陳 煒

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟南 250002)

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社會公正視角下我國稅制改革研究

陳 煒

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟南 250002)

實現(xiàn)社會公正是中國特色社會主義的重要任務(wù)，稅收對于促進(jìn)社會公正具有重要的作用。社會公正可分為起點公正、規(guī)則公正和結(jié)果公正，稅收政策的作用也是沿著這三個方面展開。我國現(xiàn)行稅制中還有許多不利于社會公正之處，應(yīng)從起點、規(guī)則和結(jié)果三個角度完善我國稅收政策，充分發(fā)揮其促進(jìn)社會公正的作用。

社會公正；稅制；公平；改革

黨的十八大報告提出“必須堅持維護(hù)社會公平正義?！保丫S護(hù)社會公平正義作為中國特色社會主義的重大任務(wù)，再次突出強調(diào)社會公正對于現(xiàn)代化建設(shè)的重要意義。維護(hù)社會公平正義的理念實際上就是要協(xié)調(diào)各種不同的利益關(guān)系，解決和控制好社會和經(jīng)濟的不平等問題。在目前我國現(xiàn)實社會中普遍存在的就業(yè)問題、教育問題、腐敗、社會保障、收入分配差距、貧困等問題，說到底都是社會和經(jīng)濟不平等問題。要維護(hù)好社會公平正義，實現(xiàn)持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展，說到底也就是要妥善處理和限制這些不平等的問題。這不僅需要國家和政府有一個明確的戰(zhàn)略目標(biāo)，同時還需要有切實可行的政策杠桿和路徑。作為能夠直接調(diào)整國家利益和個人利益、宏觀利益和微觀利益、當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益及協(xié)調(diào)人與自然關(guān)系的稅收，顯然是解決上述問題的一個重要的路徑。

一、 社會公正和稅收促進(jìn)社會公正的作用機理

建立一個公正的社會是人類的理想，一部人類文明史就是一部追求社會公正的歷史。對于社會公正問題的重視程度是衡量一個國家發(fā)展程度的重要指標(biāo)之一。實現(xiàn)社會公正，是任何國家持續(xù)追求的目標(biāo)。社會公正的實現(xiàn)與經(jīng)濟社會發(fā)展相輔相成，相互影響促進(jìn)。社會公正問題解決得好，就能推動經(jīng)濟社會發(fā)展；反之就會阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展。

(一)社會公正的內(nèi)涵

目前，學(xué)術(shù)界對于社會公正的界定有許多，代表性的觀點如下：吳忠民從羅爾斯的精神出發(fā)理解社會公正, 并提出目前國內(nèi)學(xué)界比較普遍認(rèn)同的社會公正四規(guī)則, 認(rèn)為“公正是現(xiàn)代社會的首要價值和基本取向。公正是社會成員生存底線確保的規(guī)則、機會平等的規(guī)則、按貢獻(xiàn)進(jìn)行分配的規(guī)則和社會調(diào)劑的規(guī)則共同組成的一個完整的體系”①；景天魁則從發(fā)展觀的角度來理解社會公正, 認(rèn)為“社會公正并不是發(fā)展以外的參照物, 它就存在于社會發(fā)展過程之中”, 所以公正是社會發(fā)展的“核心價值”、“根本動力”和“最佳狀態(tài)”, 也就是說發(fā)展是“作為公正的發(fā)展”②；任理軒認(rèn)為，可以將“消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富?！?、“堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”等看成是對社會公正直接而生動的表達(dá)③。常健認(rèn)為，社會公正是社會成員評判社會運行體制和管理方式合理性的整體價值尺度。一個社會的運行體制和管理方式只有被評價為公正的，才能被其社會成員所接受，從而保證社會的健康和諧發(fā)展。社會公正是在維護(hù)社會公平和保持社會穩(wěn)定基礎(chǔ)上的社會效率提高，在保持社會效率和維護(hù)社會公平基礎(chǔ)上的社會穩(wěn)定，以及在保持社會效率和維護(hù)社會穩(wěn)定基礎(chǔ)上的社會公平④。也就是說,社會公正的實現(xiàn)過程就是如何平衡經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和收入分配平等三者之間關(guān)系的過程。

(二)稅收促進(jìn)社會公正的作用機理

1.經(jīng)濟視角：促進(jìn)社會公正是稅收本質(zhì)屬性的表現(xiàn)

西方經(jīng)濟學(xué)家對于稅收的觀點各異。主流觀點認(rèn)為，國家征稅是指把部分資源從私人部門無償轉(zhuǎn)移到政府部門。稅收在未成為稅收以前，其本質(zhì)屬性是公民的私有財產(chǎn)，一旦轉(zhuǎn)化為稅收，它就不是為少數(shù)人和利益集團服務(wù)，而是為國民的公共福利服務(wù)。但怎么征又怎么用，如何在公平和效率之間，在窮人與富人之間，在地區(qū)與地區(qū)之間找到平衡，則是關(guān)系到每個國民公共利益的根本問題。稅收對私人部門的經(jīng)濟決策會產(chǎn)生一定的影響，這就決定了稅收不僅是政府財政收入的主要來源，而且是貫徹經(jīng)濟和社會政策得到有效實施宏觀調(diào)控的重要工具。稅收能兼顧國家、企業(yè)、個人收益分配的宏觀稅負(fù)和微觀稅負(fù)，很好地處理國家獲取足夠的財政收入與企業(yè)、個人留存充裕的發(fā)展資金之間的矛盾，做到國家能提供人們需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，而又不傷害企業(yè)和個人投資、經(jīng)營發(fā)展的熱情。稅收也是國家有效調(diào)整人們收入，縮小貧富差距的一個政策杠桿，如個人所得稅和遺產(chǎn)稅即使不能使窮者更富，但可以使富者更窮，有利于縮小貧富差距，增加人們對收入懸殊的心理承受能力。稅收還是國家協(xié)調(diào)人與自然關(guān)系的最公平、最有效的手段，如資源稅和環(huán)境稅，不僅可以調(diào)節(jié)級差收入，而且還可以體現(xiàn)“誰使用資源，誰付費；誰污染環(huán)境，誰付費”的公平正義之稅收原則，這些措施不僅可以促進(jìn)人與人、人與社會、人與自然的和諧，還可以達(dá)到建設(shè)節(jié)約型社會的目的。因此，科學(xué)合理的稅收政策是公平競爭、資源高效配置的制度保證，是政治和諧、制度和諧、社會和諧的一個重要組成部分。

2.政治視角：促進(jìn)社會公正是稅收的基本職能

稅收伴隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，經(jīng)歷了從古到今各個時代的錘煉。某種意義上說，一個國家的繁榮、富強與衰落，成也稅收，敗也稅收，就看執(zhí)政者如何認(rèn)識它的規(guī)律及屬性，正確運用它為自己的政治目的服務(wù)。稅收是國家運轉(zhuǎn)循環(huán)的血液，其職能必然體現(xiàn)著國家職能。國家的政治職能是維持政治、經(jīng)濟、文化各方面協(xié)調(diào)發(fā)展，保障國家的安全，維護(hù)法律的正常實施和社會秩序的有序安定。馬克思指出：“賦稅是政府機器的經(jīng)濟基礎(chǔ)，而不是任何其他任何東西”⑤。因而，國家要通過稅收集中部分社會產(chǎn)品，以滿足國防、法律和行政管理等支出的需要。馬克思主義基本原理告訴我們，人的利益關(guān)系是社會關(guān)系中最本質(zhì)的關(guān)系，社會矛盾和沖突主要表現(xiàn)為社會的利益差別和利益矛盾。由此，國家最重要的職責(zé)，就是通過其權(quán)威的力量，協(xié)調(diào)不同的社會利益，將社會成員的利益分化和差別限制在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)，以促成其各得其所、和睦相處，實現(xiàn)社會成員之間利益相對平衡。國家通過合理使用稅收手段能起到組織財政收入、合理配置資源、公平分配收入和保障社會穩(wěn)定的功能。稅收與國家命運、社會生活息息相關(guān)，稅收是影響經(jīng)濟社會穩(wěn)定和發(fā)展，促進(jìn)社會公正的重要因素。稅收從來都不是單純的經(jīng)濟問題，更多的是一個政治問題。

中國在很長一段時間是一個泛政治化的國家，什么事都能跟政治掛上鉤，什么事都有政治意義。但是最具政治意蘊的稅收卻在一段時間被有意無意地遮蔽了本質(zhì)。稅收被局限在經(jīng)濟領(lǐng)域，在憲法中它只是公民的一項義務(wù)。它的法律性質(zhì)，對政治的作用，納稅人在國家政治生活中的地位等，都缺乏深入的研究和闡發(fā)。稅收是國家的提款機，它的作用只限于此，是一個沒有多少技術(shù)含量的行業(yè)和門類。改革開放以來，學(xué)界和稅務(wù)部門對微觀稅收的研究和宣傳已經(jīng)足夠深入，但對宏觀的稅收，對政治的稅收，其研究、認(rèn)識還略欠深度。研究如何利用稅收為政治服務(wù)，如何把握稅收的內(nèi)在規(guī)律，促進(jìn)建立民主政治機制，如何對政治體制和行為進(jìn)行影響和矯正。顯然，它不僅對政治家有意義，亦可成為納稅人維護(hù)權(quán)益的有力武器。

3.法律視角：稅收是促進(jìn)社會公正的保障

稅收作為民眾的私有財產(chǎn)被政府征收，它憑借的法律建立在這樣的契約之上，即民眾委托政府用這筆錢為他們提供公共服務(wù)。為了保證稅收的性質(zhì)和用途不被扭曲，稅收不被浪費，民眾通過自己的代理人——各級人大(議會)選舉政府官員和對政府進(jìn)行監(jiān)督，政府則對民眾負(fù)責(zé)。因此，稅收既是經(jīng)濟上履行義務(wù)的證明，又是政治上主張權(quán)利的依憑。比如，收入分配的過分懸殊會導(dǎo)致嚴(yán)重的社會問題，因此，公平收入分配成為各國政府追求的目標(biāo)，而稅收是國家調(diào)節(jié)收入分配的主要手段。通過稅收的多征、少征與免征，可以從多方面作用于微觀經(jīng)濟活動，使之符合于宏觀經(jīng)濟運行的目標(biāo)?？梢哉{(diào)節(jié)收入分配差距、促進(jìn)社會公平，既縱向調(diào)節(jié)社會成員的級次收入差距，又橫向調(diào)節(jié)地區(qū)間的收入差距，還可以從教育入手，根本性的調(diào)節(jié)現(xiàn)實收入與未來預(yù)期收入的差距，實現(xiàn)了公正的最高效用。通過間接稅調(diào)節(jié)各類商品的相對價格，調(diào)節(jié)各經(jīng)濟主體的要素分配；通過直接的企業(yè)所得稅調(diào)節(jié)各企業(yè)的利潤水平；通過直接的個人所得稅調(diào)節(jié)個人的勞動收入和非勞動收入，使之維持在一個合理的范圍之內(nèi)；通過資源稅調(diào)節(jié)由于資源條件和地理條件而形成的級差收入；通過遺產(chǎn)稅、贈予稅調(diào)節(jié)個人財產(chǎn)分配等。國家正是通過征稅，最大限度地實現(xiàn)著經(jīng)濟公平和社會公平，維護(hù)著社會發(fā)展的基本要義。稅收調(diào)控的多重性，使得它成為集經(jīng)濟、法律、行政手段為一體的宏觀調(diào)控；稅收調(diào)控的動態(tài)性，讓國家通過調(diào)控，引起納稅人收入、社會經(jīng)濟活動發(fā)生變化，使社會經(jīng)濟運行達(dá)到稅收調(diào)控目標(biāo)。

二、稅收促進(jìn)社會公正的具體路徑

根據(jù)羅爾斯的理論,社會公平主要由三個部分組成，即起點公平、規(guī)則公平和結(jié)果公平⑥。因此一個國家社會公正的實現(xiàn)也是由三個相互聯(lián)系、相互制約的部分組成：起點公正、規(guī)則公正和結(jié)果公正。起點公正又稱為權(quán)利平等，也就是為社會中每個參與者提供平等的競爭機會，使其在同一起跑線；規(guī)則公正又稱為程序公正，也就是為社會中每個參與者制定同一規(guī)則，不厚此薄彼，一視同仁；結(jié)果公正一般是指參與者參與社會活動之后獲得的待遇、分配等具有公正性，結(jié)果公正是人們追求公正的根本目的。從財政學(xué)的角度來講，稅收政策、社會保障制度以及轉(zhuǎn)移支付政策等,一方面可以減少富人的收入及財富,同時可以提升窮人的收入實際生活水準(zhǔn)。因此，財稅政策通過兩個方向的作用,可以從精神到物質(zhì)縮小貧富差距,從而較好地實現(xiàn)結(jié)果公正。

現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下的社會公正是以起點公正、規(guī)則公正為基礎(chǔ)和前提，以結(jié)果公正為目標(biāo)。片面強調(diào)結(jié)果公正，而忽略起點公正和規(guī)則公正將是缺乏效率的，或者將是不可持續(xù)的。政策制定者對于規(guī)則公正的關(guān)注應(yīng)該勝于對收入平等的關(guān)注，因為規(guī)則不公正是社會不公正深層次的原因，而收入不平等只是經(jīng)濟發(fā)展的一個結(jié)果。稅收促進(jìn)社會公正的路徑也可從三個角度實現(xiàn)：一是促進(jìn)起點公正。稅收的這一作用主要通過遺產(chǎn)贈予稅和社會保障稅實現(xiàn)，遺產(chǎn)贈予稅可以優(yōu)化財產(chǎn)的代際轉(zhuǎn)移，社會保障稅是保障居民基本生活、促進(jìn)社會起點公正的重要資金來源；二是促進(jìn)規(guī)則公正。稅收促進(jìn)規(guī)則公正的作用體現(xiàn)在各種稅收政策的制定中，對所有的納稅人一視同仁；三是促進(jìn)結(jié)果公正。稅收政策是公平收入分配的重要工具，特別是所得稅和財產(chǎn)稅政策。

三、促進(jìn)社會公正的我國稅制改革路徑選擇

(一)開征遺產(chǎn)稅和社會保障稅，促進(jìn)起點公正

遺產(chǎn)稅是調(diào)節(jié)縮小貧富差距的必由之路。從國外的實踐來看，遺產(chǎn)稅一般采取累進(jìn)稅率，對高額遺產(chǎn)課以重稅，從死亡者過多積聚的財產(chǎn)中取走一部分，使資本集中的趨勢有所節(jié)制。將部分私有財產(chǎn)轉(zhuǎn)化為國家所有，從而適當(dāng)?shù)叵拗苽€人資本，國家通過再分配的方式平均社會財富，縮小貧富差距。我國貧富差距日益擴大已成為不爭的事實，開征遺產(chǎn)稅有利于調(diào)節(jié)并消除我國現(xiàn)存的貧富差距，可參照英國的做法,按財產(chǎn)繼承至死亡的年限數(shù)不同實行不同的稅率,該年限數(shù)越低,稅率越高。并對遺產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給慈善、殘疾等事業(yè)的,減免遺產(chǎn)稅。

社會保障稅的充足資金是公正社會的基本保障。社保稅的用途本身就是為了促進(jìn)社會的公平，西方國家有著豐富的經(jīng)驗可以汲取，實行社會保障稅勢在必行，由于我國人口眾多，城鄉(xiāng)差別較大，我國社會保障稅，模式比較適合采用混合型的社會保障稅模式。對于城鎮(zhèn)勞動者，根據(jù)不同的項目支出的需要，可按承保項目分項設(shè)置社會保障稅，分別確定一定的比率從工資或者薪金中提取，本著循序漸進(jìn)、逐步發(fā)展的原則，隨著經(jīng)濟水平的發(fā)展，逐步增加其他的項目。

(二)提高立法層次、規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，促進(jìn)規(guī)則公正

目前，我國稅收制度的構(gòu)成中僅有《企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》、《車船稅法》等三部單行實體法和《稅收征管法》一部程序法，其他眾多單行稅種都是以法規(guī)的形式頒布實施的。這一現(xiàn)狀直接帶來的后果為稅法的變動過于頻繁，經(jīng)常出現(xiàn)對納稅人不一致的政策和規(guī)定。此外，存在著名目繁多的稅收優(yōu)惠政策，經(jīng)常造成事實上的規(guī)則不公正。因此，發(fā)揮稅收促進(jìn)社會公正的作用，必須提高稅收立法層次、規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。應(yīng)以“營改增”為契機，加快增值稅立法進(jìn)程，盡快實現(xiàn)以立法機關(guān)正式立法形式為主的稅制模式。對某些全國性稅種，可以保留經(jīng)全國人大及其常委會授權(quán)、國務(wù)院以法規(guī)的形式予以頒布，但要明確試行期限(比如5年)，全國人大及常委會在法規(guī)試行期間要充分進(jìn)行立法調(diào)研，盡快上升為法律。要清理過多過濫的稅收優(yōu)惠政策，盡量少出臺或者不出臺新的稅收優(yōu)惠政策，使所有市場主體享受同樣的稅收政策。同時，要規(guī)范稅收減免政策，嚴(yán)格禁止各種越權(quán)審批。

(三)改革現(xiàn)有稅制，實現(xiàn)結(jié)果公正

1、完善的流轉(zhuǎn)稅制度是提高稅制公正性的重要保障。流轉(zhuǎn)稅是以商品流轉(zhuǎn)額或者勞務(wù)收入額為課征對象的稅種。它的主要特征在于：一是稅收涵蓋范圍的廣泛性。流轉(zhuǎn)稅是對商品生產(chǎn)、交易和消費的各個環(huán)節(jié)實施課稅，能夠根據(jù)需要合理設(shè)置稅收要素，針對性比較強，涵蓋范圍十分廣泛。二是稅收收入的有效性。只要發(fā)生應(yīng)稅流轉(zhuǎn)額就會發(fā)生納稅義務(wù)。三是稅收負(fù)擔(dān)的累退性。由于流轉(zhuǎn)稅采取比例稅率，商品消費所導(dǎo)致的納稅額與消費規(guī)模和收入水平不成正比，政府稅收的邊際收入呈現(xiàn)遞減趨勢，稅收負(fù)擔(dān)與收入水平呈負(fù)相關(guān)。因此，稅收負(fù)擔(dān)累退性對社會造成的隱性不公應(yīng)引起重視。而目前，流轉(zhuǎn)稅在我國的稅制中占主導(dǎo)地位，要解決該稅在公平性上的缺陷，就有必要對流轉(zhuǎn)稅進(jìn)行完善的改革。一是調(diào)整增值稅稅率。從促進(jìn)社會公正考慮，應(yīng)繼續(xù)降低低檔稅率，并將其適用范圍擴大至包括食品、服裝、藥品等基本生活必需品方面。二是擴大消費稅的征稅范圍。

2、個人所得稅實現(xiàn)綜合征收是縮小貧富差距的重要手段。個人所得稅是以個人所得為課稅對象的稅種。它的主要特征在于：一是具有較強的收入功能。個稅具有稅基廣泛、稅源充足、涵蓋普遍的特點。二是具有較強的再分配功能。個稅能夠根據(jù)納稅人的納稅能力量能負(fù)稅，尤其是使用累進(jìn)稅率有效調(diào)節(jié)收入水平，實現(xiàn)社會公平效果明顯。三是具有較強的宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)功能。個稅的變化能夠直接影響納稅人的可支配收入，對消費、投資、儲蓄要素產(chǎn)生影響，調(diào)節(jié)經(jīng)濟能力較強。為實現(xiàn)合理負(fù)擔(dān)，公平稅負(fù)，我國應(yīng)當(dāng)大力改革個人所得稅 ,將之改為綜合稅制?？煽紤]盡快推行綜合與分項相結(jié)合的稅種模式，以克服分類征管模式帶來的不公平問題，合理確定個人基本生活和贍養(yǎng)人口的費用，保險、住房、醫(yī)療、教育(培訓(xùn))等專門費用，兒童、老人、殘疾人的特殊費用等費用的扣除標(biāo)準(zhǔn)。逐步減少累進(jìn)稅級、降低稅率、縮小最高邊際稅率，從而刺激納稅人的工作熱情，提升社會和諧指數(shù)。

3、開征房產(chǎn)稅是促進(jìn)社會公正的重要舉措。目前，我國收入分配差距收入的主要的原因之一是來自于財產(chǎn)分布的不均，居民的財產(chǎn)性收入特別是不動產(chǎn)收入差距越來越大。這顯然需要一定的再分配機制進(jìn)行優(yōu)化調(diào)節(jié)和制約，房產(chǎn)稅是其中重要的一環(huán)。對家庭二套及以上的房產(chǎn)或者家庭人均面積以上的房產(chǎn)定期征收房產(chǎn)稅，增加房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅收，客觀上可以起到降低房價、優(yōu)化家庭住房結(jié)構(gòu)、促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的作用。房產(chǎn)稅的開征可以均化家庭財產(chǎn)性收入，促進(jìn)社會公正。

我國要最大程度地實現(xiàn)社會公正，共建共享和諧社會，應(yīng)充分發(fā)揮稅收的作用。在制定稅收政策的過程中堅持在機會公正和規(guī)則公正的前提下促進(jìn)收入結(jié)果公正。要加強頂層制度整體設(shè)計，確立稅收在國家經(jīng)濟社會政策中的重要地位。政府還應(yīng)對稅制改革達(dá)到的各種目標(biāo)加以權(quán)衡，對各稅種的作用及其相互之間的關(guān)系加以協(xié)調(diào)，在進(jìn)一步改善稅制結(jié)構(gòu)的前提下實現(xiàn)稅制的簡化。加快稅收立法進(jìn)程，規(guī)范稅收管理機制。實施稅制改革，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，在我國增進(jìn)社會公正絕不能以犧牲效率為代價。要吸收國外的經(jīng)驗，用足用活用好稅收政策，促進(jìn)一切生產(chǎn)要素的合理流動和潛力釋放。

[注釋]

①吳忠民：《社會公正論》，濟南：山東人民出版社，2004年版。

②景天魁：《社會公正理論與政策》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004年版。

③任理軒：《理性看待當(dāng)前的社會公正問題》，《視點》2011年第3期。

④常?。骸缎?、公平、穩(wěn)定與政府責(zé)任》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2010年版。

⑤《馬克思恩格斯全集》(第19卷)，北京：人民出版社,1982年版。

⑥[美]約翰·羅爾斯：《正義論》何懷宏譯，北京：中國社會科學(xué)出版社,1998年版。

陳煒(1975—)，女，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院博士研究生。

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1003-8353(2015)05-0172-04