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我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的原因及對(duì)策研究

閆曉宇

西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院財(cái)政學(xué)專(zhuān)業(yè) 內(nèi)蒙古自治區(qū)烏蘭察布市察右中旗

[摘要]1994年的分稅制改革，解決了“兩個(gè)比重”過(guò)低的問(wèn)題。但同時(shí)，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問(wèn)題卻日益突出，直接影響到縣鄉(xiāng)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)以及整個(gè)國(guó)家的財(cái)政收支狀況。本文以縣鄉(xiāng)財(cái)政困難為研究對(duì)象，運(yùn)用實(shí)證分析與規(guī)范分析相結(jié)合的方法，主要從財(cái)政收支、轉(zhuǎn)移支付方面分析縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的原因。最后，為縣鄉(xiāng)財(cái)政解困提出相應(yīng)的對(duì)策建議：規(guī)范縣鄉(xiāng)財(cái)權(quán)與事權(quán)、完善轉(zhuǎn)移支付制度、調(diào)整財(cái)政分權(quán)程度。

[關(guān)鍵詞]縣鄉(xiāng)財(cái)政困難；原因；對(duì)策建議

一、我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的原因

（一）縣鄉(xiāng)政府財(cái)政收支不平衡

1.稅權(quán)高度集中于中央，財(cái)政收入層層上移，地方財(cái)政收入的比重下降。1994年的分稅制改革在按稅種劃分政府間收入時(shí)，首先考慮的是中央政府。中央政府取得了增值稅和消費(fèi)稅的大部分收入，在加上其他獨(dú)享與共享的稅種，留給省以下各級(jí)政府的稅種并不多，地方稅收收入無(wú)論是總額還是占全國(guó)稅收收入的比重都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中央稅收收入（見(jiàn)圖1）。與此相適應(yīng)，省、市兩級(jí)政府也不斷地將收入多、增長(zhǎng)潛力大的稅種全部或高比例上收，留給縣鄉(xiāng)政府的則是一些稅基小、稅率低、征管困難且不穩(wěn)定的稅種，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財(cái)政沒(méi)有自己大宗、穩(wěn)定的稅源，財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力。因此，分稅制改革以來(lái)，地方財(cái)政收入呈逐年上升趨勢(shì)，但是其增長(zhǎng)幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中央財(cái)政收入的增長(zhǎng)幅度并且在全國(guó)總收入中所占比重基本上小于中央財(cái)政收入所占比重。

圖1　1994---2013年中央和地方稅收收入占全國(guó)稅收收入的比重

2.事權(quán)下放，縣鄉(xiāng)政府支出剛性增長(zhǎng)，支出結(jié)構(gòu)不合理。1994年的分稅制改革沒(méi)有很好地解決各級(jí)政府間的事權(quán)劃分問(wèn)題。地方政府財(cái)政支出規(guī)模及其占全國(guó)財(cái)政總支出的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中央政府，形成了地方財(cái)政收支在全國(guó)財(cái)政收支中所占比重的逆向變化（見(jiàn)圖2）。省市政府為了減輕壓力將更多的事權(quán)下放給了縣鄉(xiāng)政府，縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)了許多本該由上級(jí)政府承擔(dān)的職能，包括新型醫(yī)療、農(nóng)村低保、義務(wù)教育等，這些要履行的事權(quán)大都剛性強(qiáng)、所需資金多、增長(zhǎng)也快，無(wú)法壓縮。從支出結(jié)構(gòu)來(lái)看，行政管理費(fèi)和科教事業(yè)費(fèi)占支出比重較高。支出結(jié)構(gòu)的不合理進(jìn)一步使得縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，財(cái)政吃緊。

圖2　1994---2013年中央和地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政收入的比重

（二）轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范

1.稅收返還占相當(dāng)比重。在我國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度下，稅收返還占相當(dāng)比重（見(jiàn)表1）。因?yàn)槎愂辗颠€是以地方上繳的稅收為基數(shù)，在一定比例上進(jìn)行返還，其返還結(jié)果是上繳稅收越多的地區(qū)得到的稅收返還越多，因此稅收返還具有逆均等化作用，形成“富者越富，貧者越貧“的馬太效應(yīng)。由于縣鄉(xiāng)政府稅源不足，上繳的稅收收入少，因此縣鄉(xiāng)政府得到的稅收返還也很少。

表1　2009---2013年我國(guó)轉(zhuǎn)移支付方式及其比重

2.均等化轉(zhuǎn)移支付資金所占比重小。轉(zhuǎn)移支付制度作為平衡地區(qū)間財(cái)力的調(diào)節(jié)機(jī)制，其均等化效果直接影響縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問(wèn)題的解決。我國(guó)一般性轉(zhuǎn)移支付的絕對(duì)規(guī)模雖然在不斷增長(zhǎng)，但是占轉(zhuǎn)移支付總額的比重相對(duì)較小，不能達(dá)到均等化要求。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付總額中一直占有較大比重（見(jiàn)圖3）。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中的對(duì)稱(chēng)補(bǔ)助要求地區(qū)進(jìn)行資金配套，盡管財(cái)力緊張，縣鄉(xiāng)政府為了得到上級(jí)的對(duì)稱(chēng)補(bǔ)助，不得不同意安排配套資金，這樣不僅不能使縣鄉(xiāng)財(cái)力困難問(wèn)題有所緩解，反而還會(huì)使其困難程度加劇。

圖3　2010年我國(guó)轉(zhuǎn)移支付方式的比重 單位：%

二、我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的解決措施

（一）調(diào)整財(cái)政分權(quán)程度，規(guī)范縣鄉(xiāng)財(cái)政的事權(quán)與財(cái)權(quán)范圍

1.適當(dāng)減少縣鄉(xiāng)政府的支出責(zé)任，規(guī)范縣鄉(xiāng)財(cái)政的事權(quán)范圍。在現(xiàn)行的分稅制下，縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)了過(guò)多的支出責(zé)任，包括不少本該由上級(jí)政府承擔(dān)的職能，與其掌握的可支配財(cái)權(quán)嚴(yán)重不匹配。應(yīng)該綜合考慮各級(jí)政府的財(cái)政狀況，進(jìn)一步明確各級(jí)政府的支出事權(quán)范圍，將本不應(yīng)該下放到縣鄉(xiāng)政府的事權(quán)上收。適當(dāng)上移公共服務(wù)的支出重心，讓中央和省級(jí)政府在提供公共服務(wù)中發(fā)揮更大的作用。全國(guó)性公共產(chǎn)品、準(zhǔn)全國(guó)性公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府主要負(fù)責(zé)提供，區(qū)域性公共產(chǎn)品應(yīng)由地方政府主要負(fù)責(zé)提供。針對(duì)具有外溢性的公共產(chǎn)品，縣鄉(xiāng)政府需要與上一級(jí)政府甚至中央政府進(jìn)行合作來(lái)提供。

2.規(guī)范中央與地方稅權(quán)分配，完善地方稅收體系。分稅制改革明確了中央財(cái)政收入來(lái)源，但省以下，特別是縣鄉(xiāng)并沒(méi)有自己大宗、穩(wěn)定的稅源，這是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的一個(gè)重要因素。所以應(yīng)該明確劃分中央與地方稅種，降低中央稅權(quán)集中程度，確?？h鄉(xiāng)政府有自己的主體稅源，從客觀(guān)上改善縣鄉(xiāng)政府的整體財(cái)政狀況。調(diào)整中央與地方共享比例，加大財(cái)力分配向縣鄉(xiāng)財(cái)政傾斜力度，增強(qiáng)縣鄉(xiāng)政府財(cái)政收入能力。

（二）完善轉(zhuǎn)移支付制度

規(guī)范、有效的轉(zhuǎn)移支付是彌補(bǔ)地方財(cái)政收支缺口，平衡地方財(cái)力，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的重要途徑。完善轉(zhuǎn)移支付制度，一是建立健全轉(zhuǎn)移支付法律體系。一方面可以明確規(guī)定轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、原則、資金的來(lái)源、分配程序、資金的使用和監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)，為科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付提供保障。另一方面可以促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付各個(gè)環(huán)節(jié)公開(kāi)化、透明化，加強(qiáng)監(jiān)督的力度，避免轉(zhuǎn)移支付資金被挪用。二是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，適當(dāng)減少專(zhuān)項(xiàng)撥款，進(jìn)一步提高均等化轉(zhuǎn)移支付資金的比重。逐步取消稅收返還、零星補(bǔ)貼等轉(zhuǎn)移支付形式。三是改變現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付體制中“一刀切”的做法，區(qū)別對(duì)待發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)。降低財(cái)政困難縣鄉(xiāng)的配套資金比例，或者直接免除地方配套。

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閆曉宇，1993-01-16，漢族