王星元

（吉林警察學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春130117）

法學(xué)界對(duì)于警察權(quán)內(nèi)部控制與外部控制之間的關(guān)系莫衷一是。有學(xué)者認(rèn)為內(nèi)部控制和外部控制是完全不相同的兩種權(quán)力控制方式，兩者之間不存在聯(lián)系；有學(xué)者認(rèn)為外部控制和內(nèi)部控制之間存在矛盾甚至是相互對(duì)立的，甚至是具有相互替代關(guān)系的兩種控制模式；也有學(xué)者認(rèn)為內(nèi)部控制和外部控制是兩種相互存在而又具有互補(bǔ)關(guān)系的兩種警察權(quán)力控制模式。筆者認(rèn)為由于兩種控制的對(duì)象與控制目的的一致性，兩者之間存在聯(lián)系，內(nèi)部控制與外部控制之間存在某些對(duì)立的因素，但是就此認(rèn)定兩者的關(guān)系相互對(duì)立是比較片面的。假設(shè)單一的控制方式在實(shí)踐中完全發(fā)揮了警察權(quán)的控權(quán)作用，那么另一種控制方式就沒(méi)有存在的必要了。但是這種假設(shè)實(shí)踐證明是難以成立的，無(wú)論是內(nèi)部控制還是外部控制，對(duì)于警察權(quán)而言都不能獨(dú)自實(shí)現(xiàn)有效控制。在警察權(quán)的控制問(wèn)題上，我國(guó)以往是外部控制發(fā)揮主要作用，隨著警察權(quán)的發(fā)展，警察權(quán)外部控制也隨之發(fā)展，但是無(wú)法滿足控權(quán)的需要，因此法學(xué)界開(kāi)始關(guān)注警察權(quán)的內(nèi)部控制，隨著相應(yīng)制度的完善，警察權(quán)內(nèi)部控制發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。誠(chéng)然警察權(quán)外部控制在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間中還將在警察權(quán)控制領(lǐng)域發(fā)揮主要的作用，但是內(nèi)部控制已經(jīng)崛起為必要的控權(quán)手段。

內(nèi)部控制與外部控制模式的重要性問(wèn)題在行政思想淵源上與弗里德利奇和芬納之間的爭(zhēng)論聯(lián)系在一起。弗里德利奇認(rèn)為，現(xiàn)代政府的事務(wù)日益繁雜，許多問(wèn)題的處理無(wú)先例可循，上級(jí)指示又未必切合實(shí)際。因此行政官員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，要有新意、富創(chuàng)見(jiàn)，要更多地依靠自己的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和對(duì)公眾感受的個(gè)人理解。所以，提倡行政官員的專(zhuān)業(yè)精神和專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，是監(jiān)督行政官員行政行為的主要途徑。也就是說(shuō)，更注重主觀責(zé)任感（subjective responsibility）和內(nèi)在的制約（inner check）。芬納對(duì)此卻有不同看法。他主張通過(guò)外部的監(jiān)督來(lái)保證行政官員的操守。他認(rèn)為，既然政府雇員是大眾的公仆，他們?cè)趫?zhí)行公務(wù)時(shí)就應(yīng)服從外界（主要指民選官員）的指示，接受外界的監(jiān)督，而不能自以為是、擅作主張。只有通過(guò)民選官員對(duì)行政部門(mén)的監(jiān)督和控制，才能確保他們對(duì)選民、即社會(huì)大眾負(fù)責(zé)。芬納的著眼點(diǎn)在強(qiáng)調(diào)客觀責(zé)任感（objective responsibility）和外部制約（external check）。

一、警察權(quán)內(nèi)部控制與外部控制目的的一致性

對(duì)于警察權(quán)的控制無(wú)論是采取內(nèi)部控制手段還是外部控制手段，其目的都是為了保障警察責(zé)任的履行，維護(hù)公眾的合法利益。警察的責(zé)任由內(nèi)部責(zé)任和外部責(zé)任構(gòu)成，警察的責(zé)任與警察權(quán)的控制有著密切聯(lián)系。警察責(zé)任實(shí)際上由客觀上的責(zé)任行為和警察個(gè)人倫理自主性兩個(gè)方面構(gòu)成。權(quán)力是手段，責(zé)任是目的，責(zé)任是第一位的，弗雷德里克·莫舍（Frederick Mosher）認(rèn)為：“在公共行政和私營(yíng)部門(mén)行政的所有詞匯中，責(zé)任一詞是最為重要的?！保?］包括警察在內(nèi)的現(xiàn)代政府作為社會(huì)職能部門(mén)提供著管理和服務(wù)，責(zé)任是行政權(quán)的關(guān)鍵所在，具有責(zé)任感的行政可以保障行政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、行政效率和相對(duì)人的合法權(quán)益。塞曼斯·米勒認(rèn)為責(zé)任與行為者的主觀選擇密切相關(guān)，如果說(shuō)某人對(duì)某一行為應(yīng)該負(fù)責(zé)任，那是說(shuō)，他是出于某種意圖，在理性的基礎(chǔ)上履行這一行為的。責(zé)任與制度結(jié)構(gòu)中個(gè)人的角色相應(yīng)，與個(gè)人在某種組織結(jié)構(gòu)中承擔(dān)的使命相關(guān)。承擔(dān)行政責(zé)任的政府被認(rèn)定為責(zé)任制政府。責(zé)任制政府的理念與權(quán)力控制的目的是相同的，二者作為現(xiàn)代民主的基石，要求公務(wù)員依法行政、保障相對(duì)人權(quán)益，否則必須為不當(dāng)行為負(fù)責(zé)。責(zé)任制政府是政治發(fā)展的必然結(jié)果，體現(xiàn)了人類(lèi)政治生活的進(jìn)步。警察責(zé)任的履行效果是警察權(quán)的控制的必要性條件。

警察的責(zé)任包括警察的客觀責(zé)任與警察的主觀責(zé)任。警察客觀責(zé)任的具體形式是與職責(zé)相關(guān)且應(yīng)盡的義務(wù)?？陀^責(zé)任包括三個(gè)層次：首先，警察對(duì)其上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，同時(shí)也要為下級(jí)的行為負(fù)責(zé)；其次，警察要對(duì)法律、公共政策負(fù)責(zé)，公共行政人員對(duì)政策的義務(wù)優(yōu)先于對(duì)組織上級(jí)的義務(wù)；再次，警察要對(duì)公民負(fù)責(zé)，警察應(yīng)努力維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民的合法利益。警察主觀責(zé)任也可以劃分為三個(gè)層次：首先，主觀責(zé)任的核心是和平時(shí)期公務(wù)員所認(rèn)同的政治意識(shí)形態(tài)。其次，價(jià)值觀，行政人員所享有的價(jià)值理念對(duì)于其行為有著直接的影響，在行政裁量領(lǐng)域這一因素表現(xiàn)得尤為明顯。警察的主觀責(zé)任主要源于警察的行政倫理和行政道德。以德治國(guó)被提高到治國(guó)方略說(shuō)明倫理、道德在社會(huì)發(fā)展中的重要作用。同樣行政權(quán)控權(quán)領(lǐng)域也與倫理道德關(guān)系密切。以行政主體美德為基石的行政倫理學(xué)的基本立場(chǎng)是承認(rèn)并肯定行政人員的道德自主性。行政人員要符合倫理的標(biāo)準(zhǔn)，就要運(yùn)用其個(gè)人的道德價(jià)值觀念對(duì)行政關(guān)系、行政行為的倫理正當(dāng)性，對(duì)公共決策的價(jià)值合理性做出自己的判斷和評(píng)價(jià)，并采取正確的應(yīng)對(duì)。當(dāng)代行政倫理有著共同的理念，即高效行政、服務(wù)、民主和依法行政。警察權(quán)運(yùn)行與公共行政相同，都要遵循服務(wù)、法治和公益保障的原則。首先，政府應(yīng)秉持服務(wù)理念，“權(quán)力只有在其公共服務(wù)功能被充分實(shí)現(xiàn)的前提下才是合法的”［2］?，F(xiàn)代行政的首要因素就是服務(wù)。受到服務(wù)理念的影響，行政權(quán)（當(dāng)然包括警察裁量權(quán)）正當(dāng)化和合法化應(yīng)當(dāng)符合社會(huì)的正當(dāng)需求，而不是行政命令和立法條文。樹(shù)立行政行為的合理性與合法性標(biāo)準(zhǔn)具有重要意義，以責(zé)任取代權(quán)力重建行政的基石。其次，崇尚法治理念，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，權(quán)力是一種超越相對(duì)人意志的能力，公共權(quán)力較之私人權(quán)力具有更強(qiáng)的暴力屬性，所以依法行政必須得到執(zhí)行。最后，政府有義務(wù)和責(zé)任保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。對(duì)公共利益的保障和追求將指引行政走上正確的軌道。社會(huì)中的個(gè)體只要其有行為就必須承擔(dān)一定的責(zé)任，警察也是如此。警察責(zé)任就是警察道德的內(nèi)在屬性，警察道德是警察責(zé)任的本質(zhì)要求，警察道德其實(shí)質(zhì)就是一種警察責(zé)任倫理。自由與責(zé)任之間是一種孿生關(guān)系。行政人的主體資格的確立，也就意味著相應(yīng)的道德責(zé)任、道德義務(wù)、道德能力的確立［3］。

作為確定的人、現(xiàn)實(shí)的人，就有規(guī)定，就有使命，就有任務(wù)，至于你是否意識(shí)到這一點(diǎn)，那是無(wú)所謂的。這個(gè)任務(wù)是由于你的需要及現(xiàn)存世界的關(guān)系而產(chǎn)生的。社會(huì)中的個(gè)體只要其有行為就必須承擔(dān)一定的責(zé)任，警察也是如此。警察責(zé)任就是警察道德的內(nèi)在屬性，警察道德是警察責(zé)任的本質(zhì)要求，警察道德其實(shí)質(zhì)就是一種警察責(zé)任倫理。自由與責(zé)任之間是一種孿生關(guān)系。行政人的主體資格的確立，也就意味著相應(yīng)的道德責(zé)任、道德義務(wù)、道德能力的確立。由此分析警察權(quán)的控制，警察權(quán)主體資格的確立同時(shí)意味著該主體需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，正如同警察責(zé)任的主觀、客觀兩方面構(gòu)成了完整的警察責(zé)任體系，而警察的責(zé)任與警察權(quán)力的控制之間的關(guān)系密不可分，警察職責(zé)的履行意味著警察權(quán)高效規(guī)范的運(yùn)行和公眾權(quán)益的保障，這也是警察權(quán)內(nèi)部控制與外部控制的共同目的。

二、警察權(quán)內(nèi)部控制與外部控制的銜接

警察權(quán)外部控制和內(nèi)部控制的相互銜接方式，主要解決這兩種控制方式如何配合的問(wèn)題。在警察權(quán)控制的實(shí)踐中，外部控制和內(nèi)部控制事實(shí)上是各自獨(dú)立地進(jìn)行，外部控制既不以內(nèi)部控制的存在為條件決定自己的控制范圍，內(nèi)部控制也不以外部控制是否已經(jīng)進(jìn)行而安排自己的控制范圍和重點(diǎn)［4］。在法治社會(huì)中，警察法治是對(duì)警察的基本要求。警察法治就是以民主為前提、基礎(chǔ)和目標(biāo)，以依法辦事為核心和基本原則，以規(guī)范警察權(quán)力運(yùn)行為關(guān)鍵的警務(wù)工作理念、運(yùn)行機(jī)制、活動(dòng)方式和秩序狀態(tài)。警察法治是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、不斷走向法治化的過(guò)程，也是警務(wù)活動(dòng)以民主政治和人權(quán)保障為價(jià)值目標(biāo)的進(jìn)程［5］。

在法治社會(huì)中，警察法治是對(duì)警察的基本要求，警察法治就是以民主為前提、基礎(chǔ)和目標(biāo)，以依法辦事為核心和基本原則，以規(guī)范警察權(quán)力運(yùn)行為關(guān)鍵的警務(wù)工作理念、運(yùn)行機(jī)制、活動(dòng)方式和秩序狀態(tài)。警察法治是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、不斷走向法治化的過(guò)程，也是警務(wù)活動(dòng)以民主政治和人權(quán)保障為價(jià)值目標(biāo)的進(jìn)程。警察法治為警察權(quán)的立法控制和司法監(jiān)督奠定基礎(chǔ)，減少對(duì)外部控制的抵觸情緒，從而主動(dòng)、自覺(jué)地接受監(jiān)督。民主是協(xié)調(diào)警察權(quán)力與公民權(quán)利、警察權(quán)力與其他權(quán)力之間利益關(guān)系的關(guān)鍵。警察法治也提倡警察樹(shù)立服務(wù)理念，實(shí)現(xiàn)警察管控向警察服務(wù)的轉(zhuǎn)變。

警察權(quán)內(nèi)部控制與外部控制應(yīng)加強(qiáng)溝通、交流。首先，警察權(quán)外部控制與內(nèi)部控制的目的是一致的，因此應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)警察權(quán)內(nèi)部控制主體與外部控制主體的溝通與交流以及各個(gè)主體之間的交流。實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)努力創(chuàng)設(shè)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)警察權(quán)內(nèi)部控制主體之間、外部控制之間、內(nèi)部與外部控制主體之間經(jīng)常性的交流機(jī)制，這對(duì)及時(shí)發(fā)現(xiàn)警察權(quán)異化的新情況、新問(wèn)題，并尋找解決方案是非常必要的。例如，通過(guò)檢察機(jī)關(guān)與法院、警務(wù)督察部門(mén)的交流，警務(wù)督察部門(mén)了解司法控制領(lǐng)域的熱點(diǎn)問(wèn)題，調(diào)整自身工作重心。其次，警察權(quán)主體與警察權(quán)控制主體之間應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)交流。立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、輿論監(jiān)督的主體以及警察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的主體與警察權(quán)主體，應(yīng)當(dāng)通過(guò)媒體、論壇、網(wǎng)絡(luò)等手段就警察權(quán)控制問(wèn)題進(jìn)行交流和溝通。通過(guò)類(lèi)似性質(zhì)的交流，警察權(quán)主體可以更好地指導(dǎo)自身運(yùn)用警察權(quán)，避免警察權(quán)失范的發(fā)生。

警察權(quán)內(nèi)部控制與外部控制的范圍應(yīng)當(dāng)有所側(cè)重。從警察權(quán)外部控制和內(nèi)部控制相互結(jié)合的角度，可以將警察權(quán)運(yùn)行中失范的責(zé)任人劃分為兩類(lèi)。一類(lèi)是由高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)人員導(dǎo)致的警察權(quán)失范，例如山西太原公安局局長(zhǎng)李亞力濫用職權(quán)的行為；一類(lèi)是基層警察導(dǎo)致的警察權(quán)失范，比如刑訊逼供、釣魚(yú)執(zhí)法、裁量不當(dāng)?shù)刃袨?。在警察?quán)控制方面，對(duì)于由高層領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)致的警察權(quán)失范可以主要依靠外部控制系統(tǒng)來(lái)監(jiān)管，對(duì)于基層警察所導(dǎo)致的警察權(quán)失范應(yīng)該主要依靠?jī)?nèi)部控制來(lái)監(jiān)督。警察權(quán)外部控制和內(nèi)部控制應(yīng)該有所側(cè)重，原因在于內(nèi)部控制的主要功能在于基層工作的監(jiān)督，其執(zhí)行的主體是警察系統(tǒng)中的中層部門(mén)及其之下的崗位，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)高級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)的有效監(jiān)督。因此，高級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)致的警察權(quán)失范應(yīng)更多地通過(guò)外部控制解決。

警務(wù)公開(kāi)與警察權(quán)社會(huì)監(jiān)督的結(jié)合。警務(wù)公開(kāi)是警察權(quán)內(nèi)部控制的重要手段，而社會(huì)監(jiān)督在警察權(quán)的外部控制中也發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，警務(wù)公開(kāi)與社會(huì)監(jiān)督的有效銜接在警察權(quán)控權(quán)領(lǐng)域有著廣闊的前景?！豆膊筷P(guān)于在全國(guó)公安機(jī)關(guān)普遍實(shí)行警務(wù)公開(kāi)制度的通知》（公通字（1999）43 號(hào)）規(guī)定的警務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容主要包括：（一）執(zhí)法依據(jù)和制度、程序；（二）刑事執(zhí)法；（三）行政執(zhí)法；（四）警務(wù)工作紀(jì)律。警務(wù)公開(kāi)向社會(huì)敞開(kāi)了大門(mén)，通過(guò)警務(wù)公開(kāi)，警察主動(dòng)尋求社會(huì)輿論的監(jiān)督，一方面提高輿論監(jiān)督的效率，另一方面解決輿論監(jiān)督針對(duì)性不強(qiáng)的問(wèn)題。警務(wù)公開(kāi)通過(guò)與社會(huì)監(jiān)督主體的交流，明確公眾關(guān)心的問(wèn)題，對(duì)于公開(kāi)的信息的范圍、及時(shí)性、準(zhǔn)確性進(jìn)行調(diào)整，從靜態(tài)的信息公開(kāi)向動(dòng)態(tài)的權(quán)力運(yùn)行過(guò)程公開(kāi)轉(zhuǎn)變。完善警務(wù)公開(kāi)的法律責(zé)任和救濟(jì)制度，將警務(wù)公開(kāi)落到實(shí)處。社會(huì)監(jiān)督的廣泛性與警務(wù)公開(kāi)的結(jié)合擴(kuò)大了監(jiān)督的范圍和程度，有利于警察權(quán)異化的規(guī)范。

三、警察權(quán)內(nèi)部控制與外部控制互動(dòng)機(jī)制

警察權(quán)內(nèi)部控制與外部控制的途徑不同，但是它們之間相互促進(jìn)。內(nèi)部控制主觀性更強(qiáng)而外部控制客觀性更強(qiáng)，兩者共同服務(wù)于法治的目的。一直以來(lái)對(duì)于警察權(quán)內(nèi)部控制與外部控制兩種控制途徑何者更為重要存在不同的認(rèn)識(shí)，當(dāng)代我國(guó)警察權(quán)的控制主要依賴外部控制，但是筆者認(rèn)為警察權(quán)內(nèi)部控制的作用沒(méi)有得到充分的體現(xiàn)。警察權(quán)內(nèi)部控制與外部控制之間的關(guān)系理想狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是外部控制作為控制的核心和基礎(chǔ)，內(nèi)部控制發(fā)揮必要的補(bǔ)充作用。

（一）警察權(quán)內(nèi)部控制對(duì)外部控制的促進(jìn)

1.警察權(quán)內(nèi)部控制的優(yōu)勢(shì)

首先警察權(quán)內(nèi)部控制的資源優(yōu)勢(shì)。警察權(quán)內(nèi)部控制對(duì)于警察相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)更為熟悉，尤其在警察專(zhuān)業(yè)化高速發(fā)展的今天，警察所掌握的警察專(zhuān)業(yè)資源是外部控制難以企及的，由于警察工作的封閉性高、技術(shù)性強(qiáng)等特點(diǎn)，使得警察權(quán)內(nèi)部控制具有先天的優(yōu)勢(shì)。面對(duì)日趨專(zhuān)業(yè)化的警察機(jī)關(guān)，外部控制受到更多的挑戰(zhàn)。無(wú)論在刑事技術(shù)、偵查、治安、警衛(wèi)、保衛(wèi)、出入境管理、緝毒等哪個(gè)領(lǐng)域都要求很高的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技術(shù)，這本身就對(duì)警察權(quán)外部控制豎起了屏障，無(wú)論是警察裁量基準(zhǔn)制度還是警務(wù)督察制度，都體現(xiàn)了內(nèi)部監(jiān)督的專(zhuān)業(yè)性。

其次警察權(quán)內(nèi)部控制的及時(shí)性。對(duì)于警察權(quán)控制而言，及時(shí)有效的控制尤其重要。然而警察權(quán)外部控制無(wú)法很好地實(shí)現(xiàn)警察權(quán)力失范的及時(shí)控制。遲來(lái)的正義并非正義，遲來(lái)的正義是不完整的正義，不具備正義的實(shí)際價(jià)值。即時(shí)正義是指在人們期望正義救治的時(shí)限內(nèi)或在傳統(tǒng)、習(xí)慣、法律規(guī)制所認(rèn)可的正義給付期內(nèi)，接受正義扶助和安撫的人們獲得了充分、完整的正義價(jià)值內(nèi)涵［6］。從一般意義上來(lái)說(shuō)，正義的給付應(yīng)是周全的，尤其強(qiáng)調(diào)它的及時(shí)性。正義沒(méi)有及時(shí)得到伸張對(duì)于受害者而言是極不公平的。警察權(quán)的內(nèi)部控制從警察的倫理和道德出發(fā)，強(qiáng)調(diào)警察責(zé)任的履行，從源頭減少警察權(quán)失范現(xiàn)象的發(fā)生概率，并且通過(guò)裁量基準(zhǔn)和警務(wù)督察機(jī)制實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)督?，F(xiàn)場(chǎng)督察作為警務(wù)督察的基本形式，能夠起到及時(shí)制約不法行為，督促公務(wù)人員認(rèn)真執(zhí)法，對(duì)于不法行為現(xiàn)場(chǎng)處置，同時(shí)發(fā)揮警示和宣傳的作用。

再次警察權(quán)內(nèi)部控制的系統(tǒng)性。警察權(quán)的內(nèi)部控制強(qiáng)調(diào)警察的責(zé)任與倫理，并將其細(xì)化為內(nèi)部控制機(jī)制，對(duì)警察權(quán)進(jìn)行系統(tǒng)的控制。警察權(quán)內(nèi)部控制從警察的思想著手，從培育警察的責(zé)任感和警察道德開(kāi)始，對(duì)于警察運(yùn)用權(quán)力的過(guò)程全程監(jiān)督，并且對(duì)于警察權(quán)運(yùn)行產(chǎn)生的后果進(jìn)行監(jiān)督和救濟(jì)，這體現(xiàn)了警察權(quán)內(nèi)部控制的系統(tǒng)性。警察權(quán)內(nèi)部控制系統(tǒng)性的另一個(gè)方面是警察權(quán)內(nèi)部控制的主體比較單一，這就決定警察權(quán)內(nèi)部控制的主體在警察權(quán)控制中可以統(tǒng)籌規(guī)劃，打造更加系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督控制體系。

2.警察權(quán)內(nèi)部控制對(duì)外部控制的補(bǔ)足

首先內(nèi)部控制有效抑制警察權(quán)異化。行政自治理念為警察權(quán)內(nèi)部控制提供了行政法理論基礎(chǔ)，使之有效抑制警察權(quán)異化。原因在于，首先警察權(quán)內(nèi)部控制關(guān)注警察機(jī)關(guān)制度建設(shè)，通過(guò)專(zhuān)業(yè)化的自我約束和監(jiān)督機(jī)制實(shí)現(xiàn)自我控制；其次內(nèi)部控制關(guān)注警察責(zé)任與警察道德等素質(zhì)的培養(yǎng)，通過(guò)塑造警察倫理價(jià)值來(lái)抑制警察權(quán)主體和警察權(quán)行使客體不利因素對(duì)警察權(quán)的侵蝕，最終實(shí)現(xiàn)抑制警察權(quán)異化的效果。

其次內(nèi)部控制應(yīng)對(duì)警務(wù)專(zhuān)業(yè)化帶來(lái)的挑戰(zhàn)。警務(wù)的專(zhuān)業(yè)化要求政府投入大量的資源才能得以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)警察權(quán)領(lǐng)域涉及廣泛，警察日趨專(zhuān)業(yè)化使得對(duì)于警察權(quán)的外部控制更加困難，一方面監(jiān)督成本高漲，另一方面由于缺乏專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的人才使得監(jiān)督難以開(kāi)展。內(nèi)部控制在這方面具有先天優(yōu)勢(shì)，經(jīng)過(guò)幾十年的建設(shè)中國(guó)警察已經(jīng)建立起了專(zhuān)業(yè)化的警察隊(duì)伍，其中不乏專(zhuān)家學(xué)者。內(nèi)部控制可以充分調(diào)動(dòng)警方的資源對(duì)警察自由裁量行為加以約束，由“內(nèi)行”進(jìn)行監(jiān)督控制能達(dá)到更理想的效果，從而避免“外行”管理“內(nèi)行”的尷尬局面。

再次內(nèi)部控制優(yōu)化外部控權(quán)機(jī)制的效能。外部控制不可能及時(shí)地制約警察權(quán)的使用不當(dāng)和違法濫用，只有通過(guò)警方的內(nèi)部控制才能實(shí)現(xiàn)對(duì)警察權(quán)的及時(shí)規(guī)制。通過(guò)制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案和制度，輔以專(zhuān)業(yè)化的訓(xùn)練，警察權(quán)的內(nèi)部控制能夠發(fā)揮更好的控權(quán)效果，同時(shí)將優(yōu)化外部控權(quán)機(jī)制的效能［7］。警察行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行內(nèi)部控制的過(guò)程中不僅可以對(duì)自身的行為進(jìn)行監(jiān)督，而且可以自上而下地監(jiān)督下級(jí)行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)行為，其依仗自身行政權(quán)力優(yōu)勢(shì)，監(jiān)督效果可以得到更好的保障。行政機(jī)關(guān)通過(guò)內(nèi)部控制提高了行政效率，理順了工作流程，同時(shí)高效精確的行政行為也減少了由于不當(dāng)行為所需支付的行政成本。

（二）警察權(quán)外部控制對(duì)內(nèi)部控制的促進(jìn)

首先警察權(quán)外部控制具有優(yōu)勢(shì)。行政權(quán)力的控制是行政法治的核心內(nèi)容，但是在行政權(quán)力控制的歷史進(jìn)程中權(quán)力分立與制衡始終是行政權(quán)力控制的核心思想。無(wú)論警察行政裁量權(quán)的專(zhuān)業(yè)化程度如何提高，運(yùn)作過(guò)程多么精細(xì)，始終不能從根本上擺脫立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的控制。警察權(quán)外部控制具有客觀性。與內(nèi)部控制相比外部控制的客觀性更強(qiáng)。警察權(quán)自我控制很容易陷入自己做自己案件法官的困境，從而違反自然公正原則。而外部控制與內(nèi)部控制相比，立法機(jī)關(guān)的民主性與司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性都能有效地規(guī)避警察權(quán)自我控制的困境，并且可以有效解決警察權(quán)自我控制的矛盾。

其次外部控制對(duì)內(nèi)部控制提供支持。警察權(quán)的外部控制是確保警察權(quán)合法運(yùn)作的根本途徑。不僅如此，警察權(quán)外部控制還通過(guò)與警察權(quán)內(nèi)部控制的磨合不斷消解警察權(quán)內(nèi)部控制面臨的沖突，立法機(jī)關(guān)直接授權(quán)設(shè)計(jì)警察權(quán)內(nèi)部控制機(jī)制［8］。由于警察職業(yè)道德引起關(guān)注，內(nèi)部控制是道德覺(jué)醒的體現(xiàn)［9］。司法機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中對(duì)警察權(quán)內(nèi)部控制予以尊重都賦予警察權(quán)內(nèi)部控制更加堅(jiān)實(shí)的正當(dāng)性。

四、結(jié) 語(yǔ)

警察行政法學(xué)界對(duì)于警察權(quán)內(nèi)部控制與外部控制之間的關(guān)系存在不同的認(rèn)識(shí)。筆者認(rèn)為內(nèi)部控制和外部控制是相互存在而又具有互補(bǔ)關(guān)系的兩種權(quán)力控制方式。無(wú)論是內(nèi)部控制還是外部控制，對(duì)于警察權(quán)而言都不能獨(dú)自實(shí)現(xiàn)有效控制。警察權(quán)內(nèi)部控制與外部控制的途徑不同，但是它們之間彼此相互促進(jìn)。內(nèi)部控制主觀性更強(qiáng)而外部控制客觀性更強(qiáng)，兩者共同服務(wù)于法治的目的。一直以來(lái)對(duì)于警察權(quán)內(nèi)部控制與外部控制兩種控制途徑何者更為重要存在不同的認(rèn)識(shí)，當(dāng)代我國(guó)警察權(quán)的控制主要依賴外部控制，但是筆者認(rèn)為警察權(quán)內(nèi)部控制的作用沒(méi)有得到充分的體現(xiàn)。警察權(quán)內(nèi)部控制與外部控制之間的關(guān)系理想狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是外部控制作為控制的核心和基礎(chǔ)，內(nèi)部控制發(fā)揮必要的補(bǔ)充作用。

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