陳為雷，畢憲順

（1.中國社會科學院 社會學研究所，北京 100732；2.魯東大學，山東 煙臺 264025）

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美國慈善事業(yè)監(jiān)管體制及其對中國的啟示

陳為雷1，畢憲順2

（1.中國社會科學院 社會學研究所，北京 100732；2.魯東大學，山東 煙臺 264025）

美國慈善事業(yè)監(jiān)管體制由政府監(jiān)管、慈善組織內(nèi)部治理和社會監(jiān)督三方面構(gòu)成。政府監(jiān)管有三個層次，一是聯(lián)邦政府層級的監(jiān)管，二是州政府層級的監(jiān)管，三是地方政府層級的監(jiān)管。慈善組織的董事會負有監(jiān)督職能，強調(diào)董事的責任和義務(wù)。社會監(jiān)督包括第三方組織監(jiān)督、捐贈者和受益者監(jiān)督、大眾傳媒監(jiān)督。借鑒美國慈善事業(yè)監(jiān)管經(jīng)驗，構(gòu)建具有中國特色的慈善事業(yè)整體性監(jiān)管體制，一是完善我國政府監(jiān)管體系，二是提升慈善組織內(nèi)部治理水平，三是加強社會監(jiān)督體系建設(shè)，四是政府監(jiān)管、慈善組織內(nèi)部治理和社會監(jiān)督有機統(tǒng)一。

政府監(jiān)管；內(nèi)部治理；社會監(jiān)督

近年來，我國慈善事業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)了“郭美美事件”、“河南宋基會善款放貸事件”、“嫣然風波”等慈善丑聞或風波，在誠信缺失的社會背景下，讓慈善事業(yè)遭受池魚之殃。2011 年全國接收國內(nèi)外社會各界的款物捐贈總額約845億元，較 2010 年相比下降 18.1%①衛(wèi)敏麗：《去年社會捐贈下降了 18.1%：“郭美美事件”也是原因》，《新華每日電訊》，2012 年6月29日，第4版。；2012約817 億元，較 2011 年下降 3.31%②朱昌?。骸渡鐣栀浛傤~下降更值得關(guān)注》，《中國商報》，2013 年9 月24 日，第9版。。民眾“不滿”的直接后果，導致“用腳投票”的發(fā)生；持續(xù)“不滿”反映到現(xiàn)實層面，就是慈善捐贈數(shù)據(jù)逐年下滑。在強調(diào)政府放權(quán)和培育慈善組織背景下，加強對慈善事業(yè)的監(jiān)管成為促進慈善事業(yè)的另一重要支柱。本文詳細探討美國慈善事業(yè)的監(jiān)管體制，并在此基礎(chǔ)上分析其對中國的經(jīng)驗和啟示。

一、美國政府對慈善事業(yè)的三層次監(jiān)管

美國政府對慈善事業(yè)的監(jiān)管體現(xiàn)在三個層次上，一是聯(lián)邦政府層級的監(jiān)管，二是州政府層級的監(jiān)管，三是地方政府層級的監(jiān)管，在這三個層次中，聯(lián)邦和州的層級起著主要作用。

（一）聯(lián)邦政府層級的監(jiān)管

1.聯(lián)邦稅務(wù)局的監(jiān)管

美國聯(lián)邦稅務(wù)局對慈善組織的監(jiān)管主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）免稅資格審批。美國《國內(nèi)稅收法典》列舉了免稅組織的類型，《國內(nèi)稅收法典》501（c）（3）項規(guī)定了免稅資格的條件，條件有六個：①必須以非營利為目的，即滿足《國內(nèi)稅收法典》501（c）（3）項下列舉的一項或多項目的；②其成立出于非營利目的；③主要圍繞非營利目的開展活動；④禁止分配利益；⑤不得參與競選；⑥不得參與實質(zhì)性游說③貝?！げ疾闋柼亍ぐ吕眨笮l(wèi)·艾維特，英格里德·米特梅爾：《通行規(guī)則：美國慈善法指南》，金錦萍等譯，北京：中國社會出版社，2007年版，第2-5頁。。

一個慈善組織若想獲得免稅資格，必須依法向聯(lián)邦稅務(wù)局提出申請。申請手續(xù)包括三個環(huán)節(jié)：準備文件、審查批準和申訴。準備文件是最重要的環(huán)節(jié)，在此階段需要填寫1023表。聯(lián)邦稅務(wù)局對提交的文件進行審查，可以做出批準或不批準的決定。若慈善組織被批準，其免稅資格的有效期一般從該組織成立之日算起。若慈善組織對不予批準免稅申請持有異議，可向聯(lián)邦稅務(wù)局申訴機構(gòu)提出申訴，并可要求在聯(lián)邦稅務(wù)局總部進行會商。

（2）年度報表與信息公開。美國聯(lián)邦稅務(wù)局可通過慈善組織提交的年度稅務(wù)報表獲得信息，以此掌握慈善組織的運營情況。慈善組織提交的年度報表包括：年收入超過2.5萬美元的免稅組織（私立基金會除外）的年度信息報表（即990表或者990-EZ表）、 任何規(guī)模的私立基金會以及按照私立基金會標準監(jiān)管的非免稅型慈善信托機構(gòu)的年度信息報表（990-PF表）、超過1000美元的無關(guān)宗旨商業(yè)活動收入報表（990-T表）、 年收入少于2.5萬美元的小型免稅組織信息的簡易電子年報（990-N表，或稱“電子明信片”e-Postcard）以及各類“支持型”公益慈善組織（無論其年收入多少）的年度報表。對不依法履行報備義務(wù)的組織，聯(lián)邦稅務(wù)局將課以罰款。連續(xù)三年不報送990系列表格的組織，其聯(lián)邦免稅待遇會被自動注銷。

（3）聯(lián)邦稅務(wù)局的審計。美國聯(lián)邦法律授權(quán)聯(lián)邦稅務(wù)局對慈善組織的賬簿和記錄進行審計。如果審計人員發(fā)現(xiàn)了問題，將責成慈善組織補征稅款，并處以罰款。近年來聯(lián)邦稅務(wù)局還越來越多地采用綜合性檢查的方法，深入了解監(jiān)管對象的各相關(guān)細節(jié)，并利用檔案數(shù)據(jù)和公開信息對某些組織進行追蹤性比較。2004財年期間，聯(lián)邦稅務(wù)局用此法審查了1475個組織，2010財年審查了3893個組織。重點監(jiān)管的組織有兩類：一是接受聯(lián)邦政府資助或者與政府簽訂服務(wù)合同的組織，二是資產(chǎn)額超過1000萬美元的特大型組織*徐彤武：《美國政府對公益慈善事業(yè)的管理及啟示》，中國社會科學網(wǎng)，http://www.cssn.cn/gj/gj_gjwtyj/gj_mg/201310/t20131026_593321.shtml，2012年11月06日。。

2.其他聯(lián)邦政府部門的監(jiān)管

除此之外，聯(lián)邦政府的其他部門也參與慈善組織的監(jiān)管工作。衛(wèi)生與公共服務(wù)部的工作職責之一是依法對從事非營利醫(yī)療保健事業(yè)的慈善組織進行監(jiān)管；聯(lián)邦貿(mào)易委員會的消費者保護局負責監(jiān)督電話營銷或跨州募捐活動；美國郵政管理局承擔著許多慈善組織向公眾和特定對象大量郵寄宣傳品的職能，也依法負有郵政專業(yè)監(jiān)管職責，要求其服務(wù)的組織符合相關(guān)規(guī)范*欒愷：《美國慈善組織外部監(jiān)管機制研究》，外交學院碩士學位論文，2010年。。

（二）州政府層級的監(jiān)管

在美國，慈善組織若想設(shè)立非營利法人，須將簽署后的法人章程和其所在州要求繳納的登記費用一起提交給該州州務(wù)卿?！俺翘貏e規(guī)定推遲的生效日期，法人于法人章程備案時開始存在”*金錦萍，葛云松主編：《外國非營利組織法譯匯》，北京：北京大學出版社，2006年版，第11頁。。如果法人章程沒有包含所要求的內(nèi)容，或者允許組織從事法律禁止的活動，州務(wù)卿就不會接受該章程并將其存檔。

在美國絕大多數(shù)州，州首席檢察官有權(quán)監(jiān)督和管理慈善組織，慈善組織必須經(jīng)常報告其業(yè)務(wù)活動和財務(wù)情況。在大多數(shù)州，首席檢察官有權(quán)查閱慈善組織的賬簿和記錄，以確保慈善組織的財產(chǎn)用于公共利益*貝?！げ疾闋柼亍ぐ吕?，大衛(wèi)·艾維特、英格里德·米特梅爾：《通行規(guī)則：美國慈善法指南》，金錦萍等譯，北京：中國社會出版社，2007年版，第106-109。。

美國各州還設(shè)有專門的慈善組織管理部門，例如加利福尼亞州設(shè)有慈善信托登記處、慈善信托法律暨審計部，前者主要負責收集和處理本州內(nèi)慈善組織和慈善信托人提交的財務(wù)報告等信息，并且負責接待要求查閱此類文件的公眾，后者主要負責對慈善組織資產(chǎn)的濫用、浪費和欺詐行為進行調(diào)查和審計，調(diào)查結(jié)果將提交法院，以防止慈善財產(chǎn)被不當使用。州首席檢察官負責指導上述兩個部門的工作，并根據(jù)登記處提供的公眾投訴信息，要求法律暨審計部進行調(diào)查*蔡磊：《非營利組織——基本法律制度研究》，廈門：廈門大學出版社，2005年版，第 111頁。。

（三）地方政府層級的監(jiān)管

美國的地方政府指州級以下的政府設(shè)置，通常包括5個類別：縣政府、市政府、鎮(zhèn)政府、學區(qū)以及防火、灌溉等特別區(qū)。2007年全美共有 3033個縣政府、19492個市政府、16519個鎮(zhèn)政府、13051個學區(qū)和37381個特別區(qū)*U.S. Census Bureau，Statistical Abstract of the United States 2012: The National Data Book Bernan Press,2011：267.。與聯(lián)邦政府和州政府相比，地方政府對慈善組織進行的管理與監(jiān)督較為有限。其中涉及本地慈善組織的內(nèi)容多為慈善募捐管理、活動管理以及某些稅、費的豁免。例如，休斯頓市的市法中就對慈善組織的募捐活動做出了有詳細的規(guī)定；佛羅里達州南部的邁阿密-戴德縣政府的消費者服務(wù)部負責消費者投訴的調(diào)查工作，專門向公眾發(fā)布防范募捐欺詐的指導性意見*徐彤武：《美國政府對公益慈善事業(yè)的管理及啟示》，中國社會科學網(wǎng)，http://www.cssn.cn/gj/gj_gjwtyj/gj_mg/201310/t20131026_593321.shtml，2012年11月06日。。

二、美國慈善組織內(nèi)部治理

（一）董事會委員會監(jiān)督

美國的慈善組織大都以非營利法人的形式存在，其創(chuàng)建和內(nèi)部治理由公司法予以規(guī)范。在美國，非營利法人的內(nèi)部監(jiān)督主要依靠董事會的委員會，特別是那些大型的基金會?！睹绹菭I利法人示范法》8.25條規(guī)定，除章程或者章程細則禁止或者限制外，非營利法人董事會可以設(shè)置一個或數(shù)個董事會的委員會，并需有兩名或兩名以上自愿為董事會服務(wù)的董事*金錦萍，葛云松主編：《外國非營利組織法譯匯》，北京：北京大學出版社，2006年版，第36頁。。實踐中，大規(guī)模的非營利法人有十幾個甚至二十幾個董事，董事會中設(shè)有若干監(jiān)督小組或委員會。一般具有財政小組，專司財務(wù)監(jiān)督；審計小組，專司公益法人基金募集、基金增值、基金投資等各環(huán)節(jié)的審計；項目審查小組，專司項目質(zhì)量、進展以及項目執(zhí)行情況的審查；籌款小組，專司資金募集的規(guī)范性運作；董事提名小組，專司下一屆董事的考核、提名工作。因此，美國的基金會機關(guān)盡管沒有專門的監(jiān)督機構(gòu)，但其下設(shè)各小組或委員會，分別由具有相應(yīng)業(yè)務(wù)水平的專家和董事組成，發(fā)揮了強大的監(jiān)督職能*李本公主編：《國外非營利組織法規(guī)匯編》，北京：中國社會出版社，2003年版，第454-455頁。。

（二）董事的注意義務(wù)和忠實義務(wù)

美國非營利法人的內(nèi)部監(jiān)督還注重對其董事、執(zhí)行官等高級管理人員責任與義務(wù)的強調(diào)。根據(jù)大多數(shù)州的法律，非營利法人的董事負有注意義務(wù)和忠實義務(wù)。關(guān)于注意義務(wù)，根據(jù)加利福尼亞州法律規(guī)定，董事可以信賴下列人員提供的信息或觀點來做出決策：非營利法人的執(zhí)行官或者雇員、法律顧問、獨立會計師或其他專業(yè)人員，以及該董事不在其中任職的委員會。但是必須滿足兩個條件：其一，董事有理由相信就咨詢的問題提出信息或者建議的人是有資格的，是可靠的；第二，董事應(yīng)該履行合理的調(diào)查研究義務(wù)。只有當董事“善意地行事，在進行合理調(diào)查研究之后，沒有發(fā)現(xiàn)這種依賴是毫無根據(jù)的”，這種信賴才是合理的。忠實義務(wù)要求董事為慈善組織的最大利益行事，即使在發(fā)生利益沖突的情形下也不例外。加利福尼亞州法律規(guī)定，在利益沖突的情形下，履行忠實義務(wù)有兩種途徑：首先，規(guī)定從慈善組織獲得報酬的董事和其家庭成員從該慈善組織獲得報酬的董事數(shù)量限制在董事總數(shù)的49%之內(nèi)。其次，如果董事會成員與慈善組織之間發(fā)生利益沖突交易，必須按照法律規(guī)定的整套程序來進行。該法規(guī)定了直接的利益沖突交易，例如慈善組織雇傭其董事作為律師的情形；也規(guī)定了間接的利益沖突交易，例如從其董事持有股份的公司購買商品或服務(wù)的情形*貝?！げ疾闋柼亍ぐ吕眨笮l(wèi)·艾維特，英格里德·米特梅爾：《通行規(guī)則：美國慈善法指南》，金錦萍等譯，北京：中國社會出版社,2007年版，第100-102頁。。

三、美國慈善事業(yè)社會監(jiān)督體系

（一）美國慈善事業(yè)第三方組織監(jiān)督

在美國，慈善組織自愿聯(lián)合組成的全國性代表機構(gòu)對其行業(yè)內(nèi)成員進行的自律性監(jiān)督，是一種十分有效的監(jiān)督，也被稱為慈善事業(yè)的“看門狗”。它們所開發(fā)的評估指標體系，成為對慈善組織進行監(jiān)督和激勵的有效工具。代表性的監(jiān)督工具有如下幾種：

（1）NCIB慈善組織的監(jiān)督工具。此工具是由美國慈善事業(yè)信息局與美國慈善協(xié)會、加拿大基督教慈善協(xié)會共同開發(fā)的一套評價指標體系，目的在于為捐贈者提供組織相關(guān)信息，因此慈善組織必須通過此項審核。評鑒結(jié)果通過定期刊物及網(wǎng)站予以公布，宣布“完全符合規(guī)范”和“未完全符合”組織的名單，以引導企業(yè)和社會捐贈，規(guī)范慈善組織的社會行為，提升慈善組織的公信力。NCIB的標準體系分為9個大項和29個子項。

（2）CBBB慈善組織的監(jiān)督工具。美國更好事務(wù)局委員會的慈善組織勸募行為標準分為5個大項和21個子項，主要是圍繞捐贈資源使用的情況進行評價監(jiān)督，非常具體和具有很好的操作性。

（3）明尼蘇達慈善評論協(xié)會的監(jiān)督工具。明尼蘇達慈善評論協(xié)會的評價監(jiān)督標準著重于組織層次，建立了16項指標，涵蓋了4個方面的內(nèi)容。接受監(jiān)督的組織在提出自我報告的資料后，由此協(xié)會以絕對標準對受評的組織逐項進行檢查對照評估*馬慶鈺：《中國非政府組織發(fā)展與管理》，北京：國家行政學院出版社，2007年版，第278-282頁。。

（二）美國公眾對慈善事業(yè)的監(jiān)督

為了使捐贈者信任慈善組織和慈善事業(yè)，美國籌款專業(yè)人士協(xié)會開發(fā)了一個10條捐贈者權(quán)利清單，它們是：（1）被告知組織使命、組織打算使用捐贈資源的方式以及為了預期目的而有效地使用捐贈的能力；（2）被告知服務(wù)于組織的董事的身份、并期望董事會在管理責任上行使審慎判斷；（3）能夠得到組織最新財務(wù)報告；（4）確保捐贈款物用于它們所給定的目的；（5）得到適當?shù)恼J同；（6）確保有關(guān)捐贈的信息在某種程度上受法律尊重和保密；（7）有權(quán)期待“為非營利組織提供諮商的組織”與“代表捐贈者權(quán)益的個人”之間的關(guān)系應(yīng)當純屬于業(yè)務(wù)上關(guān)系，而不是私人關(guān)系；（8）被告知那些從事募捐的人是志愿者、組織雇員還是聘用募捐人；（9）有權(quán)要求將他們的名字從被其他組織打算分享的郵件列表中刪除；（10）在捐贈時自由提問，并得到及時、真實、坦率的答案*The Donor Bill of Rights， http://www.afpnet.org/Ethics/EnforcementDetail.cfm?ItemNumber=3359.。

慈善組織受益人可以對慈善組織違反信義義務(wù)而給自己造成的直接損害提起訴訟。美國《合同法》提出了包括捐贈受益人（A Done Beneficiary）在內(nèi)的意向受益人（Intended Beneficiary）概念，即指那些合同當事人在合同中明確指明使之受益的第三方。當意向受益人的權(quán)利受到侵害時，可以依據(jù)有關(guān)合同訴諸法律，要求強制執(zhí)行。此外，美國法院認為，在首席檢察官沒有介入或者拒絕介入訴訟的情形下，享有特定利益的慈善組織或者公益信托受益人（而不僅僅是廣泛的受益對象中的一員），可以對慈善組織或者公益信托的受托人違反信義義務(wù)而給自己造成直接損害提起訴訟*楊道波：《公益性社會組織約束機制研究》，北京：中國社會科學出版社，2011年版，第252-259頁。。這種法律上的受益人立法模式以及相關(guān)的司法判例使得慈善組織的受益人最終可以通過司法訴訟來保障自己的利益得到保障，借以實現(xiàn)對相應(yīng)慈善組織妥善履行其職責義務(wù)的監(jiān)督。

（三）美國傳媒對慈善事業(yè)的監(jiān)督

大眾傳媒在西方被視為除立法、司法和行政之外的“第四權(quán)力”，它有著傳播速度快、影響范圍廣、擴散方式多樣化等優(yōu)點，在美國的慈善事業(yè)中起著不可或缺的外部監(jiān)督作用。一方面，大眾媒介的揭露成為政府監(jiān)管機構(gòu)和司法機構(gòu)的主要信息來源；另一方面，媒體“曝光”影響公眾的態(tài)度和行為，對慈善組織形成巨大壓力，是對慈善組織實施社會監(jiān)督的重要手段。美國聯(lián)合之路（United Way of America）主席阿爾莫尼丑聞案就是最先由新聞媒體披露*蔡磊：《非營利組織——基本法律制度研究》，廈門：廈門大學出版社，2005年版，第 83 頁。。近年來Facebook（臉書）、Twitter（推特）等新媒體紛紛出現(xiàn)并獲得巨大發(fā)展，根據(jù) 2010年的調(diào)查，在近 1200家美國中小型非營利機構(gòu)中，86%在Facebook 網(wǎng)站上開有賬戶，比 2009年上升了16%，60%的機構(gòu)在Twitter 上開有賬戶，比 2009 年上升了38%*Jeremy MacKechnie, Trends in Nonprofits-Use of social Media.Idealist.org,2010.7.26.轉(zhuǎn)引自：欒愷：《美國慈善組織外部監(jiān)管機制研究》，外交學院碩士學位論文，2010年，第21頁。。一方面，慈善組織通過新媒體對自身進行宣傳和推廣，另一方面，公眾也借此對慈善組織進行及時的了解和監(jiān)督。

四、借鑒美國慈善事業(yè)監(jiān)管經(jīng)驗，構(gòu)建具有中國特色的慈善事業(yè)整體性監(jiān)管體制

美國慈善事業(yè)監(jiān)管體制為我國慈善事業(yè)監(jiān)管體制的構(gòu)建提供了有益的經(jīng)驗和啟示。即建構(gòu)一個包括政府監(jiān)管、慈善組織內(nèi)部治理和社會監(jiān)督的慈善事業(yè)監(jiān)管體制，并使之形成一個有機的整體，只有這樣，慈善監(jiān)督才能發(fā)揮其應(yīng)有的功能。具體地說，需要做好以下工作。

（一）完善我國政府監(jiān)管體系

從美國注重稅法的作用及各監(jiān)管部門和機構(gòu)的工作內(nèi)容看，美國政府對慈善事業(yè)的監(jiān)管較多地運用經(jīng)濟和法律手段進行，較少行政干預。免稅資格審批和稅收管理是美國政府對慈善事業(yè)監(jiān)管的最重要的方式，對于美國慈善組織的發(fā)展具有十分重要的意義。政府的監(jiān)督不得干擾慈善組織的管理方式、人員編制和財務(wù)運作*姚建平：《中美慈善組織政府管理比較研究》，《理論與現(xiàn)代化》，2006年第2期。。此外，美國政府監(jiān)管體系相當完善，各個層次各個部門分工負責，共同實施對慈善事業(yè)的監(jiān)管。

我國政府對慈善組織的監(jiān)管注重的是慈善組織的非營利性，防止慈善組織以慈善之名為自己謀私利，重點在于準入監(jiān)管和把關(guān)，讓真正非營利組織進入這個領(lǐng)域之中，所以采取雙重管理體制，有業(yè)務(wù)主管部門和登記注冊部門來負責。但中國的所謂業(yè)務(wù)主管部門監(jiān)管實質(zhì)上是對慈善組織內(nèi)部運行的干預，致使慈善組織的董事會、監(jiān)事會等都成了擺設(shè)，幾乎起不到監(jiān)管作用。從中可以看出，我國政府對慈善組織的行政干預還是非常強烈的，這與美國主要發(fā)揮稅收監(jiān)管的作用是不同的。因此可以借鑒美國政府監(jiān)管體制的做法，明確各個部門各個層次的權(quán)力和責任，政府監(jiān)管從直接行政干預轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^經(jīng)濟、法律手段間接干預。

（二）提升慈善組織內(nèi)部治理水平

美國慈善組織內(nèi)部治理涉及董事會的監(jiān)管職責和對董事義務(wù)的強調(diào)。一些美國大型的基金會的董事會設(shè)立若干委員會，發(fā)揮了應(yīng)有的監(jiān)督職能。慈善組織的董事注重注意義務(wù)和忠誠義務(wù)，減少了對慈善組織的不良影響。我國慈善組織內(nèi)部治理因慈善組織的性質(zhì)和類型不同而有所差別。就慈善會和官辦基金會來說，它的機構(gòu)設(shè)置包括會員大會、董事會、常務(wù)董事會、監(jiān)事會等，盡管較齊全，但因其官辦色彩較濃，許多機構(gòu)虛有其名，不能發(fā)揮實際作用。而民辦社會服務(wù)機構(gòu)和私募基金會因其力量弱小、內(nèi)部組織機構(gòu)不健全，也難以發(fā)揮治理效果。因此需要借鑒美國慈善組織內(nèi)部治理的經(jīng)驗，構(gòu)建內(nèi)部治理體制。從董事的選舉做起，完善選舉程序，明確董事的任職資格，要求從業(yè)人員具有高度的獻身精神和責任心，選舉出有能力負責任的人擔任董事。同時完善各種法規(guī)和政策，強調(diào)董事的注意義務(wù)和忠誠義務(wù)，加強自身修養(yǎng)，避免內(nèi)部交易。

（三）加強社會監(jiān)督體系建設(shè)

1.大力發(fā)展第三方評估機構(gòu)和行業(yè)自律組織

目前我國第三方評估機構(gòu)和慈善事業(yè)行業(yè)自律組織還較少，第三方評估還不完善、不成熟*鄒世允，李忠勛：《完善我國民間慈善事業(yè)監(jiān)管制度的研究》，《遼寧師范大學學報（社會科學版）》，2012年第4期。。美國慈善事業(yè)健康發(fā)展表明，諸如美國基金會董事會、全國慈善信息局等組織機構(gòu)在其慈善事業(yè)監(jiān)督體系中發(fā)揮著極其重要的作用。這些組織不僅能對慈善組織的工作績效作出公正的評價，還能為社會公眾選擇有效的慈善組織進行捐贈提供信息。這種組織方式值得我們學習和借鑒?？梢钥紤]建立各級慈善組織的行業(yè)自律組織，并為這些組織的發(fā)展提供必要的經(jīng)濟支持和組織保證。同時，行業(yè)自律組織要進一步加強能力建設(shè)，強化社會責任感，切實履行信息咨詢和社會監(jiān)督的職能*姚儉建，黃丹：《關(guān)于構(gòu)筑中國特色慈善事業(yè)監(jiān)督體系的思考》，《社會科學》，2004年第10期。。在這方面， 廣州首創(chuàng)慈善組織第三方監(jiān)督機制的做法就走在了全國的前列。2013年廣州在全國首創(chuàng)慈善組織第三方監(jiān)督機制，成立了廣州慈善組織社會監(jiān)督委員會，履行第三方監(jiān)督職責，工作為志愿性質(zhì)，不因履職領(lǐng)取任何工作報酬*賴雨晨：《廣州首創(chuàng)慈善組織第三方監(jiān)督機制》，《新華每日電訊》，2013 年6月22日，第2版。。

2.進行慈善意識宣傳，讓更多的公眾參與慈善監(jiān)督

美國的捐贈者擁有被告知組織計劃使用捐贈資源的方式、能夠獲得組織的最新財務(wù)報告等多項權(quán)利，慈善捐贈的受益者也擁有司法救濟權(quán)利，可以通過司法途徑主張自己的權(quán)利。應(yīng)該說沒有誰比捐贈者更關(guān)心善款的使用情況，由捐贈者監(jiān)督慈善組織是慈善監(jiān)管中最為直接的方式。近年來，社會要求保障捐贈者監(jiān)督權(quán)呼聲越來越高，捐贈者也逐漸開始注意自己的權(quán)利。例如，著名慈善家曹德旺為保證善款真正發(fā)放到每一位受助者手中，專門組織了獨立的監(jiān)督委員會對項目執(zhí)行的全過程進行監(jiān)督。但應(yīng)該看到在我國不是每個公民都能像曹德旺那樣關(guān)注善款發(fā)放的效果，親力親為。我國相關(guān)法律雖對社會監(jiān)督作了法律上的保證，但在現(xiàn)實生活中，公眾主動地對慈善組織進行監(jiān)督的行為相當少；而當他們的監(jiān)督權(quán)被慈善組織拒絕時的維權(quán)則更少。在構(gòu)建整體性的慈善監(jiān)管體制過程中，要喚醒廣大公眾的慈善意識和社會監(jiān)督意識，讓越來越多的人具有“善心”、“愛心”和“同情心”，讓更多的有心人加入到對慈善組織的社會監(jiān)督的隊伍中來*姚儉建，黃丹：《關(guān)于構(gòu)筑中國特色慈善事業(yè)監(jiān)督體系的思考》，《社會科學》，2004年第10期。。

3.發(fā)揮新媒體及網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的作用，及時應(yīng)對和處理慈善網(wǎng)絡(luò)爆料

在美國，大眾傳媒發(fā)揮著“第四權(quán)力”的作用，可以為政府監(jiān)管提供信息和線索，發(fā)揮了巨大的輿論作用，促進了慈善事業(yè)的健康發(fā)展。應(yīng)該看到，一方面，我國大眾傳媒也報道了一些慈善事件和慈善丑聞，使人們看到了慈善事業(yè)領(lǐng)域中不為人知的一面，有利于慈善事業(yè)的純潔和健康發(fā)展，另一方面，新興的“人肉搜索”和網(wǎng)絡(luò)爆料往往會抖出一些慈善組織、個人違規(guī)或不符合慈善精神的行為或相關(guān)信息，政府、慈善組織對一些網(wǎng)絡(luò)舉報和爆料應(yīng)對不及時、措施不力，也會損害慈善事業(yè)的公信力和聲譽?！肮烂朗录敝螅腥苏f，重建中國慈善事業(yè)的困難在于，中國人已經(jīng)不再相信慈善組織，更有人說，中國慈善已經(jīng)垮掉*朱曉萌：《“后郭美美時代”如何重塑公信力：讓慈善歸于民間》，《中華工商時報》，2011 年7月19日第9版。。因此，當前特別要加強大眾媒體特別是對新媒體及網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的引導，慈善事業(yè)中的各個主體，一方面要懂得如何運用新媒體和網(wǎng)絡(luò)樹立自身的積極形象，另一方面要及時掌握新媒體環(huán)境下慈善網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的動向，針對網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督提出的各種問題及時加以研究和解決。政府有關(guān)部門要加強聯(lián)合，建立類似自然災害那樣的突發(fā)事件的即時通報和應(yīng)對機制，及時針對慈善網(wǎng)絡(luò)爆料展開調(diào)查，及時主動地發(fā)布調(diào)查結(jié)論，主動澄清事實，加強與公眾的互動，體現(xiàn)政府的公信力，最終贏得公眾對慈善組織或慈善事業(yè)的信任，推動慈善事業(yè)的發(fā)展。

（四）政府監(jiān)管、慈善組織內(nèi)部治理與社會監(jiān)督有機統(tǒng)一

只有將政府監(jiān)管、慈善組織內(nèi)部治理與社會監(jiān)督有機統(tǒng)一起來，形成一個慈善事業(yè)整體性監(jiān)管體制，才能對慈善事業(yè)的監(jiān)管發(fā)揮最大的效應(yīng)。就政府監(jiān)管來說，政府有關(guān)部門可以相互配合，彌補固有缺陷。由于聯(lián)邦稅務(wù)局工作人員有限，不可能對所有免稅組織進行全面審計。因此，州首席檢察官對慈善機構(gòu)的監(jiān)督非常重要，這是對聯(lián)邦稅務(wù)局監(jiān)督不足的重要補充。就慈善組織內(nèi)部治理來看，除了一些大型的基金會，許多慈善組織的董事會并沒有普遍設(shè)立多個委員會來執(zhí)行多種具體的職能。與美國營利性公司股權(quán)分散而形成的依靠外部監(jiān)督機制的傳統(tǒng)相適應(yīng)，美國的慈善組織治理也在很大程度上依靠其外部信息披露制度、會計審計制度以及服務(wù)、經(jīng)理人市場制度、派生訴訟制度等的制約。政府監(jiān)管與社會監(jiān)督可以有機結(jié)合。在政府對慈善組織的監(jiān)管中，如果在檢查和審計中發(fā)現(xiàn)問題，或者從新聞媒體報道、舉報人那里獲得某個免稅組織違法行為的線索，聯(lián)邦稅務(wù)局將會展開深入的調(diào)查，并有權(quán)依法對涉案組織罰款、凍結(jié)賬戶、扣押財產(chǎn)直至取消其免稅地位，并視情況追究有關(guān)人員的刑事責任。

將政府監(jiān)管、慈善組織內(nèi)部治理、社會監(jiān)督有機統(tǒng)一起來，使之形成一個相互聯(lián)系、相互作用的有機整體。政府各個部門要加強協(xié)調(diào)和溝通，分工合作，注重慈善事業(yè)的非營利性和公益性，維護公共利益和慈善事業(yè)的聲譽；慈善組織則加強自身的建設(shè)，完善規(guī)章制度，提高對工作人員的要求，保證慈善組織按照法律法規(guī)的要求運作，自覺接受社會監(jiān)督；社會大眾、傳媒和各類行業(yè)自律組織要加強對慈善組織的外在監(jiān)督，“陽光是最好的防腐劑”，通過將相關(guān)的信息公開披露，增強了慈善組織運作的透明性，加強了社會公眾的監(jiān)督，有助于達到善款善用的目標，同時提高了慈善組織的公信力，促進公民對慈善事業(yè)的信任和熱情，降低了法律監(jiān)管的成本。

教育部人文社會科學研究青年基金項目（14YJC840002）；中國博士后科學基金一等資助項目（2014M550117）；山東省慈善總會2013年慈善理論研究課題項目。

陳為雷（1974-），男，中國社會科學院社會學研究所博士后，魯東大學法學院副教授；畢憲順（1956-），男，魯東大學黨委書記，博士，教授，博士生導師。

C913.7

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1003-8353（2015）07-0029-05