肖文圣，王 芳，周敏倩

（三江學院 經(jīng)法學院，江蘇 南京 210012）

腐敗的根源在于權(quán)力尋租，而權(quán)力尋租的過程中，離不開政府的財政活動，從財政視角看，通過政府職能的轉(zhuǎn)變可以有效地防止腐敗。

一、財政是政府職能的體現(xiàn)

財政是政府的收支及其管理［1］。根據(jù)馬克思主義理論：稅收不是什么特別的東西，稅收是現(xiàn)代社會國家的主要財政收入，是國家在經(jīng)濟上的體現(xiàn)［2］。財政是政府為了實現(xiàn)政府職能通過籌集的財政資金（主要指稅收，也包括政府收費），再分配籌集的財政資金，并且對財政資金的收支進行管理。

隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高和國家經(jīng)濟發(fā)展階段演變，財政相應地出現(xiàn)家計財政、現(xiàn)代的資本主義財政和社會主義財政、以及當前的公共財政類型，它們表現(xiàn)出資優(yōu)化源配置、公平收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟的三大基本財政職能。當前的公共財政是適應于市場經(jīng)濟的財政類型，要求政府的財政活動為市場經(jīng)濟提供公平的競爭環(huán)境、彌補市場失靈等。

國際貨幣基金組織將財政支出按支出的職能分為一般公共服務、國防、教育、保健、社會福利和保障、住房和社區(qū)生活設(shè)施、其他社區(qū)和社會服務、經(jīng)濟服務以及其他支出；財政收入按收入形式分為稅收、政府收費、國有資產(chǎn)收益、債務收入等［3］。可見，政府執(zhí)行其職能通過財政活動體現(xiàn)出來，首先表現(xiàn)為財政支出，其次表現(xiàn)為財政收入，最后還要表現(xiàn)為財政政策、財政管理和財政協(xié)調(diào)等財政監(jiān)督，財政活動是政治與經(jīng)濟的綜合反映［2］，“政府應做的，就是財政要干的”。

二、當前我國政府職能轉(zhuǎn)變的要求

我國財政學界根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展，不斷深化我國政府職能轉(zhuǎn)變的認識。

在界定政府職能方面，譚賢楚將政府職能劃分為政治職能和社會管理職能，其中社會管理職能是服務職能，是政府從社會發(fā)展角度對社會進步和經(jīng)濟發(fā)展所產(chǎn)生的功能和作用，并進一步認為，時代的要求、經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的需要進行政府職能調(diào)整與轉(zhuǎn)變［4］。唐鐵漢在界定政府職能時提出“四個分開”：政企分開、政資分開、政事分開和政府與市場中介組織分開，界定政府具有經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督、社會管理和公共服務四項主要職能［5］。

在劃分政府與市場范圍時，趙暉在“城市基礎(chǔ)設(shè)施供給中的政府角色”認識到，政府與市場有兩種無法替代的優(yōu)勢和難以接受的劣勢，兩種方式不是二選一，而是選擇兩者合作，“只有認清政府經(jīng)濟的作用和特點，并相應地轉(zhuǎn)變其職能，不斷積累干預經(jīng)濟的經(jīng)驗，盡可能少的干預彌補市場的失靈，讓市場充分發(fā)揮作用［6］。楊濤用市場失靈理論來闡述政府干預及其范圍不符合我國實際，市場與政府的邊界的劃分應隨著經(jīng)濟發(fā)展的不同階段而及時調(diào)整，政府并非是經(jīng)濟人而是公共人，政府權(quán)力的壟斷是政府規(guī)模擴大的根本原因，政府改革目標就是轉(zhuǎn)變政府職能，建立公共服務型政府［7］。

在確定政府職能轉(zhuǎn)變模式時，趙海均認為社會經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展需要政府職能回歸，社會形態(tài)的不斷變化，要求政府要轉(zhuǎn)變政府角色，回歸“一切以經(jīng)濟建設(shè)為中心，集中力量發(fā)展經(jīng)濟”的政府職能本質(zhì)，要變?nèi)苷優(yōu)橛邢拚?，服務退出政府職能序列，政府主要職能是依法行政、用好納稅人的錢，搞好社會的管理工作［8］。王紅雨在探討轉(zhuǎn)變政府職能模式中指出，適應社會主義市場經(jīng)濟要求，我國政府體制改革的目標是把政府建設(shè)成一個履行公共服務職能的公共服務型政府，也指出了政府職能轉(zhuǎn)型中存在的一些問題：管理、監(jiān)督不到位；以政績?yōu)槿∠颍挥嫵杀?、不重績效造成公共服務資源浪費，公共服務供給缺位［9］。

他們共同點是從政府的經(jīng)濟管理職能方面闡述政府職能轉(zhuǎn)變的必要性、重要性，特別是政府職能的轉(zhuǎn)變定位于公共服務；隨著社會發(fā)展，政府的職能需要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展需要而轉(zhuǎn)變，當前要適應市場經(jīng)濟體制的不斷完善而進行轉(zhuǎn)變；從財政角度來說，政府職能的轉(zhuǎn)變也要適應財政規(guī)律的要求。

三、建立適應我國社會主義公共財政的政府職能

公共財政具有依法促進公平分配，調(diào)控宏觀經(jīng)濟，合理配置市場資源，并對做好國有資產(chǎn)管理起著不可代替的作用；只有公共財政才能適應、服務并有利于市場經(jīng)濟的存在和發(fā)展。財政學界認識到公共財政具有為市場提供服務的服務性、通過政治程序做出決策的民主性、按照法律程序處理一切管理經(jīng)濟社會活動的法制性等特點［3］。

我國確立社會主義市場經(jīng)濟體制，必然要求我們建立與之相適應的財政制度，即公共財政體制，需要轉(zhuǎn)變政府職能適應公共財政體制。當前很多經(jīng)濟與社會熱點，反映我國的政府職能與公共財政特征與要求不符，比如，國企中的“中國兩油”食品安全方面的“三聚氰胺，皮革奶”、行業(yè)標準方面的不銹鋼炊具標注企業(yè)“綁架”行業(yè)以及“富豪移民”等等問題，反映出政府職能的缺失。

財政理論要求政府職能需要通過財政收支實現(xiàn)，財政需要政府要對收支進行管理，通俗地說正確執(zhí)行政府職能就是要考慮財政的收入與支出的質(zhì)量［3］。我國現(xiàn)在問題是政府對完成收支堅決執(zhí)行，確實保證了我國經(jīng)濟穩(wěn)定增長，實現(xiàn)了政府的經(jīng)濟管理目標，但是其忽略了管理與監(jiān)督，忽視了社會管理，忽視了我國財政的制度供給職能和監(jiān)督控制職能［10］，導致社會問題頻頻爆發(fā)。造成此問題的根本是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的同時，卻沒有遵循相應的財政規(guī)律，政府管理失位、錯位和越位，造成政府的職能缺失，需要轉(zhuǎn)變政府職能，建立適合我國的公共財政以適應我國建立的有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟，需要建立法治政府，保障政府的服務和制度職能。

四、通過制度建設(shè)建立法治政府，轉(zhuǎn)變政府職能

諸如上文提到的諸多問題中，央企管理問題、富豪移民問題是制度設(shè)計問題；股市問題、行業(yè)標準問題是政府及其相關(guān)部門自律問題；稀土開采、食品安全問題是政府的責任問題；還有政府的不作為、作為不到位以及亂作為等，導致政府的職能缺失，歸結(jié)原因是缺乏制度對政府管理規(guī)范與約束，需要通過制度建設(shè)規(guī)范政府職責，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變：建立公共財政體制，實現(xiàn)政府為市場經(jīng)濟服務、為社會民生服務的職能，實現(xiàn)為社會與經(jīng)濟各種活動和行為提供規(guī)范和完善的制度，也只有通過規(guī)范和完善的制度才能有效政府執(zhí)行政府職能中的腐敗行為。

那么，在統(tǒng)一領(lǐng)導、分級負責，體現(xiàn)公共財政的原則下，通過加強制度建設(shè)，分清政府職責，明確政府功能，建立法治政府實現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府服務與制度職能的轉(zhuǎn)變，具體可以從以下幾個方面入手：

1.確立政府為市場經(jīng)濟服務的制度化，增強財政的制度供給職能。通過制度建設(shè)約束政府行為，以是否為市場經(jīng)濟服務為標準約束政府行為，減少政府失效，降低市場失靈。對市場經(jīng)濟主體，就要發(fā)揮市場主體的作用，需要政府制度化地為其提供公平競爭的環(huán)境，提高國際競爭力。管理經(jīng)濟的主管部門及相關(guān)部門應該建立有利于持續(xù)、健康發(fā)展的細化管理制度，比如在行業(yè)產(chǎn)品標準、質(zhì)量要求方面，政府及相關(guān)部門要加快制度建設(shè)，指導市場主體的經(jīng)營行為。

2.確立政府市場經(jīng)濟監(jiān)督的制度化，增強財政控制監(jiān)督職能。政府服務市場需要制度安排，需要通過建立制度管理，維護服務質(zhì)量，糾正政府失效和市場失靈，發(fā)揮政府職能。比如，對于我國央企，政府既要堅持其市場主體地位，為其參與市場競爭提供服務，又要考慮到是它承擔國家經(jīng)濟戰(zhàn)略的責任，政府需要通過制度設(shè)計約束其經(jīng)營行為，通過制度監(jiān)督才可以阻止國有利潤流失。也只有通過制度監(jiān)督，才能避免市場主體的不道德、違法、腐敗行為。

3.規(guī)范政府職責的制度化。政府基本職責應該是服務，是服務于國家利益、服務于公眾利益，應該從制度上規(guī)定政府應該做什么，什么可以做，什么不可以做，防止政府的亂作為和不作為，需要制度培養(yǎng)大政府職責的意識，才可以避免行政壟斷現(xiàn)象的發(fā)生。

4.加強政府自律的制度化。政府官員的不作為和亂作為的另一個原因是權(quán)力尋租，即腐敗，需要從制度上著手根本解決官員的腐敗，需要制度具有法律效力，才能避免權(quán)力大于法的現(xiàn)象，也只有通過制度建設(shè)約束政府，才可以避免暴力拆遷、避免拍腦袋決策、避免財政年底突擊花錢等現(xiàn)象繼續(xù)發(fā)生。

5.加強政府決策民主的制度化。民主化的決策才能正確反映政府應該做什么，一個不民主決策的制度會對社會造成更大的傷害，比如政府職責缺失、政府缺乏自律等，要通過制度建設(shè)保證政府決策的民主性，根本實現(xiàn)法治政府。

五、結(jié) 語

為了實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，建立法治政府是關(guān)鍵，制度建設(shè)是核心，通過制度更有效地執(zhí)行政府職能，有效地執(zhí)行政府職能才能更好地實現(xiàn)政府的政治、經(jīng)濟、社會和文化等管理目標。而政府通過政府去實現(xiàn)政府的服務、監(jiān)督、責任、自律和民主又是相互影響和依存的，統(tǒng)一于法治政府范圍。比如財政支出的質(zhì)量問題，一方面由于我國預算制度的不完善，政府預算支出的細節(jié)不足，造成財政年底突擊花錢，這就是由于缺乏制度保障；另一方面，是由于缺乏制度監(jiān)督，只顧財政支出時效而不顧支出質(zhì)量，深刻原因是預算的編制缺乏民主參與，是政府責任以及大政府意識的缺乏。

另外，還要區(qū)分中央政府與地方政府職能的區(qū)別，在中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導下，地方政府受狹隘的政績觀束縛，削弱中央政府管理政策效果。

總之，只有通過制度建設(shè)，實現(xiàn)政府管理經(jīng)濟與社會的服務化和制度化，用制度規(guī)范服務、用制度規(guī)定監(jiān)督、用制度強化責任、用制度保障自律、用制度保證民主，最終實現(xiàn)法治政府的轉(zhuǎn)變，才能真正適應我國社會發(fā)展階段需要，適應我國未來社會與經(jīng)濟的健康持續(xù)發(fā)展，適應我國社會文明進步的需求。

［1］ 鄧子基.財政學［M］.北京：清華大學出版社，2006.

［2］ 段治平.財政與稅收［M］.北京：清華大學、北京交通大學出版社，2010.

［3］ 肖文圣.財政與稅收［M］.南京：東南大學出版社，2011.

［4］ 譚賢楚.社會基礎(chǔ)與路徑選擇：基于社會轉(zhuǎn)型的政府職能變遷［J］ .湖北民族學院報（哲社版），2010（3）：131.

［5］ 唐鐵漢.我國政府職能轉(zhuǎn)變的成效、特點和方向［J］ .國家行政學院學報，2007（2）：10.

［6］ 趙暉.城市基礎(chǔ)設(shè)施供給中的政府角色［J］ .人民論壇，2010（11）：14-15.

［7］ 楊濤.中國轉(zhuǎn)型進程中的政府職能悖論［J］ .商業(yè)時代，2010（27）：4-5.

［8］ 趙海均.社會經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展需要政府職能回歸［N］ .中國經(jīng)濟時報，2011-01-24：002.

［9］ 王紅雨.深化經(jīng)濟體制改革轉(zhuǎn)變政府職能模式［J］ .特區(qū)經(jīng)濟，2010（7），137-138.

［10］ 肖文圣.財政職能探析［J］ .財經(jīng)界，2010（1），85-86.