文/ 薛 瀾

薛 瀾：清華大學公共管理學院院長、教授

黨的十八屆三中全會《決定》指出，要“加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購買公共服務力度，推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別。建立事業(yè)單位法人治理結構，推進有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會組織。建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度?！边@為進一步推進事業(yè)單位改革明確了方向，將對事業(yè)單位改革起到深遠影響。

高等教育是中國事業(yè)單位的重要組成部分，也是當前社會各界高度關注的領域。2010年公布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出要以體制機制改革為重點，完善中國特色現(xiàn)代大學制度。如何根據(jù)黨的十八屆三中全會決議的精神，抓住機遇，推動高等教育領域事業(yè)單位的體制機制改革，完善中國特色現(xiàn)代大學制度，是必須深入思考的問題。

一、現(xiàn)代大學的本質(zhì)

作為社會組織，現(xiàn)代大學的功能包括：（1）新知識的生產(chǎn)。新知識的生產(chǎn)是大學重要的社會功能。且這種知識生產(chǎn)活動是知識前沿領域的創(chuàng)新；（2）知識的傳播和能力的培養(yǎng)，包括外顯知識和隱含知識。教科書和課堂上傳播的是外顯知識。但有一些隱含的知識和能力，要通過做實驗才能體會得到。同時，老師的言傳身教也是在傳播重要的知識和修養(yǎng)；（3）知識的整合與集成。知識的生產(chǎn)和傳播有時候是可以分離的。例如，知識的生產(chǎn)可以在研究所進行，知識的傳播可以在培訓機構進行。但前沿的研究工作都是在某一點上把人類的認知往前推進，到一定程度，就需要把這些前沿的創(chuàng)新點串起來，需要有人把這些零散的前沿知識整合起來，而這個工作在大學最合適；（4）新的知識領域（學科）的創(chuàng)立與發(fā)展。這個工作必須由現(xiàn)代大學來承擔的。1882年，愛迪生合閘啟動了世界上第一個大規(guī)模的輸電網(wǎng)絡，為紐約曼哈頓的59位客戶提供11伏的直流電。當年MIT就開始在物理系提供了電機工程的選修方向，而康奈爾大學則在次年正式設立電機工程的學位。（5）文化的傳承與發(fā)揚，包括對傳統(tǒng)文化的保護、詮釋、發(fā)揚光大等。

在完成這些社會功能時，大學所從事的知識活動所具有的一些特征使得其管理變得非常困難，這些特征包括：（1）人類社會對知識創(chuàng)新活動這種復雜的社會認知過程的了解仍然十分有限。例如，我們知道不同的思想交流可以促進知識創(chuàng)新，但什么人、多少人、如何交流、怎樣的碰撞才能創(chuàng)造出更多的知識呢？有很多人在研究創(chuàng)新學，希望找到其中奧秘，使得新發(fā)明源源不斷地被創(chuàng)造出來。但實際上沒有哪個國家能夠真正完全掌握這種奧秘。大部分研究只能告訴我們營造良好的創(chuàng)新環(huán)境等，尚未找到比較確定性的普適性規(guī)律。（2）知識生產(chǎn)活動的高度不確定性?？茖W研究活動最大的一個特點是不確定性，跟投入不一定成正比，尤其是原創(chuàng)性研究；而且這種活動產(chǎn)出的時間也不確定，同樣的研究，有可能窮盡一生都不一定有結果，也有可能突發(fā)奇想幾天就出來了。很多重要的科學問題，有很多人都做了默默無聞的工作，但最后只有一個人或幾個人研究出很好的結果或者徹底解決問題。但在研究初始期間，沒有人能夠知道最后誰會破解這個謎，所有人的工作都很重要。（3）知識活動產(chǎn)出的價值是難以估量的。對于知識生產(chǎn)活動，往往事先不知道什么有價值，什么沒有價值。很多有巨大經(jīng)濟價值的成果在剛剛產(chǎn)出的一段時間里往往也沒有體現(xiàn)出任何經(jīng)濟價值，如半導體、互聯(lián)網(wǎng)等。如果完全從功利的角度去研究，很有可能會喪失很多重要的研究結果。（4）知識交易活動中存在高度的信息不對稱。例如，在獲得一個高難度研究項目后，研究人員努力投入和虛度光陰都有可能得不到好的研究成果。但同樣結果背后存在的努力程度的差別外人是很難知道和衡量的。因此，如果把委托研究作為一種市場交易活動，這種活動中就存在著高度的信息不對稱，會產(chǎn)生市場失靈。

正是由于知識活動的這些特性，使得現(xiàn)代大學作為市場經(jīng)濟條件下的社會組織具有“象牙塔”和“知識市場”的雙重性。首先，由于知識活動的上述特點，傳統(tǒng)大學是少數(shù)社會精英的社區(qū)，強調(diào)的是培養(yǎng)傳承社會傳統(tǒng)的精神貴族，對知識的探究源于對自然和社會的好奇，整個大學的環(huán)境是寬松閑逸的。大學與社會形成一種“社會契約”，大學按照傳統(tǒng)定位完成其既定功能。作為回報，社會給大學以特許權或相關資源來完成其功能。社會對大學的具體運行不去干擾，使得大學成為遠離世俗的“象牙塔”。另一方面，在市場經(jīng)濟環(huán)境下，社會越來越重視大學實用性功能的發(fā)揮。在這種情況下，大學成為知識交易的市場。這種交易活動在資源約束條件下也被要求精打細算，追求收益最大化。因此，現(xiàn)代大學作為社會組織，需要具備高效運轉(zhuǎn)的管理，包括預算、籌款、規(guī)劃和后勤保障等?，F(xiàn)在，高等教育已經(jīng)成為全世界競爭最激烈的服務行業(yè)之一。招生實際上就是市場營銷，科研項目的爭取就像參與項目招標……這種趨勢迫使現(xiàn)代大學的運行機制又必須遵從市場規(guī)則。

這樣，新的現(xiàn)實情況是：從知識活動的角度，大學需要寬松、自由、無拘無束，沒有功利色彩的環(huán)境和氛圍，就像傳統(tǒng)大學的“象牙塔”；但另一方面，大學又是一個知識市場，需要效率、競爭、按規(guī)則辦、利益最大化。正是這種雙重性，使得大學作為一種特殊形式的事業(yè)單位的管理與改革面臨著更多的挑戰(zhàn)。

二、現(xiàn)代大學制度的治理內(nèi)涵

十八屆三中全會《決定》明確了完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為深化改革的總目標。從管理到治理一字之差，體現(xiàn)了黨和國家治國理政的觀念變化。在推進大學事業(yè)單位體制改革過程中，也需要轉(zhuǎn)變理念，從傳統(tǒng)的管理視角轉(zhuǎn)換到治理的視角。

治理是現(xiàn)代大學制度的核心。治理理論強調(diào)多元主體協(xié)商共治、注重組織績效評估、要求決策公開透明，從而構建政府、市場、社會力量與大學的良好互動關系。大學作為學術性組織，不僅需要調(diào)節(jié)組織內(nèi)部成員之間的關系，維持組織的運行，還需要與大學外部建立良好的關系，營造適宜大學發(fā)展的外部環(huán)境。因此，大學治理可劃分為兩個系統(tǒng)：大學外部治理和大學內(nèi)部治理。

（一）大學外部治理

大學外部治理主要指大學外部的制度安排及其環(huán)境，如政府對大學的監(jiān)管、市場對大學的影響以及社會對大學的作用。大學外部治理強調(diào)重構政府、市場、社會與大學的關系，認為政府在高等教育治理中主要扮演協(xié)調(diào)者和質(zhì)量監(jiān)控者的角色①，政府應與社會、高校、公民組織合理分權，政府依法治校，向服務型政府轉(zhuǎn)變②；大學外部治理注重發(fā)揮社會力量的作用，提倡引入市場機制，鼓勵教育中介組織的發(fā)展等③，構建大學與社會各方面的和諧關系④。針對中國高等教育發(fā)展的現(xiàn)狀，大學外部治理的兩個核心問題，即大學與政府的關系、大學與社會的關系。

1.建立大學與政府的新型關系：轉(zhuǎn)變政府職能，落實大學自主權

大學培養(yǎng)人才，創(chuàng)造知識和服務社會的傳統(tǒng)使命及其松散耦合的組織機構特征要求大學擁有充分的學術自主權，而中國特定的國情和經(jīng)濟社會發(fā)展階段也要求政府對大學的辦學方向和運行模式實施有效的引導和監(jiān)管。但目前我國的宏觀教育管理體制對大學是采取直接管理的方式，影響了大學活力的發(fā)揮。因此，大學外部治理的關鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能，落實大學辦學自主權，注重大學質(zhì)量績效問責，從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)橛行ПO(jiān)管，從過程管理轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y果管理。

2.建立大學與社會的合作關系：引入市場機制，加強社會外部聯(lián)系

引入市場機制不僅可以實現(xiàn)政府管理權力的轉(zhuǎn)移和補充，拓寬大學經(jīng)費來源，可以加強大學的靈活性和社會交往能力。其次，引入市場機制可以促使大學根據(jù)社會需求的變化來調(diào)整人才培養(yǎng)的數(shù)量、結構和層次，增強大學人才培養(yǎng)與社會需求的契合度。此外，加強與社會外部的聯(lián)系，吸引社會人士參與大學治理，可以幫助大學更加明確其使命定位，獲得更多的社會支持，并完善對大學的有效監(jiān)督。

（二）大學內(nèi)部治理

大學內(nèi)部治理主要指為實現(xiàn)大學的使命定位所做的內(nèi)部制度安排，如大學行政事務決策機制、教學與研究的激勵機制、確保教學質(zhì)量的質(zhì)量控制體系、提高辦學效率的各種方法等。大學內(nèi)部治理涉及到大學內(nèi)部各個不同利益群體間（包括黨委、校長、校務委員會、學術委員會、學院、教授、學生、行政人員等）在大學運行管理中的權責分配，體現(xiàn)了大學問責制結構的變化、學校內(nèi)部關系和角色的重構。

大學內(nèi)部治理的關鍵在于如何明確內(nèi)部權責劃分并建立相應的制約機制，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：黨委和行政的權責分工與監(jiān)督制衡、學校與院系權責分工與監(jiān)督制衡、行政管理與學術主體之間的權責分工與監(jiān)督制衡、教學主體與客體之間的關系等。

三、完善我國現(xiàn)代大學制度的途徑與措施

（一）制定大學發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃

改革開放30多年來，我國高等教育取得了巨大的成就。在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要2010-2020年》的指導下，大學應該因時制宜地對大學發(fā)展戰(zhàn)略進行調(diào)整，制定符合當今國際國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展需要的大學戰(zhàn)略規(guī)劃，在明確人才培養(yǎng)是大學根本使命的前提下，通過戰(zhàn)略規(guī)劃的方式確保其人才培養(yǎng)結構、數(shù)量和運行模式與其根本目標相一致。在戰(zhàn)略規(guī)劃的指導下，通過合理的激勵機制和決策過程，發(fā)揮學院自主性和積極性的同時形成內(nèi)在約束機制。

大學戰(zhàn)略規(guī)劃的制定與執(zhí)行是一個復雜的過程。結合中國高校的實際，可考慮由學校主要領導牽頭組成領導小組，明確規(guī)劃目標、原則及指導思想，并在起草過程中參與指導。其次，由學校相關院校教師代表和學校管理部門的代表組成戰(zhàn)略規(guī)劃起草委員會，并聘請校內(nèi)外相關專家參與。同時，設立辦公室負責組織協(xié)調(diào)相關工作。這個過程是大學校內(nèi)師生集思廣益、凝聚共識的過程，也是學校與學生及廣大校友，與政府及社會各方面交流溝通的過程。這個戰(zhàn)略規(guī)劃的制定過程本身與結果同等重要。在多方參與、充分討論和分析基礎上制定出來的戰(zhàn)略規(guī)劃，如果再輔以相關配套措施，可以大大減少執(zhí)行過程中的意見分歧和阻力，從而真正發(fā)揮戰(zhàn)略規(guī)劃對學校發(fā)展定位的引領作用。

（二）擬定適合各高校特點的大學章程

1995年《中華人民共和國教育法》和1998年《中華人民共和國高等教育法》對高等學校的章程提出了明確要求。高等學校的章程應當包含：（1）學校名稱、校址；（2）辦學宗旨；（3）辦學規(guī)模；（4）學科門類的設置；（5）教育形式；（6）內(nèi)部管理體制；（7）經(jīng)費來源、財產(chǎn)和財務制度；（8）舉辦者與學校之間的權利、義務；（9）章程修改程序；（10）其他必須由章程規(guī)定的事項。該文本內(nèi)容決定了我國大學章程的作用程度和范圍。在高等教育發(fā)展面臨諸多新機遇和新挑戰(zhàn)的今天，各個學校應對這些內(nèi)容進行適當擴充及調(diào)整。

（三）完善學校各個層級的決策機制和信息溝通機制

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要2010-2020年》明確指出要健全議事規(guī)則和決策程序，充分發(fā)揮學術委員會在學科建設、學術評價、學術發(fā)展中的重要作用。探索教授治學的有效途徑，充分發(fā)揮教授在教學、學術研究和學校管理中的作用。加強教職工代表大會、學生代表大會建設，發(fā)揮群眾團體的作用。為了提高大學管理決策機制的科學性、合理性，可由高校有關領導牽頭成立決策機制改革小組。區(qū)分不同類型決策的性質(zhì)及其決策機制，如戰(zhàn)略決策應在充分咨詢的基礎上由學校主要領導決策；資源分配型的決策應形成學校與院系協(xié)調(diào)決策的機制；涉及具體教學及研究的決策應主要依托院系，落實教師的學術權力要擴大教授委員會在院系參與學術事務的管理與決策權；學校重大決策應明確各參與群體或機構在決策中的作用，擴大學術委員會在校級學術事務的管理與決策權。同時，還要明確不同決策主體所具有的決策權、自由裁量權和咨詢權等，以及建立相應的決策程序、規(guī)則和問責機制，盡可能避免利益沖突。通過完善決策機制，形成高效、公正、科學的決策過程，為人才培養(yǎng)服務。

①盛冰：“高等教育治理:重構政府、高校和社會之間的關系”，《高等教育研究》，2003年第3期。

②龍獻忠：“論高等教育治理視野下的政府角色轉(zhuǎn)變”，《現(xiàn)代大學教育》，2004年第1期。

③許杰：“論政府對大學進行宏觀調(diào)控的新向度”，《清華大學教育究》，2003年第12期。

④王洪才：“論現(xiàn)代大學的雛形”，《中國高等教育》，2007第13期。