江志杰

省管縣體制改革中地方審計機關職能調整和加強之我見

江志杰

近年來，我國進行省管縣體制改革,其核心問題是人事權和財政權。審計機關要順應時代，深化改革，走在時代前列，特別是地方審計機關，應著力于審計體制變革、審計組織方式調整、審計關注重點調整、審計系統(tǒng)內部聯系調整，加強審計職能，更好地發(fā)揮審計的“免疫功能”，當好重大政策落實的“督查員”、當好人民利益的“守護神”。

省管縣；地方；審計職能；調整；加強

一、審計職能與省管縣體制改革概述

（一）審計職能概述

審計職能是指審計能夠完成任務、發(fā)揮作用的內在功能。研究審計職能的目的,是為了更準確地把握審計這一客觀事物,以便于確定審計任務,有效地發(fā)揮審計作用，更好指導審計實踐。我國對審計職能的觀點,主要有單一職能論和多職能論。前者認為，無論是國家審計、社會審計，還是內部審計，它們都只有經濟監(jiān)督職能；后者則認為，審計除經濟監(jiān)督職能外，還具有評價、鑒證職能。經濟監(jiān)督是基礎，經濟評價和經濟鑒證是經濟監(jiān)督的演進和發(fā)展。

（二）省管縣體制改革概述

“省管縣”體制，是指省、市、縣行政管理關系由目前的省管市、市管縣的體制通過改革轉變?yōu)槭≈苯庸芾硎?、縣的體制，省對縣的管理跨越了“中間環(huán)節(jié)”——市，由省替代市直接管理縣，其改革內容主要包括人事、財政、項目審批等原來由市管理的諸多方面。

省管縣行政體制改革的核心問題是人事權和財政權，而財政權改革又是重點和核心。我國的行政體制在上個世紀曾一度是省管縣，后來伴隨著改革，管理體制逐漸從省管縣轉化為市管縣。

市管縣的體制對我國的改革開放、經濟體制改革以及財政收入的穩(wěn)定增長都曾起到了積極的作用。但隨著改革的日漸深化，其弊端也越來越顯露，主要表現在縣級財政收支在整個政府的財政收支中所占比重過低、財政資金使用效益較差、預決算編制復雜以及縣域間差距日益拉大等方面。為解決上述種種有礙經濟發(fā)展的矛盾，探索發(fā)展新路，國家相關部門、專家經過反復調研和探討，出臺了《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，主要從政府間收支劃分、轉移支付、預決算等方面加強省財政與市、縣財政的直接聯系。

從目前形勢看來，經過幾年探索，我國試點“省管縣”改革正在穩(wěn)步推進中。我們可以預見，一旦“省管縣”財政體制改革順利完成，“省管縣”行政體制改革也就很快具備了順利推進的堅實基礎。

二、省管縣體制改革給審計監(jiān)督帶來的影響

按照現行審計法，審計機關需根據被審計單位的財政、財務隸屬關系或者國有資產監(jiān)督管理關系，確定審計管轄范圍。所以，省直管縣體制改革中，由于市財政與縣財政的關系從原來的領導與服從的關系轉變?yōu)橥墝Φ汝P系，審計監(jiān)督體系也必然受到影響，隨財政管理體系發(fā)生相應變化。地方審計機關要順應時代，迅速調整和加強職能，不可停滯不前。

三、省管縣體制改革中地方審計機關職能的調整和加強工作探討

1.審計體制變革探討。一是試行垂直管理?？上仍囆惺〖壱韵碌胤綄徲嫏C關垂直管理。二是試行機構級別提升。由于牽扯到很多利益糾葛，審計體制改革可能需要相當長的一段時間，道路可能比較曲折，可以先考慮取消縣級審計機構，由省級審計機關在縣級設立派出機構，這樣對提高縣級審計機構的獨立性大有裨益。

2.審計組織方式的調整探討。合理調配審計力量，抽調下級審計機關審計人員加入上級審計機關審計組開展審計，實行“上審下”與“交叉審”相結合的審計組織方式。我國現運行審計機關隸屬于同級政府，作為國家行政機構的組成部分對政府及所屬各部門、單位實施審計監(jiān)督。加大“上審下”與“交叉審”相結合的工作力度，采取派人參加、巡回調查、重點抽查、交叉復核等方式，及時了解和解決現場審計中出現的問題，督促各審計組嚴格按照審計方案實施審計，確保項目審深、審透。徹底拋開了所謂的關系網、社會圈，審計的范圍將更廣，規(guī)模將更大，內容將更多，監(jiān)督力度將更大。

3.審計關注重點的調整探討。創(chuàng)新預算執(zhí)行審計理念，主動適應財政體制改革的要求，審計內容要進一步深化，重點關注財政管理能力和上下級財政之間的結算情況，實行省與市、縣聯動。

提升經濟責任審計層次和水平，綜合分析領導干部按照法定職責和程序行使經濟決策權、經濟管理權、經濟政策執(zhí)行權和遵守廉政規(guī)定的情況，重點關注領導干部任期內重點建設項目、重大經濟事項決策的合法性、科學性和效益性情況。深入開展專項資金、行業(yè)審計，全省統(tǒng)一組織、統(tǒng)一行動，資金運用到哪里，審計就追蹤到哪里，確保審深審透，從體制、機制和制度的層面上提出具有建設性的合理化建議和意見。

4.審計系統(tǒng)內部聯系的調整探討。在審計業(yè)務管理上，應加大統(tǒng)一調配力度。隨著財政省直管縣體制的運行，省審計機關應積極應對財政省直管縣，組織調配縣審計機關開展本行政區(qū)域內的省級審計項目?；鶎訉徲嫏C關也應整合人力資源，積極投入，切實提高質量。省級審計機關發(fā)給市級審計機關的文件，有必要發(fā)給縣級審計機關，召集市級審計機關參加的有關會議，有必要一并安排縣級審計機關參加，這樣才能有效應對財政省直管縣體制，充分發(fā)揮審計機關的職能作用。在審計經費保障上，應加大對基層審計機關的補助力度。財政省直管縣，雖然減少了中間環(huán)節(jié)，但縣一級審計機關缺少了市一級財政的經費支持，而基層審計機關目前經費本來就缺乏，省審計機關應把基層審計機關的經費保障作為一個整體來考慮，爭取省財政支持，更多地給予基層審計機關經費補助，確保工作的實際需要。在審計事業(yè)發(fā)展上，應加大對基層審計機關的培訓力度。財政省直管縣體制推行后，應加大對基層審計機關的培訓力度，提升培訓層次，多由省級審計機關牽頭，市、縣級審計機關緊密配合，加強財政審計、投資審計、經濟責任審計和計算機輔助審計等核心內容的學習培訓，全面提高隊伍綜合素質，以迅速適應瞬息萬變的新形勢，開創(chuàng)審計事業(yè)發(fā)展新局面。

時代在變，經濟形勢在變，作為國家的“經濟衛(wèi)士”，審計機關特別是地方審計機關要適應時代發(fā)展的需要，符合社會主義核心價值觀的要求，謹記黨中央、國務院對我們審計人囑以的重托，當好重大政策落實的“督查員”、當好人民利益的“守護神”，起到審計反腐“尖兵”作用，為經濟的科學發(fā)展及實現自身的良性發(fā)展進行改革和完善，積極調整和加強審計機關職能，更好地發(fā)揮審計的“免疫功能”。

[1]李金霞，何軍.關于省管縣財政體制的五點思考[J].經濟與管理，2009.

[2]張占斌.加強省直管縣改革的頂層設計和規(guī)劃[J].行政管理改革，2011.

（作者單位：常德市審計局）