李志文，王 崇

(大連海事大學(xué)法學(xué)院，遼寧大連 116026)

遼寧環(huán)渤海違規(guī)填海造地處罰模式問題探析

李志文，王 崇

(大連海事大學(xué)法學(xué)院，遼寧大連 116026)

遼寧環(huán)渤海違規(guī)填海造地活動(dòng)對環(huán)渤海環(huán)境及漁業(yè)資源造成不良影響，而由于職權(quán)體系的不完善、相關(guān)法律規(guī)范的缺失，對遼寧環(huán)渤海違規(guī)填海造地活動(dòng)的處罰力度則相對較弱，部分處罰實(shí)質(zhì)上難以執(zhí)行，且處罰透明度不高。從遼寧環(huán)渤海違規(guī)填海造地的處罰行使中存在的問題入手，從法律上分析“分類—集中—監(jiān)督”三位一體行政處罰模式的可行性與依據(jù)，并提出健全遼寧環(huán)渤海違規(guī)填海造地處罰機(jī)制的相關(guān)建議，如完善財(cái)產(chǎn)罰與非財(cái)產(chǎn)罰的適用情形、確立海洋行政部門的集中處罰權(quán)、完善社會(huì)公眾監(jiān)督機(jī)制等。

遼寧；環(huán)渤海；填海造地；處罰模式

一、引 言

填海造地是各個(gè)國家開發(fā)海洋資源、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的重要方式之一。合理并有效利用填海造地的科學(xué)技術(shù)不僅能有效緩解地域資源的緊張狀況，拓展人類活動(dòng)的空間，還能一定程度上促進(jìn)周邊海域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)而帶動(dòng)相應(yīng)區(qū)域的腹地經(jīng)濟(jì)。我國遼寧環(huán)渤海地區(qū)圍海造地的發(fā)展速度已經(jīng)走在了全國的前列，但與此同時(shí)因填海造地活動(dòng)而產(chǎn)生的水域污染問題、土地資源浪費(fèi)問題、違規(guī)開發(fā)建設(shè)問題卻時(shí)有出現(xiàn)，且這些問題的產(chǎn)生一定程度上桎梏著環(huán)渤海區(qū)域環(huán)境的發(fā)展及地域經(jīng)濟(jì)的建設(shè)。與此同時(shí)，我國相關(guān)的行政法律規(guī)范對遼寧環(huán)渤海違規(guī)填海造地的規(guī)制力度則深顯不足。[1]對遼寧環(huán)渤海違規(guī)填海造地活動(dòng)處罰問題的深入研究，一方面能有效制約違規(guī)填海造地事件的發(fā)生，理論上為防止違法填海造地行為的二次發(fā)生提出可行的法律方案，另一方面能促使遼寧環(huán)渤海填海造地相關(guān)行政法律體系的進(jìn)一步完善，彌補(bǔ)現(xiàn)有法律規(guī)范的不足。

二、遼寧環(huán)渤海違規(guī)填海造地處罰行使中存在的問題

(一)遼寧環(huán)渤海違規(guī)填海造地處罰行使問題的表現(xiàn)

遼寧環(huán)渤海違規(guī)填海造地行為的處罰規(guī)范是整個(gè)調(diào)整填海造地法律體系中行政法律規(guī)范的重要組成部分。但事實(shí)上，這些規(guī)范在實(shí)際執(zhí)行過程中都遇到了困境，而這種困境的衍生正逐步地削弱行政處罰本身的作用，架空其在整個(gè)調(diào)整規(guī)范體系中的地位。具體而言，筆者認(rèn)為處罰行使過程中的問題主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

1.處罰近于無效

自從中國海監(jiān)總隊(duì)2012年開展“海盾2012”專項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)以來，實(shí)踐中對整個(gè)違規(guī)填海造地的處罰活動(dòng)就從未終止。但是實(shí)踐結(jié)果表明，這種行政處罰并不能真正有效制止違規(guī)填海行為。例如，在“海盾2012”專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)中，行政機(jī)關(guān)立案89起，結(jié)案72起，作出處罰決定80件，決定罰款16.5萬元，實(shí)際收繳罰款15.6萬元。[2]而現(xiàn)實(shí)中環(huán)渤海地域填海成本每畝即可達(dá)到15萬元至20萬元。[3]兩者數(shù)額相差之大足以表明現(xiàn)有處罰力度的薄弱化及處罰本質(zhì)上的形式化。然而，遼寧省制定的相關(guān)處罰措施卻并沒有有效抑制這種狀況的發(fā)生，這就進(jìn)一步導(dǎo)致了在無審批的狀態(tài)下，填海計(jì)劃仍然層出不窮地出現(xiàn)而沒有得到有效規(guī)制。這導(dǎo)致了遼寧省相關(guān)的法律法規(guī)所制定的處罰措施在面對這樣的勢頭時(shí)顯得近乎無效。

2.處罰無法執(zhí)行

處罰無法執(zhí)行是遼寧省環(huán)渤海違規(guī)填海造地行為處罰執(zhí)法困境的又一具體表現(xiàn)，且這種表現(xiàn)從根本上阻礙了處罰行為的做出。這種無法執(zhí)行可以具體分為三類：第一類是對違規(guī)報(bào)批處罰的無法執(zhí)行。所謂違規(guī)報(bào)批行為，即是在圍海造田報(bào)批方面存在“插花”式上報(bào)，即每次上報(bào)的海域都互不相連的違規(guī)行為。遼寧省葫蘆島北港工業(yè)區(qū)即是一個(gè)實(shí)例。這種化整為零、分散審批的違規(guī)方法已經(jīng)被我國法律所明令禁止，但是相關(guān)法律法規(guī)并沒有對該種做法的處罰作出明確規(guī)定。[4]這就使得該違規(guī)報(bào)批的方式成為一種理所當(dāng)然的做法。在執(zhí)法過程中，行政機(jī)關(guān)雖然認(rèn)識到這種行為的違法性，但無從執(zhí)行相關(guān)處罰。第二類是對生態(tài)環(huán)境破壞處罰的無法執(zhí)行。對于企業(yè)違規(guī)填海造地所造成的生態(tài)環(huán)境的破壞，環(huán)保部門一方面由于權(quán)限不足，不能有效地對其進(jìn)行監(jiān)督和管理，難以做出有效的處罰；另一方面，環(huán)保部門本身對環(huán)境影響評價(jià)的重視程度不夠，將相關(guān)職權(quán)推脫至其他行政機(jī)關(guān)行使，如海監(jiān)部門。例如在2008年遼寧大連小平島地區(qū)填海造地項(xiàng)目工程中，安達(dá)圣島集團(tuán)就存在違規(guī)填海行為，使小平島附近海域環(huán)境遭到破壞，而針對此事海監(jiān)已經(jīng)立案并下達(dá)處罰通知。至于對海域環(huán)境遭到破壞的事實(shí)，環(huán)保部門并沒有有效介入其中執(zhí)行相關(guān)調(diào)查任務(wù)并作出處罰決定。然而，小平島附近海域的污染現(xiàn)實(shí)卻是不容置疑的。[5]第三類是對海域原狀恢復(fù)的無法執(zhí)行。我國《海域法》中對違規(guī)填海處罰措施規(guī)定了“責(zé)令退還非法占用海域，恢復(fù)海域原狀”。但事實(shí)上，在填海造地工程活動(dòng)進(jìn)行一部分時(shí)，由于其工程的龐大性和復(fù)雜性等特點(diǎn)，并不真正適宜恢復(fù)原狀，并且這種做法也并不能夠得以執(zhí)行。

3.處罰不透明

對遼寧省環(huán)渤海違規(guī)填海造地予以行政處罰的最終目的在于制止違法填海行為，保護(hù)海域環(huán)境，充分利用海域資源，促進(jìn)海域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，現(xiàn)有的行政處罰往往僅注重其本身，而并未重視處罰的透明度。這種透明度的缺乏阻礙了公眾對圍海造地活動(dòng)的監(jiān)督，進(jìn)而產(chǎn)生了侵害其自身合法權(quán)益的可能。例如在小平島填海案當(dāng)中，記者詢問有關(guān)主管人員處罰的方式及限度等相關(guān)問題時(shí)，該主管人員卻認(rèn)為這種處罰具體情況屬于機(jī)密，不能公開，也不能向社會(huì)群眾透露相關(guān)事項(xiàng)。[5]實(shí)質(zhì)上，小平島填海一事與周邊居民及小平島海域漁民等權(quán)益主體關(guān)系密切，公眾對行政處罰的監(jiān)督一定程度上能夠促進(jìn)行政處罰的有效性，將處罰的方式和限度隱秘起來不予公開的做法既不合法也不合理。

(二)遼寧環(huán)渤海違規(guī)填海造地處罰行使問題的原因分析

遼寧環(huán)渤海違規(guī)填海造地行為處罰的無效性和不可執(zhí)行性具有內(nèi)在的原因。筆者認(rèn)為之所以造成這種困境，主要原因在于：

第一，重視預(yù)防而非整治。這是在遼寧環(huán)渤海違規(guī)填海造地行為處罰實(shí)踐過程中，處罰近乎于無效的重要原因。實(shí)質(zhì)上，現(xiàn)有處罰目的更大程度上是一種預(yù)防而不是整治。這種預(yù)防手段主要通過下達(dá)“警告”或一定程度上的“罰款”來貫徹執(zhí)行，并希望通過這種手段盡可能地威懾到違法人員。其中警告是整個(gè)行政處罰種類中最輕微的一種，卻也是最普遍的一種方式，一般而言這種處罰機(jī)制帶有很大程度上的預(yù)防性且以制止為主要的方式。如在2014年中國海監(jiān)遼寧省東港市大隊(duì)巡查過程中，執(zhí)法隊(duì)員即及時(shí)制止了3起涉嫌非法填海行為，而于2014年12月30日發(fā)現(xiàn)位于北井子鎮(zhèn)海鷹村防潮堤外的一起涉嫌違法用海行為后，執(zhí)法人員僅對當(dāng)事人進(jìn)行了警示教育。[6]可見，在對小型違法填海造地案件的處罰過程中，執(zhí)法人員的處罰力度往往僅限于“警告”。而正是這種小型違法填海造地的案件在環(huán)渤海地域?qū)映霾桓F，才導(dǎo)致整體填海造地問題的嚴(yán)重性，這種嚴(yán)重性在環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)表現(xiàn)得尤為突出。值得注意的是，“警告”雖為我國《行政處罰法》中明文規(guī)定的處罰種類之一，但是這種處罰本身不會(huì)發(fā)揮對涉案人員實(shí)質(zhì)上的制止作用，甚至反而會(huì)助長違法人員二次違法的勢頭。所以這也是違規(guī)填海造地處罰行為并未真正得以抑制的重要原因。

第二，重視形式而非實(shí)質(zhì)。我國遼寧環(huán)渤海違規(guī)填海造地處罰不可執(zhí)行性的原因在于職權(quán)行使的形式化。這主要體現(xiàn)為兩點(diǎn)：其一，各職能部門之間處罰分工上不銜接。例如在小平島一案中，環(huán)保部門本應(yīng)有權(quán)對海域污染實(shí)施處罰，而實(shí)質(zhì)上因其職權(quán)行使受限并未得以貫徹執(zhí)行。另外，海監(jiān)的處罰內(nèi)容及數(shù)額是否涵蓋了環(huán)保部門的處罰也不得而知。[7]這表明，現(xiàn)有對填海造地的行政處罰并不注重各部門間的職權(quán)配合，多數(shù)職能部門僅具有形式上的處罰職能，而并不予以實(shí)際上的行使。而事實(shí)上填海造地活動(dòng)中，海洋行政主管部門在處罰上本身并非一刀獨(dú)斷，相互協(xié)調(diào)的主要部門還有水利部門、發(fā)改委、土地管理部門、農(nóng)業(yè)部門等。而這些部門與國家海洋局不屬于一個(gè)部門，這就必然增加其綜合協(xié)調(diào)的難度，容易造成職能管理上的混亂，從而架空職權(quán)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，最終導(dǎo)致處罰的不可執(zhí)行。[6]其二，海洋主管部門本身職權(quán)的缺失。海洋主管部門本身職權(quán)的缺失，導(dǎo)致了其在行政處罰的過程中職權(quán)的形式化。在2012年的全國人大議案中，就存在關(guān)于修改《海域使用管理法》的議案，其中有人員即提出，由于我國《海域使用管理法》沒有設(shè)定海洋主管部門的行政強(qiáng)制權(quán)，行政執(zhí)法人員面對違法填海行為束手無策，從而導(dǎo)致違法圍填海行為屢禁不止，使海洋生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重破壞，給海洋生態(tài)資源造成不可挽回的損失。行政強(qiáng)制權(quán)的缺失也使得行政機(jī)關(guān)的處罰權(quán)陷于行使上的尷尬局面，造成了處罰權(quán)的形式化。

第三，重視規(guī)范而并非社會(huì)效果。法律規(guī)范的不完善是造成遼寧環(huán)渤海違規(guī)填海處罰不透明的根本原因。我國《海域使用權(quán)管理規(guī)定》僅要求“必要時(shí)受理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對項(xiàng)目用海內(nèi)容進(jìn)行公示”，并沒有提及民眾的知情權(quán)。另外在《遼寧省海域使用權(quán)管理規(guī)定》第17條中也僅規(guī)定了“1個(gè)月內(nèi)的公告”，并未過多涉及社會(huì)公眾參與的方式以及相關(guān)具體要求。事實(shí)上，對違規(guī)填海造地確立社會(huì)公眾監(jiān)督機(jī)制這一問題早已經(jīng)被我國香港地區(qū)所重視。在“港珠澳大橋香港段”填海案中，龐大的工程因環(huán)境評估及海岸線評估兩者的偏差被一位普通民眾通過法律途徑擋住了建設(shè)步伐。[8]相對而言，香港地區(qū)在違規(guī)填海造地事件中較為尊重民意、體察民意，這也是內(nèi)地法治建設(shè)中應(yīng)該借鑒的。[9]從香港地區(qū)這一案例反思我國法律對該問題的規(guī)定，筆者認(rèn)為在社會(huì)公眾監(jiān)督機(jī)制問題上，我國內(nèi)地相關(guān)法律至少應(yīng)有進(jìn)一步的明確，以保障填海造地過程中利害關(guān)系人的知情權(quán)，保障行政處罰權(quán)實(shí)施的透明度。

三、遼寧環(huán)渤海違規(guī)填海造地處罰模式設(shè)置思考

針對遼寧環(huán)渤海違規(guī)填海造地處罰中存在的問題，筆者認(rèn)為，我國相關(guān)法律規(guī)范應(yīng)設(shè)置對違規(guī)填海造地的具體處罰模式，這種處罰模式應(yīng)是“分類—集中—監(jiān)督”三位一體的行政處罰模式。具體而言，這種三位一體的行政處罰模式應(yīng)包括以下內(nèi)容：

第一，“分類”。即實(shí)體上的處罰分類，這是指對行政處罰的具體種類的劃分。這種劃分側(cè)重于解決實(shí)體上我國遼寧環(huán)渤海違規(guī)填海造地處罰的無效性。實(shí)質(zhì)上，有學(xué)者已經(jīng)根據(jù)我國《海域法》中所規(guī)定的違規(guī)用海五種行政處罰的形式，作出了自己的理論分類。[10]但是實(shí)際上有些行政處罰的方式在實(shí)踐中的運(yùn)用顯得有失偏頗。對此，筆者認(rèn)為基于填海造地的特殊性，這種行政處罰具體可分為兩類：第一類是財(cái)產(chǎn)罰；第二類是非財(cái)產(chǎn)罰。在該種分類中，財(cái)產(chǎn)罰指罰款及沒收違法所得，而非財(cái)產(chǎn)罰包括責(zé)令退還土地、恢復(fù)海域原狀兩種。

筆者的上述分類主要基于財(cái)產(chǎn)罰與非財(cái)產(chǎn)罰之間社會(huì)影響的不同。相比較而言，非財(cái)產(chǎn)罰的做出對相對人的影響遠(yuǎn)大于財(cái)產(chǎn)罰，造成的環(huán)境影響及經(jīng)濟(jì)損失也遠(yuǎn)不可估量。同時(shí)，非財(cái)產(chǎn)罰的做出與土地部門及環(huán)保部門的職能銜接也最為緊密。我國違法填海第一案的山東榮成海達(dá)造船有限公司訴國家海洋局案就表明了這種非財(cái)產(chǎn)處罰的嚴(yán)重性，也體現(xiàn)出相比較財(cái)產(chǎn)罰而言，擅自做出非財(cái)產(chǎn)處罰的不公平性。如果不對這些處罰方式及限度進(jìn)行歸類，并針對違規(guī)填海造地的嚴(yán)重程度來進(jìn)行適當(dāng)?shù)膭澐?，那么這種處罰可能就不能與相應(yīng)的違法情節(jié)相適應(yīng)，易造成處理上的不合理。故這種實(shí)體上的處罰分類，是有其重要的意義的。

第二，“集中”。即形式上的職權(quán)集中，這是指對行政主體行政處罰權(quán)的相對集中行使。這種處罰權(quán)的相對集中行使側(cè)重于解決形式上我國遼寧環(huán)渤海違規(guī)填海造地處罰的不可執(zhí)行性問題，即解決各職能部門之間處罰分工上的不銜接以及海洋主管部門本身職權(quán)的缺失兩點(diǎn)問題。筆者認(rèn)為可以在填海造地活動(dòng)領(lǐng)域內(nèi)將行政處罰權(quán)集中行使，一方面能解決職能交叉問題中處罰權(quán)行使的矛盾，另一方面能有效借力于其他具有行政強(qiáng)制權(quán)的部門，以保障行政處罰權(quán)的有效實(shí)施。

第三，“監(jiān)督”。即社會(huì)上的處罰監(jiān)督，包括實(shí)體及形式上的監(jiān)督，這是指對行政處罰的種類適用及行政權(quán)行使的社會(huì)監(jiān)督。這種監(jiān)督側(cè)重于從保障的角度輔助我國遼寧環(huán)渤海違規(guī)填海造地處罰的適用及職權(quán)的行使。事實(shí)上，我國執(zhí)法機(jī)關(guān)本身即過于關(guān)注處罰，而往往忽略了處罰的后果。法律的制定必須要考慮一定范圍內(nèi)的社會(huì)效果，而在調(diào)整填海造地這一領(lǐng)域內(nèi)的行政規(guī)范并沒有重視沿海范圍內(nèi)若干利益主體，如漁民、居民、養(yǎng)殖人員的合法權(quán)益，也沒有合理估量違規(guī)填海行為帶給這些居民及其他利益主體的損失。在這種規(guī)范缺失的前提下，盲目制定處罰標(biāo)準(zhǔn)及處罰形式必然會(huì)導(dǎo)致處罰效果的不佳，引起處罰的無效性及形式化明顯等相關(guān)負(fù)面效果。這也即是為何有學(xué)者呼吁要著重關(guān)注這種處罰的后果，關(guān)注公眾態(tài)度的重要原因。[11]

四、遼寧環(huán)渤海違規(guī)填海造地處罰模式設(shè)置的可行性與依據(jù)

對遼寧環(huán)渤海違規(guī)填海造地處罰模式的設(shè)置有助于從實(shí)體及程序兩者上解決處罰實(shí)行的困境，具有現(xiàn)實(shí)可行性和行政法理依據(jù)。

(一)遼寧環(huán)渤海違規(guī)填海造地處罰模式設(shè)置的可行性

在遼寧省有關(guān)填海造地的相關(guān)地方性法規(guī)中，對違規(guī)行為處罰模式的設(shè)置存在應(yīng)有的可行性，筆者認(rèn)為這種可行性主要是基于以下兩點(diǎn)內(nèi)容：

第一，遼寧省環(huán)渤海地區(qū)生態(tài)環(huán)境因違規(guī)填海受損嚴(yán)重。自21世紀(jì)以來，遼寧省圍海面積逐年增加，遼寧省海岸自然岸線逐漸遞減，海灣面積不斷萎縮，很多島嶼由于填海造地活動(dòng)已經(jīng)失去了其獨(dú)立性而與陸地相連。[12]并且，遼寧環(huán)渤海地區(qū)的水域污染本身狀況嚴(yán)重，第四類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的面積已經(jīng)達(dá)到4790 km2，占管控水域的22%，生態(tài)環(huán)境存在不同程度的退化和污染。[13]因此，在法律上對該地區(qū)違規(guī)填?；顒?dòng)的處罰進(jìn)行更為嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的規(guī)定，是具有現(xiàn)實(shí)意義的。另外，遼寧省環(huán)渤海地區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況具有一定的復(fù)雜性，這種復(fù)雜程度也要求相關(guān)法律對行政主體的處罰活動(dòng)不能只停留于預(yù)防層面，而應(yīng)在相對體系化的處罰模式下按照地方性法規(guī)制定的具體標(biāo)準(zhǔn)予以嚴(yán)苛執(zhí)行，以求相關(guān)海域的生態(tài)環(huán)境能獲得有效的改觀。故在遼寧省環(huán)渤海地區(qū)設(shè)置處罰種類明晰、處罰行使集中、處罰保障落實(shí)的三位一體模式有著其實(shí)際的可行性。

第二，遼寧環(huán)渤海地區(qū)設(shè)置違規(guī)填海造地處罰模式有助于帶動(dòng)相關(guān)立法的發(fā)展。在我國《海域法》《海域使用管理規(guī)定》以及其他上位法的規(guī)定下，遼寧地方性法規(guī)在具體行政處罰的規(guī)范上予以細(xì)化和調(diào)整，并進(jìn)行良好的實(shí)踐，一方面有助于促進(jìn)其他海域?qū)`規(guī)填海造地處罰規(guī)范的完善，另一方面有助于推動(dòng)《海域法》及《海域使用管理規(guī)定》相關(guān)規(guī)范的發(fā)展。事實(shí)上，我國《行政處罰法》中的相關(guān)規(guī)定以及行政法理論已經(jīng)為填海造地處罰規(guī)范提供了堅(jiān)實(shí)的法律及理論依據(jù)，故從規(guī)范層面上，遼寧環(huán)渤海違規(guī)填海造地處罰模式的設(shè)置具有法律上的可行性。

(二)遼寧環(huán)渤海違規(guī)填海造地處罰模式設(shè)置的依據(jù)

我國《遼寧省海域使用管理規(guī)定》中設(shè)置本地域違規(guī)填海造地的處罰模式，在理論上符合行政法理論上的比例原則的同時(shí)，立法上也同樣符合《行政處罰法》及《政府信息公開條例》等相關(guān)法律要求，具有明確的行政法依據(jù)。

第一，依據(jù)行政法上的比例原則設(shè)置遼寧省環(huán)渤海違規(guī)填海造地的處罰模式。這種處罰模式設(shè)置的首要法理依據(jù)即是行政法的基本原則之一——比例原則。其基本的含義是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為時(shí)應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對人的權(quán)益，這其中即要求行政機(jī)關(guān)在擬實(shí)施行政行為時(shí)，必須要進(jìn)行利益衡量，要在多種可行方案中進(jìn)行選擇，擇其對行政相對人權(quán)益損害最小的方案實(shí)施。[14]根據(jù)這一原則，行政機(jī)關(guān)在對遼寧環(huán)渤海違規(guī)填海造地處罰的過程中，在兼顧渤海灣生態(tài)環(huán)境這一要素的同時(shí)，也應(yīng)考慮填海開發(fā)者的合法權(quán)益以及填海周圍相關(guān)權(quán)益人的合法權(quán)益等幾個(gè)要素。在處罰的種類設(shè)定及額度設(shè)定的過程中，要考慮實(shí)施成本、實(shí)施目標(biāo)以及實(shí)施后果。故遼寧省環(huán)渤海違規(guī)填海造地的處罰模式設(shè)立的重要法理依據(jù)點(diǎn)在于行政法理論中的比例原則。

第二，依據(jù)行政法上的職權(quán)集中制度設(shè)置遼寧省環(huán)渤海違規(guī)填海造地的處罰模式。我國《行政處罰法》第16條規(guī)定，除限制人身自由的行政處罰外，國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。遼寧省對違規(guī)填海造地的處罰權(quán)行使可以參照這一種模式，進(jìn)行具體的法律體系上的構(gòu)建。雖然理論上認(rèn)為處罰權(quán)集中行使存在著集權(quán)程度過高、自由裁量權(quán)過大的缺陷，但是筆者認(rèn)為正是由于這種“缺陷”，反倒可以一定程度上遏制遼寧環(huán)渤海地域的違規(guī)填海造地活動(dòng)。[15]在對環(huán)渤海違規(guī)填海造地活動(dòng)進(jìn)行處罰的實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)的處罰力度弱、處罰執(zhí)行性差等現(xiàn)狀反而迎合了這種具有“集權(quán)程度高、自由裁量權(quán)大”特點(diǎn)的處罰模式，故我國《行政處罰法》中的規(guī)范，為設(shè)置遼寧省環(huán)渤海違規(guī)填海造地的處罰模式提供了一項(xiàng)法律依據(jù)。

第三，依據(jù)行政法上的公開原則設(shè)置遼寧省環(huán)渤海違規(guī)填海造地的處罰模式。行政公開原則是我國行政法的程序性基本原則，其中即要求行政信息、情報(bào)公開?！墩畔⒐_條例》規(guī)定，“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的和需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的”政府信息應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開。遼寧環(huán)渤海填海造地工程的性質(zhì)和影響均符合上述兩項(xiàng)公開條件，故在遼寧省環(huán)渤海違規(guī)填海造地的處罰模式中構(gòu)建公民對行政處罰的監(jiān)督機(jī)制，是有法理依據(jù)可循的。

五、遼寧環(huán)渤海違規(guī)填海造地處罰模式設(shè)置的具體對策

(一)完善財(cái)產(chǎn)罰與非財(cái)產(chǎn)罰的適用情形

由于在對違規(guī)填海造地的行政處罰分類中，明確提到了財(cái)產(chǎn)處罰與非財(cái)產(chǎn)處罰分類的重要意義，故有必要分別探討完善兩者制度的具體對策。在對違法填海案件進(jìn)行行政處罰時(shí)，目前具體的考量因素缺乏一個(gè)統(tǒng)一的政策和標(biāo)準(zhǔn)，并且遼寧省環(huán)渤海不同區(qū)域的填海成本也有所不同，這也在一定程度上使得同類性質(zhì)的案件的處理結(jié)果會(huì)有較大的差異。這也表明，有必要依據(jù)不同的情形將幾種處罰方式予以分類，在嚴(yán)格適用非財(cái)產(chǎn)處罰決定的同時(shí)，對于財(cái)產(chǎn)處罰的適用則可以顯得相對寬松。因此，完善兩者的適用情形，對于解決大部分違規(guī)填海造地活動(dòng)有著重要的意義。

針對財(cái)產(chǎn)罰的具體內(nèi)容，筆者認(rèn)為有兩點(diǎn)完善對策建議。第一是彌補(bǔ)行政處罰的案件適用漏洞。應(yīng)將對違規(guī)填海用地的行政處罰的有關(guān)內(nèi)容補(bǔ)充并完善于《遼寧省海域使用管理辦法》中，并對其進(jìn)行必要的分類。例如“先填后辦，盲目開發(fā)”及“化整為零、分散審批”等違規(guī)做法的處罰原則及具體處罰力度應(yīng)完善于相應(yīng)法律規(guī)范中，做到處罰有據(jù)，避免因無具體法律規(guī)范而帶來的處罰行為的無效性。第二，調(diào)整行政處罰的設(shè)定額度。《遼寧省海域使用管理辦法》中沒有設(shè)定具體的處罰額度，故應(yīng)使用我國《海域使用權(quán)管理規(guī)定》的處罰額度。對于我國《海域使用權(quán)管理規(guī)定》中第46條中的處罰額度，筆者認(rèn)為應(yīng)該重新予以考慮。一方面，該規(guī)定生效的日期較早，處罰金額所適用的經(jīng)濟(jì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了較大幅度的改變，需要予以重新的考量；另一方面，2012年中國海監(jiān)“海盾2012”專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)中的罰款數(shù)額與填海成本之間的巨大反差表明了行政處罰設(shè)定額度調(diào)整的必要性。

針對非財(cái)產(chǎn)罰的具體內(nèi)容，筆者認(rèn)為應(yīng)限制這種行政處罰方式的做出，并對非財(cái)產(chǎn)處罰的具體前提條件作出明確的規(guī)定，而這種前提條件在設(shè)立過程中應(yīng)著重考慮違法填海用地的嚴(yán)重性、對環(huán)境的影響性、做出非財(cái)產(chǎn)處罰后的不利后果等相關(guān)因素。我國《海域法》第42條對這種行政處罰種類適用情形的表述中，應(yīng)單獨(dú)增設(shè)款項(xiàng)，將非財(cái)產(chǎn)處罰的內(nèi)容(即責(zé)令退還土地、恢復(fù)海域原狀)規(guī)定于其中，并強(qiáng)調(diào)適用這一處罰時(shí)所對應(yīng)情形的嚴(yán)重性。

(二)確立海洋行政部門的集中處罰權(quán)

基于違規(guī)填海造地所造成的損害后果不盡相同，并且多個(gè)職能部門主體都可以依據(jù)不同的處罰規(guī)范對違規(guī)主體予以處罰，故首先應(yīng)解決的一個(gè)問題是要統(tǒng)一這些部門的處罰權(quán)限并集中行使，在處罰權(quán)限集中歸某一具體的部門予以行使之后，再予以具體地考慮量罰的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)我國相關(guān)法律的規(guī)定，依據(jù)具體實(shí)施的處罰原因不同，對遼寧環(huán)渤海違規(guī)填海造地的處罰主體主要是遼寧省海洋行政主管部門、遼寧省各環(huán)保部門以及遼寧省土地管理部門，三者行政主體之間的處罰權(quán)存在一定程度上的交叉，造成了職能行使上的困難。海洋行政部門作為打擊并遏制非法圍填海行為、保障有序?qū)嵤﹪詈！⒓訌?qiáng)監(jiān)督檢查、依法查處非法圍填海等重大違法用海行為的核心部門，有必要將其作為處罰權(quán)的集中部門，以解決這種職能行使上的交叉及困境。

1.統(tǒng)合土地部門的行政處罰權(quán)

對于填海造地活動(dòng)中土地管理問題，應(yīng)根據(jù)土地形成與否分為兩個(gè)階段。在土地未形成前或者形成過程中，應(yīng)受到《海域法》調(diào)整，對于在這個(gè)過程中所發(fā)生的未審即填或其他違規(guī)行為，應(yīng)由海洋行政部門予以處罰。而根據(jù)我國《海域法》的規(guī)定，填海項(xiàng)目竣工后形成的土地，屬于國家所有。且海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)憑海域使用權(quán)證書向縣級以上人民政府登記造冊，換發(fā)國有土地使用權(quán)證書，確認(rèn)土地使用權(quán)。故此時(shí)在填海后所形成的土地之上進(jìn)行的有關(guān)項(xiàng)目活動(dòng)也應(yīng)受我國《土地管理法》調(diào)整。這也表明，在整個(gè)填海活動(dòng)中，遼寧省土地管理部門有權(quán)對在填海后土地上所進(jìn)行的違法活動(dòng)，例如非法買賣、非法轉(zhuǎn)讓、非法改變用途等行為予以行政處罰。因此，在這種情況下極易產(chǎn)生依土地形成階段的不同而處罰權(quán)混亂的情形。故海洋行政部門在填海造地領(lǐng)域內(nèi)，統(tǒng)合形成土地后的與其土地相關(guān)的處罰權(quán)，實(shí)有必要。

2.統(tǒng)合環(huán)保部門的行政處罰權(quán)

如果環(huán)渤海水域使用人填海造地的行為造成了海水污染或水域周邊環(huán)境的破壞，遼寧省各級環(huán)保部門有權(quán)依據(jù)我國《環(huán)境保護(hù)法》及《環(huán)境影響評價(jià)法》，對造成污染水域的有關(guān)部門做出行政處罰。筆者認(rèn)為，一方面，填海造地活動(dòng)是渤海灣地區(qū)環(huán)境污染的重要原因，處罰權(quán)的規(guī)范和統(tǒng)一關(guān)系到整個(gè)海域污染的預(yù)防與整治；另一方面，海洋行政部門作為整個(gè)填海造地活動(dòng)的主要監(jiān)督檢查者，對整體海域的填造狀況及填造后果負(fù)有最高的管理職責(zé)。因此，有必要統(tǒng)合環(huán)保部門的行政處罰權(quán)，以強(qiáng)化海洋行政部門的處罰權(quán)。

(三)完善社會(huì)公眾監(jiān)督機(jī)制

完善社會(huì)公眾監(jiān)督機(jī)制，對于彌補(bǔ)處罰的非透明性有著重要的意義。筆者認(rèn)為其首要一點(diǎn)應(yīng)是避免僅停留于對用海材料及其相關(guān)權(quán)屬證書的公示階段，而要著力對填海造地過程中公眾的知情權(quán)予以保障。具體而言應(yīng)該采取以下兩點(diǎn)措施：第一，行政機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)公眾的海洋環(huán)境保護(hù)意識。從整體上來看，我國公眾對海洋環(huán)境保護(hù)的意識不強(qiáng)，對圍海造地給周圍海域帶來的生態(tài)危害更是缺乏足夠的認(rèn)識，行政機(jī)關(guān)應(yīng)積極進(jìn)行宣傳和教育，營造重視海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的社會(huì)氛圍，使公眾充分認(rèn)識海洋的價(jià)值,進(jìn)而積極參與海洋環(huán)境保護(hù)。第二，逐步建立填海造地的公眾公開機(jī)制。具體應(yīng)包括政府自身在公開的方式、時(shí)間、內(nèi)容上的制度設(shè)計(jì)，以使得公眾能夠詳細(xì)了解填海造地的項(xiàng)目信息。另外，行政機(jī)關(guān)應(yīng)建立便捷的公眾信息參與平臺，讓更多與填海造地相關(guān)的利益關(guān)系者參與決策，確保公眾的相應(yīng)意見能夠得到處理和反饋。

六、結(jié) 語

我國遼寧環(huán)渤海違規(guī)填海造地處罰現(xiàn)實(shí)中所存在的問題，反映了我國相關(guān)法律內(nèi)容上的不完善。在完善我國遼寧環(huán)渤海違規(guī)填海造地處罰模式的理論思路中，要結(jié)合違規(guī)填海造地處罰中的執(zhí)行難、執(zhí)行力弱兩方面的困境，從“分類”、“集中”、“監(jiān)督”三個(gè)方面解決我國填海造地過程中所面臨的處罰問題，以更好地制止我國遼寧環(huán)渤海違規(guī)填海造地活動(dòng)，保護(hù)利害關(guān)系人自身的合法權(quán)益。

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2015-06-08

遼寧省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(L13BFX008)；國家海洋局海域管理技術(shù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室開放基金項(xiàng)目(201405)

李志文(1963-)，女，博士，教授；E-mail:liw_dmu@sina.com

1671-7031(2015)05-0075-06

D922.6

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