劉河元，范金星

（湖南水利水電職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙410131）

湖南是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，也是一個(gè)水利大省，農(nóng)業(yè)的發(fā)展對(duì)促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定起著重要作用。由于湖南境內(nèi)地形復(fù)雜，以山地丘陵為主，山地占了51.2%，丘陵占15.4%，特殊的地理?xiàng)l件決定湖南很多地區(qū)不具備建設(shè)大中型水庫(kù)的條件，只能通過(guò)小型水庫(kù)來(lái)解決農(nóng)業(yè)灌溉問(wèn)題。截止2013年底，湖南共建成水庫(kù)14 089 座，其中小一型水庫(kù)1 985 座，小二型水庫(kù)11 708 座，小一型和小二型水庫(kù)占了整個(gè)湖南水庫(kù)的97.18%。這眾多的小型水庫(kù)說(shuō)明湖南很大一部分農(nóng)業(yè)灌溉用水是由小型水庫(kù)的灌溉系統(tǒng)來(lái)完成的，這些灌溉系統(tǒng)對(duì)于廣大農(nóng)村依靠口糧田為生的農(nóng)民來(lái)說(shuō)是生命線。

1 困惑：湖南小型水庫(kù)灌溉的“兩難”困境

農(nóng)村小型水庫(kù)灌溉要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展必須依賴兩個(gè)基本條件：充足的灌溉水資源與高效率用水。但目前湖南的小型水庫(kù)卻同時(shí)面臨這兩個(gè)方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

1.1 水資源短缺 2011年中央1 號(hào)文件指出，水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。而事實(shí)上灌溉用水是最大的用水，在全世界，灌溉用水占用水總量的70%；在中國(guó)，農(nóng)業(yè)用水占全國(guó)用水量的80%；在湖南，灌溉用水占農(nóng)業(yè)用水的90%。湖南的水資源在全國(guó)具有明顯優(yōu)勢(shì)，多年平均水資源量1 630 億m3，高于全國(guó)平均水平，居全國(guó)第6 位，且湖南水系分布合理，湘、資、沅、澧“四水”延伸到湖南的各個(gè)地區(qū)，具有很大的水資源開(kāi)發(fā)潛力。但是，近幾年來(lái)，豐水大省也面臨水資源短缺。據(jù)湖南省水利廳相關(guān)部門(mén)分析，表明目前全省在中等干旱年缺水31 億m3，缺水率為9%，而在特殊干旱年，缺水率達(dá)28.30%，特別是衡邵干旱走廊，幾乎年年缺水。水資源短缺嚴(yán)重制約著湖南灌溉農(nóng)業(yè)的發(fā)展。這種短缺主要有三個(gè)方面的原因：一是水資源分布不均勻。在時(shí)間上，湖南省年內(nèi)降雨主要集中在春夏之內(nèi)，超過(guò)現(xiàn)有水庫(kù)的蓄水能力，白白浪費(fèi)；在空間上，富水區(qū)在山區(qū)，平原、丘陵地區(qū)水資源相對(duì)較少，如主要糧食區(qū)的衡邵丘陵地區(qū)是全省水資源最少的地區(qū)。二是水環(huán)境惡化，水質(zhì)污染嚴(yán)重。水環(huán)境惡化，森林破壞嚴(yán)重，土壤流失加劇，濕地保護(hù)不夠；水質(zhì)污染嚴(yán)重，湖南省水環(huán)境檢測(cè)中心大量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)表明，湖南局部地區(qū)水資源環(huán)境已經(jīng)受到嚴(yán)重污染。三是水資源利用中“農(nóng)轉(zhuǎn)非”加劇了農(nóng)業(yè)灌溉用水的危機(jī)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，土地被大量占用，工業(yè)、城市生活、生態(tài)等非農(nóng)用水需求急劇增加，與農(nóng)業(yè)灌溉用水之間的競(jìng)爭(zhēng)和矛盾日益加劇[1]。

1.2 水資源浪費(fèi)嚴(yán)重 在水資源嚴(yán)重短缺的情況下，湖南小型水庫(kù)灌溉用水的有效系數(shù)卻非常低，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。有資料表明，生產(chǎn)1 kg 大米需水1 t。水資源浪費(fèi)主要表現(xiàn)為：一是小型水庫(kù)中病險(xiǎn)水庫(kù)多，灌溉系統(tǒng)老化。湖南的小型水庫(kù)和灌溉系統(tǒng)大都是修建于20 世紀(jì)60～70年代，經(jīng)濟(jì)和技術(shù)水平有限，整體質(zhì)量不高，又經(jīng)過(guò)幾十年的運(yùn)行，自然老化非常明顯，滲水漏水現(xiàn)象嚴(yán)重，特別是衡邵干旱走廊和湘西、湘南地區(qū)，天下雨水庫(kù)就有水，沒(méi)下雨水庫(kù)就無(wú)水的現(xiàn)象嚴(yán)重存在。二是灌溉方式落后。傳統(tǒng)的粗放式灌溉模式在湖南農(nóng)業(yè)灌溉中根深蒂固，串灌串排，農(nóng)田大水灌溉，放“跑馬水”現(xiàn)象非常普遍；三是管理方式落后。水庫(kù)灌溉管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，水從水庫(kù)進(jìn)入渠道，通過(guò)各級(jí)渠道的分送，最后到達(dá)各田地，需要建立一個(gè)將用水戶和灌溉管理部門(mén)聯(lián)系起來(lái)的新型用水關(guān)系，而目前的小型水庫(kù)的灌溉管理仍然沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管理模式。2012年民建湖南省委針對(duì)湖南的農(nóng)田水利設(shè)施的運(yùn)行情況進(jìn)行了調(diào)研，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，湖南省小型水利工程大多建于20 世紀(jì)50～60年代，普遍存在產(chǎn)權(quán)不明晰、維護(hù)管理責(zé)任不清楚、運(yùn)行困難等問(wèn)題。農(nóng)田水利基本上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)管理，有的甚至下放到村組。由于待遇偏低，技術(shù)人員紛紛外出打工，基層管理技術(shù)力量十分匱乏。如常德市鼎城區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站經(jīng)過(guò)多輪改革，管護(hù)人員由300 多人減至180 多人，具有中級(jí)以上技術(shù)職稱(chēng)的10 余人，僅占在崗人員的7%[2]。再加上對(duì)水利設(shè)施的日常管護(hù)沒(méi)有形成長(zhǎng)效機(jī)制，個(gè)別單位基本處于人放天養(yǎng)狀態(tài)。

2 瓶頸：小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)的“非現(xiàn)代化”

灌溉水資源的短缺和低效率的灌溉系統(tǒng)制約著湖南灌溉農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，威脅著國(guó)家的食品安全，這也是2015年中央1 號(hào)文件著力解決的重點(diǎn)。造成湖南小型水庫(kù)灌溉水資源短缺、用水浪費(fèi)和效率低下并存的尷尬局面，源于湖南小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)的“非現(xiàn)代化”。灌溉現(xiàn)代化是指“與體制、制度改革相結(jié)合，在技術(shù)和管理上改進(jìn)與提高灌溉系統(tǒng)的過(guò)程；其目標(biāo)是改進(jìn)對(duì)勞動(dòng)力資源、水資源、經(jīng)濟(jì)資源和環(huán)境資源的利用，以及改進(jìn)對(duì)農(nóng)民的配水服務(wù)”，是通過(guò)工程、技術(shù)、管理等多種手段，具體實(shí)施灌溉計(jì)劃和方案，實(shí)現(xiàn)水資源的高效利用，確保作物的科學(xué)用水，達(dá)到灌溉可持續(xù)性發(fā)展的目標(biāo)[3]。也就是說(shuō)，灌溉現(xiàn)代化不僅包括工程和物質(zhì)方面的“硬件”現(xiàn)代化，還包括管理方面的“軟件”現(xiàn)代化。

灌溉系統(tǒng)的硬件設(shè)施，是農(nóng)業(yè)灌溉發(fā)展的物質(zhì)條件。湖南的小型水庫(kù)及灌溉系統(tǒng)基本上是修建于20世紀(jì)60～70年代，且由于經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的原因，設(shè)計(jì)和修建的質(zhì)量不高，再加上運(yùn)行了四五十年，導(dǎo)致小型水庫(kù)病險(xiǎn)水庫(kù)多，灌溉系統(tǒng)老化，用水效率低，亟需進(jìn)行病險(xiǎn)水庫(kù)加固，灌溉系統(tǒng)修復(fù)。2011年之前，湖南小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)的硬件設(shè)施基本上是處于癱瘓狀態(tài)。2011年中央出臺(tái)的1 號(hào)文件，提出要全面加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向小型病險(xiǎn)水庫(kù)的除險(xiǎn)和加固農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)上，同時(shí)設(shè)置了小型病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固專(zhuān)項(xiàng)資金和農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金。2013年中央1 號(hào)文件又明確指出：“加大財(cái)政對(duì)小型水庫(kù)建設(shè)和除險(xiǎn)加固支持力度”。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，最近三年湖南下?lián)芰诵⌒筒‰U(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固專(zhuān)項(xiàng)資金近400 億元，幾乎涉及全省所有的小型水庫(kù)及其灌溉系統(tǒng)。現(xiàn)在全省的小型水庫(kù)都在有條不紊地提質(zhì)改造中。中央1 號(hào)文件，為小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)硬件建設(shè)提供了資金來(lái)源保障。

灌溉系統(tǒng)的軟件建設(shè)，是農(nóng)業(yè)灌溉發(fā)展決定性因素。灌溉系統(tǒng)硬件的先進(jìn)并不一定會(huì)長(zhǎng)期帶來(lái)用水效率的提高，因?yàn)殡S著時(shí)間的推移需不斷更新。而小型水庫(kù)灌溉效率低下的深層次原因在于灌溉系統(tǒng)的軟件建設(shè)乏力，即治理不善，缺乏有效的管理和激勵(lì)機(jī)制。小型水庫(kù)灌溉管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，水從水庫(kù)進(jìn)入渠道，通過(guò)各級(jí)渠道的分送，最后送達(dá)各田地，需要建立一個(gè)將用水戶和灌溉管理部門(mén)聯(lián)系起來(lái)的新型用水關(guān)系，而目前小型水庫(kù)的灌溉管理仍沿用20 世紀(jì)70年代的管理辦法。政府和灌溉管理機(jī)構(gòu)是承載主體，但灌溉系統(tǒng)產(chǎn)權(quán)模糊，管理主體缺位，運(yùn)行機(jī)制缺失。農(nóng)民是用水直接受益者和消費(fèi)者，但沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)。管理主體缺位必然導(dǎo)致小型水庫(kù)灌溉責(zé)任不明，具體表現(xiàn)為：維護(hù)管理經(jīng)費(fèi)無(wú)來(lái)源，維管人員無(wú)專(zhuān)業(yè)，維管制度無(wú)落實(shí)。沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)的農(nóng)民在灌溉事件中缺乏激勵(lì)，必然導(dǎo)致節(jié)水意識(shí)淡薄，用水方式粗放，種的是責(zé)任田，用的卻是“大鍋水”，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

3 出路：湖南小型水庫(kù)灌溉問(wèn)題的治道變革

湖南小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)所面臨的灌溉問(wèn)題是全國(guó)乃至全球性的灌溉難題。筆者認(rèn)為，提高小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)用水有效利用系數(shù)。傳統(tǒng)的求助于灌溉系統(tǒng)的硬件現(xiàn)代化是治標(biāo)不治本，不能從根本上解決問(wèn)題。只有加強(qiáng)小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)的管理制度和激勵(lì)機(jī)制等軟件建設(shè)，尋求適合湖南小型水庫(kù)灌溉的治理模式，重視制度和激勵(lì)對(duì)良性“治道”的強(qiáng)化作用，才能實(shí)現(xiàn)小型水庫(kù)灌溉的可持續(xù)性。正如灌溉研究專(zhuān)家理查德·瑞丁格所說(shuō)：“與此同等重要的甚至是更難解決的是低質(zhì)量的管理問(wèn)題。這些通常是由系統(tǒng)機(jī)構(gòu)和機(jī)制問(wèn)題所引起的，因此必須改變這種機(jī)構(gòu)和機(jī)制。機(jī)構(gòu)性軟件應(yīng)得到同工程硬件同等的重視，因?yàn)闄C(jī)構(gòu)以及機(jī)構(gòu)框架決定著巨大的硬件投資是否能產(chǎn)生良好的效益”[4]。

20 世紀(jì)80年代，中國(guó)政府著手進(jìn)行灌溉系統(tǒng)的治理變革，但重點(diǎn)是水管單位的管理體制改革和小型灌溉系統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)變革，如對(duì)水管單位實(shí)行政、事、企分開(kāi)；撥款方式由財(cái)政轉(zhuǎn)為自立自籌；采用承包、租賃等方式，實(shí)現(xiàn)小型灌溉系統(tǒng)的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離等等。這些改革在實(shí)際操作過(guò)程中脫離了小型水庫(kù)的實(shí)際情況，最終導(dǎo)致建設(shè)主體和管理主體缺位，投資資金和運(yùn)行機(jī)制缺失。直至90年代中后期，“參與式灌溉管理改革”成為我國(guó)灌溉管理體制改革的主要目標(biāo)，先后在湖南鐵山灌區(qū)、河北石滓灌區(qū)等大型灌區(qū)試點(diǎn)后，逐步向全國(guó)推廣。參與灌溉管理的基本模式為“灌溉專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)+用水戶協(xié)會(huì)+用水戶”，灌溉專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)骨干工程；支渠或斗渠以下的灌溉系統(tǒng)管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)由灌溉受益區(qū)農(nóng)民組建一個(gè)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)(WUA)負(fù)責(zé)；用水戶在協(xié)會(huì)的框架內(nèi)分擔(dān)具體事務(wù)。參與灌溉管理正在被廣泛推廣，但也存在一些問(wèn)題，用水戶對(duì)灌溉管理事務(wù)的參與不夠表現(xiàn)特別突出。與此同時(shí)，政府還頒布了以《水法》為核心的一系列法規(guī)，為灌溉系統(tǒng)治理提供了法律制度支撐。實(shí)踐證明，我國(guó)的灌溉管理治道變革取得了初步成效。

湖南小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)治理變革盡管取得一定成效，但傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理模式和廣泛推廣的參照國(guó)外的“參與式管理”模式不可避免地會(huì)產(chǎn)生沖突。這種沖突實(shí)質(zhì)上是一種治理危機(jī)，即傳統(tǒng)的灌溉系統(tǒng)管理體制落后于社會(huì)發(fā)展的灌溉治理環(huán)境而導(dǎo)致灌溉系統(tǒng)的利益相關(guān)者之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系不相協(xié)調(diào)。解決湖南小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)治理危機(jī)的辦法就是構(gòu)建一套適合湖南小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)實(shí)際的新型治理模式。該模式的核心是重構(gòu)相關(guān)利益者利益配置，增強(qiáng)利益相關(guān)者的和諧關(guān)系，改變灌溉治理中利益相關(guān)者的不良激勵(lì)（這是關(guān)鍵）。具體而言，就是一種用水戶、集體和國(guó)家相互制衡的治理模式，在這個(gè)模式中，不同的利益相關(guān)者之間有一個(gè)具有普遍約束力的法律框架，在這一框架下，又具有具體的分層分類(lèi)操作規(guī)則，且每一層的規(guī)則受上一層規(guī)則的制約，從而形成相互嵌套的完整的規(guī)則體系，彼此約束相關(guān)利益者的行為。在規(guī)則體系的約束下，各利益相關(guān)者之間可實(shí)現(xiàn)制度化的集權(quán)和分權(quán)，同時(shí)可將外部效應(yīng)轉(zhuǎn)化為基于不同規(guī)模經(jīng)濟(jì)的嵌套分層的內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)，同樣受規(guī)則體系的制約，從而形成不同類(lèi)型和規(guī)模的主體之間形成互補(bǔ)、競(jìng)爭(zhēng)和制約的關(guān)系，最大程度地遏制不良激勵(lì)，并設(shè)計(jì)改善激勵(lì)的更優(yōu)替代制度[5]，實(shí)現(xiàn)湖南小型水庫(kù)灌溉系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。

[1]楊會(huì)全，李明生.湖南水資源短缺狀況分析與對(duì)策[J].長(zhǎng)沙鐵道學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2006，7（3）：64-65．

[2]湖南政協(xié)新聞網(wǎng).民建湖南省委調(diào)研發(fā)現(xiàn) 小型水庫(kù)損毀嚴(yán)重[EB/OL].http://www.xiangshengbao.com/bencandy.php?fid-147-id-69 66-page-1.htm，2012-10-12.

[3]鞠茂森.關(guān)于灌溉現(xiàn)代化的思考[J].水利發(fā)展研究，2013，（3）：10-14，52．

[4]理查德·瑞丁格.中國(guó)的參與式灌溉管理改革——自主管理灌排區(qū)[J].中國(guó)農(nóng)村水利水電，2002，（6）：7-9．

[5]胡 雯，李 萍，張毓峰.博弈視角下的灌溉系統(tǒng)可持續(xù)治理:嵌套分層的多中心治理結(jié)構(gòu)[J].經(jīng)濟(jì)體制與改革，2012，（1）：92-96．