江志杰

省管縣體制改革中地方審計機關(guān)職能調(diào)整和加強之我見

江志杰

近年來，我國進(jìn)行省管縣體制改革,其核心問題是人事權(quán)和財政權(quán)。審計機關(guān)要順應(yīng)時代，深化改革，走在時代前列，特別是地方審計機關(guān)，應(yīng)著力于審計體制變革、審計組織方式調(diào)整、審計關(guān)注重點調(diào)整、審計系統(tǒng)內(nèi)部聯(lián)系調(diào)整，加強審計職能，更好地發(fā)揮審計的“免疫功能”，當(dāng)好重大政策落實的“督查員”、當(dāng)好人民利益的“守護(hù)神”。

省管縣；地方；審計職能；調(diào)整；加強

一、審計職能與省管縣體制改革概述

（一）審計職能概述

審計職能是指審計能夠完成任務(wù)、發(fā)揮作用的內(nèi)在功能。研究審計職能的目的,是為了更準(zhǔn)確地把握審計這一客觀事物,以便于確定審計任務(wù),有效地發(fā)揮審計作用，更好指導(dǎo)審計實踐。我國對審計職能的觀點,主要有單一職能論和多職能論。前者認(rèn)為，無論是國家審計、社會審計，還是內(nèi)部審計，它們都只有經(jīng)濟監(jiān)督職能；后者則認(rèn)為，審計除經(jīng)濟監(jiān)督職能外，還具有評價、鑒證職能。經(jīng)濟監(jiān)督是基礎(chǔ)，經(jīng)濟評價和經(jīng)濟鑒證是經(jīng)濟監(jiān)督的演進(jìn)和發(fā)展。

（二）省管縣體制改革概述

“省管縣”體制，是指省、市、縣行政管理關(guān)系由目前的省管市、市管縣的體制通過改革轉(zhuǎn)變?yōu)槭≈苯庸芾硎小⒖h的體制，省對縣的管理跨越了“中間環(huán)節(jié)”——市，由省替代市直接管理縣，其改革內(nèi)容主要包括人事、財政、項目審批等原來由市管理的諸多方面。

省管縣行政體制改革的核心問題是人事權(quán)和財政權(quán)，而財政權(quán)改革又是重點和核心。我國的行政體制在上個世紀(jì)曾一度是省管縣，后來伴隨著改革，管理體制逐漸從省管縣轉(zhuǎn)化為市管縣。

市管縣的體制對我國的改革開放、經(jīng)濟體制改革以及財政收入的穩(wěn)定增長都曾起到了積極的作用。但隨著改革的日漸深化，其弊端也越來越顯露，主要表現(xiàn)在縣級財政收支在整個政府的財政收支中所占比重過低、財政資金使用效益較差、預(yù)決算編制復(fù)雜以及縣域間差距日益拉大等方面。為解決上述種種有礙經(jīng)濟發(fā)展的矛盾，探索發(fā)展新路，國家相關(guān)部門、專家經(jīng)過反復(fù)調(diào)研和探討，出臺了《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財政改革的意見》，主要從政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、預(yù)決算等方面加強省財政與市、縣財政的直接聯(lián)系。

從目前形勢看來，經(jīng)過幾年探索，我國試點“省管縣”改革正在穩(wěn)步推進(jìn)中。我們可以預(yù)見，一旦“省管縣”財政體制改革順利完成，“省管縣”行政體制改革也就很快具備了順利推進(jìn)的堅實基礎(chǔ)。

二、省管縣體制改革給審計監(jiān)督帶來的影響

按照現(xiàn)行審計法，審計機關(guān)需根據(jù)被審計單位的財政、財務(wù)隸屬關(guān)系或者國有資產(chǎn)監(jiān)督管理關(guān)系，確定審計管轄范圍。所以，省直管縣體制改革中，由于市財政與縣財政的關(guān)系從原來的領(lǐng)導(dǎo)與服從的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橥墝Φ汝P(guān)系，審計監(jiān)督體系也必然受到影響，隨財政管理體系發(fā)生相應(yīng)變化。地方審計機關(guān)要順應(yīng)時代，迅速調(diào)整和加強職能，不可停滯不前。

三、省管縣體制改革中地方審計機關(guān)職能的調(diào)整和加強工作探討

1.審計體制變革探討。一是試行垂直管理?？上仍囆惺〖壱韵碌胤綄徲嫏C關(guān)垂直管理。二是試行機構(gòu)級別提升。由于牽扯到很多利益糾葛，審計體制改革可能需要相當(dāng)長的一段時間，道路可能比較曲折，可以先考慮取消縣級審計機構(gòu)，由省級審計機關(guān)在縣級設(shè)立派出機構(gòu)，這樣對提高縣級審計機構(gòu)的獨立性大有裨益。

2.審計組織方式的調(diào)整探討。合理調(diào)配審計力量，抽調(diào)下級審計機關(guān)審計人員加入上級審計機關(guān)審計組開展審計，實行“上審下”與“交叉審”相結(jié)合的審計組織方式。我國現(xiàn)運行審計機關(guān)隸屬于同級政府，作為國家行政機構(gòu)的組成部分對政府及所屬各部門、單位實施審計監(jiān)督。加大“上審下”與“交叉審”相結(jié)合的工作力度，采取派人參加、巡回調(diào)查、重點抽查、交叉復(fù)核等方式，及時了解和解決現(xiàn)場審計中出現(xiàn)的問題，督促各審計組嚴(yán)格按照審計方案實施審計，確保項目審深、審?fù)?。徹底拋開了所謂的關(guān)系網(wǎng)、社會圈，審計的范圍將更廣，規(guī)模將更大，內(nèi)容將更多，監(jiān)督力度將更大。

3.審計關(guān)注重點的調(diào)整探討。創(chuàng)新預(yù)算執(zhí)行審計理念，主動適應(yīng)財政體制改革的要求，審計內(nèi)容要進(jìn)一步深化，重點關(guān)注財政管理能力和上下級財政之間的結(jié)算情況，實行省與市、縣聯(lián)動。

提升經(jīng)濟責(zé)任審計層次和水平，綜合分析領(lǐng)導(dǎo)干部按照法定職責(zé)和程序行使經(jīng)濟決策權(quán)、經(jīng)濟管理權(quán)、經(jīng)濟政策執(zhí)行權(quán)和遵守廉政規(guī)定的情況，重點關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)重點建設(shè)項目、重大經(jīng)濟事項決策的合法性、科學(xué)性和效益性情況。深入開展專項資金、行業(yè)審計，全省統(tǒng)一組織、統(tǒng)一行動，資金運用到哪里，審計就追蹤到哪里，確保審深審?fù)福瑥捏w制、機制和制度的層面上提出具有建設(shè)性的合理化建議和意見。

4.審計系統(tǒng)內(nèi)部聯(lián)系的調(diào)整探討。在審計業(yè)務(wù)管理上，應(yīng)加大統(tǒng)一調(diào)配力度。隨著財政省直管縣體制的運行，省審計機關(guān)應(yīng)積極應(yīng)對財政省直管縣，組織調(diào)配縣審計機關(guān)開展本行政區(qū)域內(nèi)的省級審計項目。基層審計機關(guān)也應(yīng)整合人力資源，積極投入，切實提高質(zhì)量。省級審計機關(guān)發(fā)給市級審計機關(guān)的文件，有必要發(fā)給縣級審計機關(guān)，召集市級審計機關(guān)參加的有關(guān)會議，有必要一并安排縣級審計機關(guān)參加，這樣才能有效應(yīng)對財政省直管縣體制，充分發(fā)揮審計機關(guān)的職能作用。在審計經(jīng)費保障上，應(yīng)加大對基層審計機關(guān)的補助力度。財政省直管縣，雖然減少了中間環(huán)節(jié)，但縣一級審計機關(guān)缺少了市一級財政的經(jīng)費支持，而基層審計機關(guān)目前經(jīng)費本來就缺乏，省審計機關(guān)應(yīng)把基層審計機關(guān)的經(jīng)費保障作為一個整體來考慮，爭取省財政支持，更多地給予基層審計機關(guān)經(jīng)費補助，確保工作的實際需要。在審計事業(yè)發(fā)展上，應(yīng)加大對基層審計機關(guān)的培訓(xùn)力度。財政省直管縣體制推行后，應(yīng)加大對基層審計機關(guān)的培訓(xùn)力度，提升培訓(xùn)層次，多由省級審計機關(guān)牽頭，市、縣級審計機關(guān)緊密配合，加強財政審計、投資審計、經(jīng)濟責(zé)任審計和計算機輔助審計等核心內(nèi)容的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，全面提高隊伍綜合素質(zhì)，以迅速適應(yīng)瞬息萬變的新形勢，開創(chuàng)審計事業(yè)發(fā)展新局面。

時代在變，經(jīng)濟形勢在變，作為國家的“經(jīng)濟衛(wèi)士”，審計機關(guān)特別是地方審計機關(guān)要適應(yīng)時代發(fā)展的需要，符合社會主義核心價值觀的要求，謹(jǐn)記黨中央、國務(wù)院對我們審計人囑以的重托，當(dāng)好重大政策落實的“督查員”、當(dāng)好人民利益的“守護(hù)神”，起到審計反腐“尖兵”作用，為經(jīng)濟的科學(xué)發(fā)展及實現(xiàn)自身的良性發(fā)展進(jìn)行改革和完善，積極調(diào)整和加強審計機關(guān)職能，更好地發(fā)揮審計的“免疫功能”。

[1]李金霞，何軍.關(guān)于省管縣財政體制的五點思考[J].經(jīng)濟與管理，2009.

[2]張占斌.加強省直管縣改革的頂層設(shè)計和規(guī)劃[J].行政管理改革，2011.

（作者單位：常德市審計局）