盧智增

摘 要：開展政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估，有利于增強(qiáng)政府生態(tài)意識(shí)，改善政府形象，推進(jìn)環(huán)保事業(yè)，擴(kuò)大公眾環(huán)保參與。然而，在政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估的實(shí)施過程中，存在著理論基礎(chǔ)研究薄弱，現(xiàn)實(shí)引導(dǎo)力不足，對(duì)環(huán)境績(jī)效管理認(rèn)識(shí)不足，環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，缺乏環(huán)境績(jī)效評(píng)估的法律保障和政策指導(dǎo)，缺乏環(huán)境績(jī)效評(píng)估的監(jiān)督機(jī)制，評(píng)估主體單一，社會(huì)參與不足等問題。為此，要加強(qiáng)環(huán)境績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)理論研究，樹立正確的政績(jī)觀，增強(qiáng)生態(tài)文明意識(shí)，加強(qiáng)環(huán)境績(jī)效評(píng)估立法，建立科學(xué)的監(jiān)督反饋機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，自主研發(fā)環(huán)保評(píng)估技術(shù)，多渠道宣傳環(huán)境科學(xué)知識(shí)，擴(kuò)大公民環(huán)境參與。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明;環(huán)境管理;政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估;完善路徑

中圖分類號(hào)：F205 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? 文章編號(hào)：1004-1494（2015）01-0093-05

我國(guó)于1994年發(fā)布的《中國(guó)21世紀(jì)議程——中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，明確提出可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。改革開放30多年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)得到迅猛發(fā)展，人民生活有了顯著進(jìn)步，但隨之帶來生態(tài)環(huán)境的不斷惡化，生態(tài)資源的日益枯竭，自然資源的補(bǔ)充越來越跟不上經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，嚴(yán)重影響了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，如何按照黨的十八大關(guān)于建設(shè)生態(tài)文明的要求，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)做到與自然和諧相處，成為政府、學(xué)者、老百姓的重要議題，人們迫切希望政府履行生態(tài)職能，有效規(guī)范政府行為，加強(qiáng)生態(tài)管理，提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)。而開展政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估便是其中最重要的一環(huán)，它是檢驗(yàn)政府環(huán)境管理效果的重要指標(biāo)，是領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核的重要內(nèi)容，是加強(qiáng)環(huán)境治理的必然趨勢(shì)。

一、我國(guó)政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估的含義及意義

（一）政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估的含義

政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估也可以稱為綠色績(jī)效評(píng)估、生態(tài)治理政績(jī)?cè)u(píng)估，或者綠色GDP考核，它是指為了保護(hù)環(huán)境和維護(hù)公共環(huán)境利益，采取多種方式和手段，對(duì)政府環(huán)境管理行為所達(dá)到的效果進(jìn)行比較分析和評(píng)價(jià)，對(duì)環(huán)境投入、產(chǎn)出實(shí)施監(jiān)督與評(píng)價(jià)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)取得的生態(tài)環(huán)境改善、生態(tài)資源合理規(guī)劃開發(fā)及環(huán)境污染防治等工作實(shí)績(jī)的考核評(píng)估。通過環(huán)境績(jī)效評(píng)估，核對(duì)、檢驗(yàn)環(huán)境管理活動(dòng)中的資金流向、環(huán)保計(jì)劃的實(shí)施、環(huán)保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是否與預(yù)期的一致，是否出現(xiàn)環(huán)境違紀(jì)違法行為，比如環(huán)保資金的不撥、少撥、延遲撥付、甚至被挪作他用或者被貪污等。環(huán)境績(jī)效評(píng)估作為一種有效的環(huán)境管理工具，已被各國(guó)廣泛運(yùn)用。

（二）政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估的意義

環(huán)境問題也是一個(gè)國(guó)家在國(guó)際舞臺(tái)上綜合實(shí)力的重要體現(xiàn)。改革開放以來，我國(guó)綜合國(guó)力翻倍增長(zhǎng)，但也產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的環(huán)境問題，影響了我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)。因此，國(guó)家要推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，需要調(diào)整政府官員的考核結(jié)構(gòu)，引入綠色GDP概念，進(jìn)行生態(tài)環(huán)境評(píng)估及考核。作為傳統(tǒng)GDP考核的有效補(bǔ)充，生態(tài)環(huán)境評(píng)估及考核對(duì)保持生態(tài)環(huán)境平衡，加強(qiáng)環(huán)境治理，促進(jìn)生態(tài)社會(huì)進(jìn)步具有重大戰(zhàn)略意義。

1. 有利于增強(qiáng)政府生態(tài)意識(shí)。

通過環(huán)境績(jī)效評(píng)估，有利于轉(zhuǎn)換政府治理理念，轉(zhuǎn)變政府生態(tài)職能，使政府管理從傳統(tǒng)的GDP主義中跳出來，增強(qiáng)政府生態(tài)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)“全能政府”向“有限政府”、“管制政府”向“服務(wù)政府”的轉(zhuǎn)變，為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供良好的生態(tài)環(huán)境，切實(shí)維護(hù)好公民的環(huán)境利益，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)和“美麗中國(guó)”的實(shí)現(xiàn)。

2. 有利于改善政府形象。

環(huán)境績(jī)效評(píng)估是政府改善其在民眾心目中形象的重要途徑。政府是環(huán)保政策的制定者和執(zhí)行者，政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的態(tài)度決定了生態(tài)文明建設(shè)的快慢和生態(tài)環(huán)境的好壞。政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估不僅需要政府自身的努力，更需要得到社會(huì)組織和廣大人民群眾的積極參與。通過環(huán)境績(jī)效評(píng)估，可以加強(qiáng)對(duì)政府進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)的監(jiān)督，督促其制定出科學(xué)合理的環(huán)境決策，虛心接受廣大人民群眾的環(huán)境訴求，從而有效改善政府形象。

3. 有利于推進(jìn)環(huán)保事業(yè)。

開展環(huán)境績(jī)效評(píng)估能確保我國(guó)環(huán)保事業(yè)的有效進(jìn)行。通過環(huán)境績(jī)效評(píng)估，可以對(duì)政府關(guān)于環(huán)境保護(hù)的決策行為進(jìn)行檢驗(yàn)，通過對(duì)比與檢測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政府及企業(yè)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程中出現(xiàn)的環(huán)境問題，并且可以利用頭腦風(fēng)暴法和專家法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，提出相應(yīng)的解決方案，為推動(dòng)環(huán)保事業(yè)提供政策依據(jù)。研究表明，1998年至2007年期間，在我國(guó)工業(yè)廢棄物的年均增長(zhǎng)率中，工業(yè)廢水為2.37%，工業(yè)固體廢物為9.12%，工業(yè)廢氣為13.81%，生活污水為5.28%。而引入環(huán)境績(jī)效評(píng)估以后，2010年我國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比2005年累計(jì)下降19%，相當(dāng)于節(jié)約6.3億噸標(biāo)準(zhǔn)煤、少排放二氧化碳14.6億噸以上?！笆晃濉逼陂g中國(guó)以能源消費(fèi)年均6.6%的增長(zhǎng)支撐了國(guó)民經(jīng)濟(jì)年均11.2%的增速[1]。

4. 有利于激發(fā)公眾的環(huán)境參與熱情。

政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估必須以公眾滿意度為主要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這樣可以使廣大民眾及時(shí)、全面地了解我國(guó)的環(huán)境現(xiàn)狀，增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)，減少資源浪費(fèi)和環(huán)境污染，提高資源的有效利用。同時(shí)，在環(huán)境績(jī)效評(píng)估中，通過民眾意見反饋，可以加強(qiáng)政府與民眾之間的溝通，激發(fā)民眾的環(huán)境參與熱情，有利于政府環(huán)境工作實(shí)現(xiàn)由“暗箱操作”向“陽(yáng)光行政”的轉(zhuǎn)變，形成環(huán)境治理合力，促進(jìn)生態(tài)文明的實(shí)現(xiàn)。

（三）政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)

20世紀(jì)80年代，英國(guó)學(xué)者提出政府績(jī)效評(píng)估“3E”標(biāo)準(zhǔn)，即經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）。隨著理論研究的發(fā)展，相關(guān)學(xué)者增加了公平性（Equity）和環(huán)境性（Environment）兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，將績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)展為“5E”。環(huán)境績(jī)效評(píng)估的目的就是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面與環(huán)境和諧發(fā)展，公平性逐漸成為各國(guó)環(huán)境績(jī)效評(píng)估的主要考慮因素，圍繞其展開的評(píng)估活動(dòng)不斷增多。目前，世界各國(guó)都在遵循這個(gè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將“5E”作為環(huán)境績(jī)效評(píng)估的重要標(biāo)準(zhǔn)。endprint

二、政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估的實(shí)施現(xiàn)狀及困境

1996年，我國(guó)環(huán)境績(jī)效觀念已經(jīng)開始萌芽，當(dāng)年8月，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》，要求地方官員要對(duì)轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。2004年，隨著領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核指標(biāo)體系建立起來，我國(guó)開始探索建立符合國(guó)情的“綠色GDP”體系，黨中央先后在海南、重慶等省市開展環(huán)境績(jī)效評(píng)估試點(diǎn)，將環(huán)保法律法規(guī)執(zhí)行、污染排放強(qiáng)度、環(huán)境質(zhì)量變化、公眾滿意程度等四項(xiàng)指標(biāo)納入地方政府官員政績(jī)考核體系之中。十七大報(bào)告首次提出生態(tài)文明理念以后，由試點(diǎn)省市帶動(dòng)的環(huán)境績(jī)效評(píng)估考核體系在全國(guó)推廣開來，地方政府開始重視生態(tài)文明建設(shè)，根據(jù)各地特點(diǎn)，建立符合本地發(fā)展需要的環(huán)境績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。如2011年8月7日，南京市正式宣布對(duì)轄區(qū)郊縣不再進(jìn)行GDP考核，而實(shí)行分類考核，考核指標(biāo)中突出強(qiáng)調(diào)”民生”和”生態(tài)”，不再追求“GDP總量和速度”。特別是十八大提出建設(shè)“美麗中國(guó)”以后，我國(guó)地方政府日益加強(qiáng)“五位一體”建設(shè)，更加強(qiáng)調(diào)“綠色GDP”發(fā)展。但是，由于我國(guó)過去長(zhǎng)期過分注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，忽略生態(tài)文明建設(shè)，導(dǎo)致環(huán)境績(jī)效評(píng)估的實(shí)施存在一定的困境。

（一）理論基礎(chǔ)研究薄弱，現(xiàn)實(shí)引導(dǎo)力不足

我國(guó)關(guān)于政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估的理論研究起步晚、時(shí)間短，雖然在其內(nèi)容和形式上都取得了一定的進(jìn)步，但我國(guó)政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估尚未全面推開，很多地方仍然采用較為傳統(tǒng)的單方面人員環(huán)境考核方式，或者以GDP替代環(huán)境績(jī)效評(píng)估，形式主義替代實(shí)干精神，缺乏科學(xué)性。而且我國(guó)政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估的理論基礎(chǔ)較為薄弱，觀念相對(duì)落后，理論對(duì)實(shí)踐的引導(dǎo)力度不夠，影響了環(huán)境績(jī)效評(píng)估的開展。

（二）對(duì)環(huán)境績(jī)效管理認(rèn)識(shí)不足，環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)

盡管黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，對(duì)環(huán)境保護(hù)作出了具體部署，但由于“路徑依賴”使然，一些地方政府仍熱衷于追求GDP而疏于環(huán)境保護(hù)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)三者發(fā)展不協(xié)調(diào)，有的地方官員甚至為了增加經(jīng)濟(jì)績(jī)效，迎合上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)搞形象工程，忽略公共環(huán)境利益，阻礙環(huán)境績(jī)效評(píng)估進(jìn)程，影響環(huán)境績(jī)效評(píng)估結(jié)果。中國(guó)環(huán)境文化促進(jìn)會(huì)于2007年公布了我國(guó)首個(gè)環(huán)保指數(shù)——中國(guó)公眾環(huán)保民生指數(shù)，認(rèn)為我國(guó)公眾的環(huán)保意識(shí)、環(huán)保行為均不合格。環(huán)保意識(shí)總體得分為57.05分，環(huán)保行為得分為55.17分[2]。這說明了我國(guó)行政官員及公眾的環(huán)保意識(shí)并不強(qiáng)烈，沒有完全融入當(dāng)前的環(huán)境社會(huì)中，對(duì)于我國(guó)甚至全球當(dāng)前的環(huán)境狀況了解不深入，思想高度不達(dá)標(biāo)，環(huán)保行動(dòng)上欠缺。隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，雖然各地方政府相繼取消GDP論英雄的考核方式，加大了生態(tài)考核指標(biāo)比重。但是，在地方政府年度考核體系中，生態(tài)考核僅僅是地方政府考核標(biāo)準(zhǔn)中的一個(gè)局部問題，沒有得到足夠的重視，一般只是放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展類別下的一個(gè)考核指標(biāo)，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部綠色行政在總體發(fā)展中的地位弱化，不能完全控制生態(tài)環(huán)境破壞行為。

（三）缺乏環(huán)境績(jī)效評(píng)估的法律保障和政策指導(dǎo)

雖然近年來我國(guó)相繼修改、頒布了《公務(wù)員法》、《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律，制定了一系列環(huán)保措施及政府官員績(jī)效考核規(guī)定，但是，目前尚未建立關(guān)于政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估的法律體系，沒有專門的立法推動(dòng)環(huán)境績(jī)效評(píng)估，環(huán)境績(jī)效管理更多地還停留在理念層面，沒有上升到立法的高度，導(dǎo)致環(huán)境績(jī)效評(píng)估既沒有法律保障，也沒有權(quán)威性的政策指導(dǎo)，環(huán)境績(jī)效管理活動(dòng)持續(xù)性不強(qiáng)，評(píng)估的廣度和深度不夠，容易出現(xiàn)偏頗和錯(cuò)誤。

（四）缺乏環(huán)境績(jī)效評(píng)估的監(jiān)督機(jī)制

由于政府部門之間存在相互交叉、權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象，目前我國(guó)政府的環(huán)境績(jī)效評(píng)估尚未形成行之有效的監(jiān)督機(jī)制，既缺乏政府部門內(nèi)部的自我監(jiān)督和約束，也沒有形成部門與部門間的相互監(jiān)督，尤其沒有建立外部監(jiān)督機(jī)制，即民間監(jiān)督，導(dǎo)致政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估行為更具隨意性，各部門之間相互推諉、扯皮，積極性不高，工作效率低下，給環(huán)境績(jī)效評(píng)估帶來阻力，嚴(yán)重影響了環(huán)境績(jī)效評(píng)估的效果。

（五）評(píng)估技術(shù)滯后，評(píng)估方法單一

由于環(huán)境績(jī)效評(píng)估指標(biāo)在不同地區(qū)因自然環(huán)境、地理因素、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀等有很大的差異性，各地方不可能按照進(jìn)行生態(tài)考核指標(biāo)設(shè)置，地方政府在制定本轄區(qū)環(huán)境績(jī)效評(píng)估指標(biāo)時(shí)往往沒有按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，有時(shí)候甚至于降低標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)評(píng)估結(jié)果優(yōu)良的假象。而且，由于我國(guó)環(huán)境績(jī)效評(píng)估過多強(qiáng)調(diào)中國(guó)國(guó)情，對(duì)世界各國(guó)開展環(huán)境評(píng)估的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)借鑒不足，在評(píng)估過程中，評(píng)估技術(shù)研發(fā)跟不上評(píng)估需求，在評(píng)估中容易出現(xiàn)信息失真，從而影響評(píng)估結(jié)果的客觀公正性。加之評(píng)估方法上過于單一，評(píng)估指標(biāo)設(shè)立不科學(xué)，評(píng)估范圍狹窄，評(píng)估過程中沒有充分考慮東部、中部、西部和南方、北方各地不同的環(huán)境情況，定性分析與定量分析也未能做到有機(jī)結(jié)合，這也影響了評(píng)估的效果。

（六）評(píng)估主體單一，社會(huì)參與不足

進(jìn)行政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估的最終目的是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，維護(hù)廣大人民群眾的利益，但是，由于評(píng)估指標(biāo)設(shè)置存在考核人和被考核人為同一主體的弊端，評(píng)估主體過多集中在政府官員身上，社會(huì)參與不足，民間組織和廣大群眾力量薄弱，環(huán)境參與熱情不高，導(dǎo)致政府過多封閉環(huán)境信息，環(huán)境信息不透明，不公開，民眾對(duì)環(huán)境信息了解不充分，一定程度上容忍了政府的環(huán)境不作為，影響了環(huán)境績(jī)效評(píng)估的效果，影響了公共環(huán)境利益。

三、完善政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估的有效路徑

（一）加強(qiáng)環(huán)境績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)理論研究

理論是行動(dòng)的先導(dǎo)。環(huán)境績(jī)效評(píng)估理論決定實(shí)際評(píng)估工作，直接影響評(píng)估過程及結(jié)果。一個(gè)相對(duì)完備的理論體系可以為我們的環(huán)境績(jī)效評(píng)估提供正確的思路和方法。因此，我們要加大人財(cái)物的投入，遵循客觀的經(jīng)濟(jì)規(guī)律與自然規(guī)律，加強(qiáng)環(huán)境績(jī)效評(píng)估的理論研究，論證環(huán)境績(jī)效評(píng)估的科學(xué)性、可行性，確立環(huán)境績(jī)效評(píng)估的目標(biāo)，探討環(huán)境績(jī)效評(píng)估的原則和方法，制定環(huán)境績(jī)效評(píng)估體系和指標(biāo)，因地制宜，根據(jù)各個(gè)區(qū)域的差異性研究不同的思路，為環(huán)境績(jī)效評(píng)估行為提供正確的引導(dǎo)，使評(píng)估過程不至于偏離方向，少犯或不犯不必要的錯(cuò)誤。比如，我們要著力進(jìn)行生態(tài)環(huán)境評(píng)估指標(biāo)的研究，保證評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性，對(duì)于污染物排放總量、能源消耗量、空氣質(zhì)量指數(shù)、森林覆蓋率等可以用數(shù)據(jù)衡量的指標(biāo)，要設(shè)立環(huán)境績(jī)效評(píng)估量化指標(biāo);對(duì)于無法量化的，如生態(tài)環(huán)保理念建設(shè)、組織建設(shè)等，可以通過組織內(nèi)部上下級(jí)、組織外部公眾滿意度、評(píng)估小組評(píng)定等形式設(shè)立相應(yīng)考核指標(biāo)。endprint

（二）樹立正確的政績(jī)觀，增強(qiáng)生態(tài)文明意識(shí)

科學(xué)發(fā)展觀要求政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容和評(píng)估指標(biāo)必須統(tǒng)籌好城鄉(xiāng)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人與自然發(fā)展、國(guó)際國(guó)內(nèi)發(fā)展。因此，我們要全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以人為本，按客觀規(guī)律辦事，不“以GDP論英雄”，摒棄“先污染，再治理”的錯(cuò)誤理念，樹立生態(tài)文明理念，增強(qiáng)生態(tài)責(zé)任意識(shí)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的政府政績(jī)觀，形成正確的政績(jī)觀。只有樹立正確的環(huán)境績(jī)效評(píng)估思想理念，才能在實(shí)際行動(dòng)中約束政府環(huán)境行政行為，從根本上落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)措施，構(gòu)建生態(tài)型社會(huì)。為此，可以通過提高環(huán)境績(jī)效評(píng)估考核在整個(gè)政府政績(jī)考核中的權(quán)重，合理設(shè)定不同區(qū)域生態(tài)考核權(quán)重在整體考核中的比例，并將評(píng)估結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)干部晉升、處分、獎(jiǎng)勵(lì)等聯(lián)系在一起，對(duì)于破壞生態(tài)的實(shí)行“一票否決制”和生態(tài)問責(zé)制，以達(dá)到懲戒效果;對(duì)于生態(tài)建設(shè)做得好的，則給予更多的項(xiàng)目資助，以增強(qiáng)地方政府官員的生態(tài)文明意識(shí)。

（三）加強(qiáng)環(huán)境績(jī)效評(píng)估立法，提供法律保障

建立健全相關(guān)法律法規(guī)，是環(huán)境績(jī)效評(píng)估的前提和基礎(chǔ)，可以為環(huán)境績(jī)效評(píng)估提供法律依據(jù)和政策指導(dǎo)。目前，美國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)家已先后制定了與環(huán)境管理相關(guān)法律條例，以保障和促進(jìn)本國(guó)環(huán)境績(jī)效評(píng)估的有序開展，不僅提高了環(huán)境決策的科學(xué)性，也保證了環(huán)境績(jī)效評(píng)估的權(quán)威性、有效性。我國(guó)的環(huán)境績(jī)效評(píng)估起步較晚，應(yīng)結(jié)合中國(guó)國(guó)情，在借鑒吸收發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)環(huán)境績(jī)效評(píng)估立法，探索建立中國(guó)特色的環(huán)境績(jī)效評(píng)估體系。首先，應(yīng)制定專門的政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估法規(guī)，如《政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估條例》，對(duì)環(huán)境績(jī)效評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估原則、評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估方法、評(píng)估程序、評(píng)估結(jié)果應(yīng)用等進(jìn)行明確規(guī)定，同時(shí)將評(píng)估結(jié)果運(yùn)用到生態(tài)建設(shè)實(shí)際中。各級(jí)地方政府則應(yīng)根據(jù)《政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估條例》，結(jié)合各地實(shí)際細(xì)化環(huán)境績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)和任務(wù)，通過扎實(shí)開展評(píng)估推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。其次，完善公務(wù)員考核相關(guān)法規(guī)，將生態(tài)政績(jī)考核寫入《公務(wù)員法》，樹立起生態(tài)政績(jī)考核的權(quán)威性與合法性，以此規(guī)范公務(wù)員行為，促進(jìn)綠色發(fā)展政績(jī)觀的形成。再次，完善相關(guān)的環(huán)境保護(hù)制度。比如，針對(duì)企業(yè)的實(shí)際制定《企業(yè)環(huán)境治理?xiàng)l例》，鼓勵(lì)我國(guó)企業(yè)加入ISO14031環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)企業(yè)內(nèi)部開展環(huán)境績(jī)效評(píng)估，規(guī)定企業(yè)生產(chǎn)“三廢”（廢水、廢氣、廢渣）的排放標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制企業(yè)的污染排放量，對(duì)違反法律或者污染排放量超過許可證標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)進(jìn)行高額罰款，對(duì)配合政府環(huán)境治理且取得一定成效的企業(yè)給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，或者提供優(yōu)惠政策，通過企業(yè)環(huán)境治理，促使企業(yè)形成“自我約束、自我激勵(lì)、自我協(xié)調(diào)”的環(huán)境管理機(jī)制。再比如，針對(duì)當(dāng)前環(huán)境保護(hù)各個(gè)領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題，對(duì)汽車尾氣、建筑施工噪音、放射性廢物等環(huán)境污染行為，及時(shí)建立和完善汽車限購(gòu)、搖號(hào)取車牌、單雙號(hào)限行、設(shè)立舊電池回收箱、鼓勵(lì)使用太陽(yáng)能等規(guī)章，以形成比較完備的法律法規(guī)，為開展環(huán)境評(píng)估提供相應(yīng)的制度保障。

（四）建立政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估體系

首先，要科學(xué)設(shè)置政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)?？梢栽O(shè)置環(huán)境績(jī)效評(píng)估三級(jí)指標(biāo)，一級(jí)指標(biāo)應(yīng)該放在與地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展同等重要的地位，甚至比例應(yīng)該大于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)指標(biāo);二級(jí)指標(biāo)應(yīng)將生態(tài)文明建設(shè)細(xì)分為環(huán)境保護(hù)、環(huán)境污染治理、環(huán)境管理、組織及理念建設(shè)等;三級(jí)指標(biāo)則進(jìn)一步細(xì)化為各項(xiàng)任務(wù)完成情況，并按照各地區(qū)、各項(xiàng)目實(shí)際完成情況實(shí)行五級(jí)評(píng)分制。其次，要科學(xué)制定政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估方法。既要擴(kuò)大考核主體，將公眾及專家學(xué)者（社會(huì)環(huán)保機(jī)構(gòu)）納入到考核主體之中，又要考慮生態(tài)環(huán)境發(fā)展的多變性，調(diào)整考核周期和方式，將短期評(píng)估與長(zhǎng)期評(píng)估、定期評(píng)估與過程評(píng)估相結(jié)合。再次，按照實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，對(duì)優(yōu)化發(fā)展區(qū)、重點(diǎn)發(fā)展區(qū)限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)等不同區(qū)域，合理設(shè)定政府生態(tài)績(jī)效考核權(quán)重在整體績(jī)效考核中的比例，適當(dāng)提高政府生態(tài)政績(jī)考核權(quán)重，弱化對(duì)其GDP、工業(yè)化、城市化等相關(guān)指標(biāo)的考核。

（五）建立科學(xué)的監(jiān)督反饋機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制

建立科學(xué)的監(jiān)督反饋機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，是確保評(píng)估工作合理、合法、有效的重要舉措。首先，成立由政府官員、民眾代表、社會(huì)組織、環(huán)保專家等組成的環(huán)境績(jī)效督查小組，賦予其一定的權(quán)力，增強(qiáng)其監(jiān)督的獨(dú)立性，避免出現(xiàn)“自己考自己”的行為，實(shí)時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督檢查，及時(shí)向上反饋環(huán)境監(jiān)督結(jié)果，對(duì)弄虛作假抑或違規(guī)行為，做出相應(yīng)的處罰，并嚴(yán)格追究其責(zé)任，以確保環(huán)保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，保證環(huán)境績(jī)效評(píng)估客觀、民主與公平。其次，建立政府主導(dǎo)的、廣大民眾參與的科學(xué)有效的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行多向監(jiān)督，包括政府部門自我監(jiān)督、政府內(nèi)部自上而下監(jiān)督及由公眾參與的自下而上的監(jiān)督，政府環(huán)保部門尤其要加強(qiáng)中小型企業(yè)的環(huán)保監(jiān)管工作，促使企業(yè)形成“自我約束、自我激勵(lì)、自我協(xié)調(diào)”的內(nèi)部管理機(jī)制。再次，要實(shí)行環(huán)保責(zé)任追究制，避免環(huán)保執(zhí)法不作為，督促環(huán)保行政人員盡職盡責(zé)，以保證環(huán)境績(jī)效評(píng)估的順利進(jìn)行。在開展環(huán)境保護(hù)工作過程中出現(xiàn)因技術(shù)性難題或其他原因?qū)е略u(píng)估延期或者失敗的都要調(diào)查清楚，進(jìn)行責(zé)任追究。最后，在環(huán)境績(jī)效評(píng)估工作中，要加強(qiáng)監(jiān)督審計(jì)，要核對(duì)、檢驗(yàn)環(huán)境管理活動(dòng)過程中的資金流向與下?lián)堋h(huán)保計(jì)劃的實(shí)施、環(huán)保目標(biāo)是否與預(yù)期的一致，是否出現(xiàn)違紀(jì)違法行為，比如環(huán)保資金的不撥、少撥、延遲撥付、被挪作他用或者被貪污等。

（六）學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)環(huán)保評(píng)估技術(shù)研發(fā)

應(yīng)該看到，我國(guó)環(huán)境績(jī)效評(píng)估技術(shù)還相對(duì)滯后，尤其是對(duì)龐大的評(píng)估數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確、快速處理技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用，我們落后于發(fā)達(dá)國(guó)家。國(guó)外對(duì)于環(huán)境績(jī)效評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)比我國(guó)豐富，機(jī)制也相對(duì)成熟，因此，應(yīng)該積極借鑒國(guó)外先進(jìn)的管理理念和技術(shù)，加強(qiáng)國(guó)際合作，通過設(shè)立相關(guān)基金鼓勵(lì)環(huán)保評(píng)估技術(shù)研發(fā)，把該領(lǐng)域的科學(xué)家、發(fā)明家送到國(guó)外接受培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，或者聘請(qǐng)國(guó)外相關(guān)專家與中國(guó)合作，以推動(dòng)我國(guó)環(huán)境績(jī)效評(píng)估技術(shù)水平上新臺(tái)階。如2007年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）與我國(guó)聯(lián)合啟動(dòng)的OECD中國(guó)環(huán)境績(jī)效評(píng)估項(xiàng)目取得圓滿成功，OECD副秘書長(zhǎng)根據(jù)我國(guó)環(huán)境的現(xiàn)狀、特點(diǎn)提出了51條建議，對(duì)我國(guó)環(huán)境績(jī)效評(píng)估的開展起了重要的推動(dòng)作用。另外，我們要?jiǎng)?chuàng)新環(huán)境績(jī)效評(píng)估方法，有針對(duì)性地設(shè)立環(huán)境績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，運(yùn)用先進(jìn)的計(jì)算機(jī)技術(shù)和定量分析、定性分析方法，加強(qiáng)環(huán)境績(jī)效評(píng)估數(shù)據(jù)的快速處理、分析和儲(chǔ)存，縮短數(shù)據(jù)處理時(shí)間，提高環(huán)境績(jī)效評(píng)估的效率。

（七）多渠道宣傳環(huán)境科學(xué)知識(shí)，擴(kuò)大公民環(huán)境參與

現(xiàn)實(shí)生活中，社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境管理的關(guān)心是很少的，尤其是對(duì)政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估的關(guān)注更少。因此，政府應(yīng)該改變過去那種壟斷環(huán)境信息、環(huán)境信息不公開的做法，積極開展環(huán)境保護(hù)和環(huán)境科學(xué)知識(shí)的宣傳工作，尤其是環(huán)保部門、宣傳部門、教育部門要加大對(duì)不同群體的生態(tài)文明宣傳教育工作，充分利用現(xiàn)代傳媒，普及環(huán)保知識(shí)，定期公布轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境污染情況，調(diào)動(dòng)人民群眾參與環(huán)境治理與環(huán)境保護(hù)的積極性，使生態(tài)文明建設(shè)成為普遍關(guān)注的重點(diǎn)話題，讓公眾關(guān)心環(huán)境績(jī)效評(píng)估結(jié)果，成為生態(tài)環(huán)境的自覺保護(hù)者和推動(dòng)政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估的中堅(jiān)力量，形成全民參與環(huán)保的良好氛圍。政府要開放生態(tài)建設(shè)參與機(jī)制，引導(dǎo)公眾參與生態(tài)管理，關(guān)注政府的生態(tài)建設(shè)、生態(tài)考核過程、考核結(jié)果，自覺參與環(huán)境政績(jī)?cè)u(píng)估和管理，維護(hù)自身的生態(tài)權(quán)益，將環(huán)保大事細(xì)化到生活中，將生態(tài)環(huán)境的惡化程度降到最小，多方向、多渠道、多舉措地保護(hù)環(huán)境，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的永續(xù)發(fā)展。

總之，政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估作為一種新的環(huán)境管理工具，是社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的重大舉措，是促進(jìn)國(guó)家綠色發(fā)展的客觀要求，在推動(dòng)我國(guó)綠色崛起、永續(xù)發(fā)展中有著舉足輕重的地位。應(yīng)以生態(tài)觀念轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤?，以評(píng)估指標(biāo)建設(shè)為核心，以完善評(píng)估制度為保障，通過提高政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估效率，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的有效治理，為實(shí)現(xiàn)“美麗中國(guó)”和生態(tài)文明奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

[1]錢箭星.我國(guó)地方政府環(huán)境治理績(jī)效分析[J].中國(guó)井岡山干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（1）：111.

[2]李宏偉.我國(guó)政府環(huán)境管理績(jī)效評(píng)估之探討[J].理論前沿，2007（19）：25.

責(zé)任編輯 凌經(jīng)球endprint