于各主體的參與狀況，所以政策執(zhí)行本身就具有治理的功能形態(tài)。但是，這并不意味著氣候方面的公共政策很容易達成共識以及真的具有較高的執(zhí)行效率。恰恰相反，更多的制約因素使得合目的性與合道義性更加難以同一，包括主權堅持與讓渡、發(fā)展的不平衡、雙重甚至多重標準等。在這種情況下，原則上公共政策的合道義性相對比較清楚，比如“21 世紀議程”、“京都議定書”、各種固定的和專題的峰會、以及相應的機構，但是這些政策本身就是在不斷地論證博弈和討價還價中成立的，也就是并不能保證不同的目的都合乎道。因此，模式的創(chuàng)新必須以合目的性與合道義性的同一為前提及合理根據(jù)。比如，碳排放控制無疑是合乎道義的，但這項公共政策的執(zhí)行實效是由碳交易這個模式來實現(xiàn)的，因為局部的和具體的經(jīng)濟目的可能仍然與大氣環(huán)境治理的道義性相矛盾，但在全球范圍來看，通過交易，碳排放的總量卻得到了有效的控制。

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