全面深化改革背景下基層治理困境及出路探討

羅敏

(廣西師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，桂林 541006)

摘要：改革開放幾十年來，不僅改變著人們的生活方式，也改變著公共權(quán)力作為唯一的治理空間塑造力量的局面。全面深化改革進(jìn)程中，基層社會(huì)的開放性進(jìn)一步加強(qiáng)，增強(qiáng)基層治理能力是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。面對(duì)基層治理面臨的困境與挑戰(zhàn)，加快基層治理轉(zhuǎn)型與變革，構(gòu)建現(xiàn)代化的基層治理機(jī)制與路徑，是解決困境、應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，促進(jìn)基層治理健康發(fā)展的重要途徑。

關(guān)鍵詞：基層治理；治理能力；困境；機(jī)制

十八屆三中全會(huì)提出，要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。十八屆四中全會(huì)規(guī)定，全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系和社會(huì)主義法治國家。全面深化改革過程中，基層治理能力現(xiàn)代化是國家治理能力現(xiàn)代化和全面推進(jìn)依法治國的基礎(chǔ)和重要組成部分，解決基層治理中存在的困境，亟須推進(jìn)基層治理能力現(xiàn)代化。審視全面深化改革過程中基層治理面臨的變化，進(jìn)而尋求解決之道，將為當(dāng)下乃至未來一段時(shí)間內(nèi)基層治理提供可以借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

一、基層治理的內(nèi)涵與概述

基層實(shí)際上有兩個(gè)層面的含義：一個(gè)是社會(huì)意義的基層，即泛指基層社會(huì)；一個(gè)是管理意義上的基層，即基層管理[1]?；鶎幼钪饕奶攸c(diǎn)是直接面對(duì)廣大農(nóng)民群眾和各種基層社會(huì)組織，具有實(shí)踐的直接性。

治理概念的界定是仁者見仁智者見智，主要代表有K·J·霍爾斯蒂(K·J·Holsti)強(qiáng)調(diào)治理在一定意義上就是秩序加上某種意向性，秩序意味著對(duì)行為的限制；星野昭吉將治理分為平行治理和垂直治理，認(rèn)為治理的本質(zhì)是一種非暴力、非統(tǒng)治的治理機(jī)制，而不是強(qiáng)迫和壓制；庫伊曼(J·Kooiman)和范·弗利埃特(M·VanVliet)認(rèn)為“治理所要?jiǎng)?chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強(qiáng)加，其發(fā)揮作用是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)”。

基層治理(base course governance)是基層政府主導(dǎo)，農(nóng)村各類社會(huì)組織和廣大公民廣泛參與，共同提供面向農(nóng)村社會(huì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)、應(yīng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展中的公共問題并完成農(nóng)村社會(huì)事務(wù)管理，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)善治目標(biāo)和愿景的治理制度和過程。

二、基層治理的困境與挑戰(zhàn)

(一)人口流動(dòng)迅猛，基層治理的復(fù)雜度增加

全面深化改革大背景下，人口流動(dòng)更加頻繁，留守兒童和空巢老人成為農(nóng)村建設(shè)的主力軍。城鎮(zhèn)優(yōu)越的地理位置，吸引著成千上萬的農(nóng)村人趕往城鎮(zhèn)，他們?cè)跒槌擎?zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)繁榮起到積極推動(dòng)作用同時(shí)，也給城鎮(zhèn)帶來了管理上的難度。一是城鎮(zhèn)流動(dòng)人口數(shù)量眾多、規(guī)模龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，收集信息困難。二是城鎮(zhèn)流動(dòng)人口素質(zhì)參差不齊、動(dòng)態(tài)性強(qiáng)、穩(wěn)定性低，難以進(jìn)行有效管理。基層政府面對(duì)流動(dòng)人口呈“井噴式”增長，既缺失經(jīng)驗(yàn)，又缺乏制度，因此流動(dòng)人口管理工作舉步維艱。有些基層政府甚至束手無策，放任不管，以“不出事”為管理邏輯[2]，這樣勢(shì)必導(dǎo)致社會(huì)治安水平下降，犯罪率陡增，居民安全感嚴(yán)重降低，基層治理的復(fù)雜度增加。

(二)信息傳播裂變，基層治理的異化度增加

當(dāng)今社會(huì)是信息時(shí)代，伴隨著信息流動(dòng)加速，各種觀念不加限制地相互碰撞，且信息在傳播過程中因“信息震蕩效應(yīng)”，可能產(chǎn)生裂變或異化，其傳遞的快速性、超空間性、去中心化可能在極短時(shí)間里、在極大范圍內(nèi)形成輿論危機(jī)，嚴(yán)重削弱基層政府的合法性。生活中的小矛盾、小沖突，在信息的傳播過程中，那些游手好閑的“不安分子”，總會(huì)借這些事情大肆傳播不利于基層政府的輿論或謠言，以混淆視聽，可能出現(xiàn)由個(gè)人問題轉(zhuǎn)化為群體性事件。例如日本核泄漏后，中國出現(xiàn)的“搶鹽風(fēng)波”，炎黃子孫背上了“鹽慌”子孫的戲稱；再如瑪雅文明中的“世界末日”，冬至日連黑三天，中國又出現(xiàn)了“搶蠟燭”事件。這樣的謠言在傳播過程中卻屢試不爽，群眾被這些謠言煽動(dòng)，給基層政府帶來許多不必要的麻煩同時(shí)，也使基層治理的異化度增加。

(三)利益訴求突出，基層治理的抗?fàn)幎仍黾?/h2>

目前，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，全面深化改革正處在關(guān)鍵時(shí)期，群眾的利益觀念不斷被喚醒和強(qiáng)化，追求利益成為廣大農(nóng)民群眾參與基層治理的一種強(qiáng)大動(dòng)力。近年來，隨著房地產(chǎn)行業(yè)的升溫，征地、拆遷補(bǔ)償糾紛及環(huán)境污染問題突出，民眾在既得利益受到侵害又得不到有效維護(hù)的情況下，農(nóng)民會(huì)主動(dòng)尋求維護(hù)自身的權(quán)益。由于制度化參與渠道狹窄，參與成本較高，民意表達(dá)機(jī)構(gòu)功能虛化，再加上個(gè)別基層領(lǐng)導(dǎo)在處理問題時(shí)方式和方法不當(dāng)，致使參與者產(chǎn)生怨氣，從而引發(fā)過激的群體行為。因此，非制度化參與的群體性抗?fàn)幨录统闪瞬簧偃罕姳磉_(dá)利益訴求的主要路徑和方法，老百姓抱著“不鬧不解決、小鬧半解決、大鬧全解決”的心態(tài)采取上訪、集會(huì)等手段來表達(dá)自己的利益訴求，并帶有組織性、突發(fā)性、暴力性傾向等特點(diǎn)，導(dǎo)致基層治理的抗?fàn)幎仍黾印?/p>

(四)權(quán)力結(jié)構(gòu)多樣，基層治理的威脅度增加

權(quán)力距離(power distance)理論說“在核心位置，一種權(quán)力越近，則其他權(quán)力因之就越遠(yuǎn)”[3]?；鶎訖?quán)力尋租機(jī)會(huì)較多、空間較大，“能人腐敗”問題突出，基層權(quán)力“空巢”化明顯[4]，權(quán)力結(jié)構(gòu)的多樣性，使得腐敗問題多層次、多領(lǐng)域、廣覆蓋，表現(xiàn)形式隱蔽化、智能化、多樣化。許多基層干部與“土”老板之間保持相對(duì)穩(wěn)定的關(guān)系圈子，進(jìn)行權(quán)錢交易、權(quán)色交易、權(quán)權(quán)交易。基層民主存在民主不充分、集中不完善，一些干部“帶病提拔”、“帶病上崗”、買官賣官、跑官要官問題依然存在?；鶎诱安蛔鳛椤痹龆?，新的問題和矛盾日益復(fù)雜化，基層權(quán)力的異化、懸浮，導(dǎo)致基層政府治理的威脅度增加。

三、基層治理的轉(zhuǎn)變與轉(zhuǎn)型

(一)領(lǐng)導(dǎo)者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變

基層社會(huì)管理過程上，政府部門更多的是側(cè)重“領(lǐng)導(dǎo)”而輕服務(wù)。片面地強(qiáng)調(diào)單向度和強(qiáng)制性的“領(lǐng)導(dǎo)”，強(qiáng)調(diào)被領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象的順從、服從，而對(duì)社會(huì)群體的訴求加以認(rèn)真考量、有效回應(yīng)則明顯不夠。然而，在當(dāng)今市場(chǎng)化、民主化大潮中，基層社會(huì)管理無疑需要更多地呈現(xiàn)出領(lǐng)導(dǎo)理念人性化、領(lǐng)導(dǎo)方式服務(wù)化的趨勢(shì)，而基層治理的轉(zhuǎn)變與轉(zhuǎn)型就是要順應(yīng)這種發(fā)展潮流。領(lǐng)導(dǎo)民眾只是手段，目的在于服務(wù)群眾，充分體現(xiàn)了基層治理理念的轉(zhuǎn)型——由領(lǐng)導(dǎo)者向服務(wù)型者轉(zhuǎn)變。

(二)掌控者向協(xié)調(diào)者轉(zhuǎn)變

協(xié)調(diào)的過程是遵從基層民主政治的設(shè)計(jì)程序，強(qiáng)調(diào)基層社會(huì)多元主體在公共利益的框架下，通過有效地協(xié)調(diào)體制與協(xié)商過程，進(jìn)行利益的協(xié)調(diào)與表達(dá)，最終達(dá)成實(shí)現(xiàn)利益平衡的目的。基層治理的過程中，不僅要發(fā)揮掌控者的地位，還要順應(yīng)時(shí)勢(shì)發(fā)揮協(xié)調(diào)者的作用，保障基層群眾的利益不受損害或侵犯。當(dāng)前，基層治理已覆蓋工商、衛(wèi)生、拆遷、環(huán)保等諸多領(lǐng)域，幾乎涉及民眾日常生活的各個(gè)方面，其中涉及復(fù)雜的利益博弈和權(quán)責(zé)歸屬，如果不能在各方訴求之間找到均衡點(diǎn)，做好協(xié)調(diào)者，勢(shì)必會(huì)影響基層治理的水平。

(三)公告者向宣傳者轉(zhuǎn)變

基層政府作為國家相關(guān)法律法規(guī)、政策制度的公告者，信息化時(shí)代，更應(yīng)該向宣傳者轉(zhuǎn)變，不僅僅是開誠布公的公告者，而應(yīng)該作為政策的宣傳者，發(fā)揮“宣傳員”作用，確?；鶎尤罕姷恼_信息的知情權(quán)。面對(duì)謠言，對(duì)于基層政府部門來說，絕不能一笑置之，權(quán)威部門的辟謠應(yīng)該更及時(shí)、更廣泛、更專業(yè)，要趕在謠言大面積散播之前，發(fā)出權(quán)威聲音，謠言才能不再惑眾。

(四)參與者向監(jiān)督者轉(zhuǎn)變

基層治理過程中，不僅需要廣大群眾積極參與，更重要的是需要群眾的監(jiān)督。如在征地拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共物品提供等過程中村民參與權(quán)、決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)的落實(shí)。這就需要更上一級(jí)的監(jiān)管部門及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)的地方，也需要全社會(huì)的共同監(jiān)督，讓基層違法之事成為“過街老鼠人人喊打”。

四、基層治理的機(jī)制與出路

(一)完善流動(dòng)人口管理監(jiān)管制度

流動(dòng)人口關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是建立社區(qū)人口基礎(chǔ)信息庫，覆蓋常住人口和流動(dòng)人口，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、及時(shí)更新，使勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)救助、治安管理、房屋租購、計(jì)劃生育等方面的信息能夠聯(lián)網(wǎng)共享，避免多頭采集、重復(fù)采集、互相分割[5]。二是加快戶籍制度改革，建立并完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、投融資、移民搬遷等各種惠農(nóng)政策，制定可行性的流動(dòng)人口管理相關(guān)法律法規(guī)，把流動(dòng)人口制度納入法制化管理軌道；三是加強(qiáng)流動(dòng)人口文明教育，改善農(nóng)民工子弟教育環(huán)境，保障流動(dòng)人口與當(dāng)?shù)厝丝卺t(yī)療體系共享；四是加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)人群的關(guān)注，保障留守兒童、空巢老人、殘疾人等重點(diǎn)人群的基本生活。

(二)拓寬基層民意需求表達(dá)路徑

關(guān)注基層民意利益訴求。一方面，充分了解群眾呼聲，真實(shí)反映群眾訴求，敢于反映群眾心聲；另一方面，暢通群眾利益訴求表達(dá)渠道，把群眾利益訴求表達(dá)納入法治化、制度化、規(guī)范化的軌道。通過完善領(lǐng)導(dǎo)接訪、下訪調(diào)研、聽證會(huì)、民主評(píng)議等制度，讓群眾意見能夠通過正當(dāng)渠道表達(dá)并獲得及時(shí)回應(yīng)。通過“市長熱線”、“問政市長”、“市民論壇”、“第一書記掛職鄉(xiāng)村”等載體，建立電視、網(wǎng)絡(luò)、廣播、通訊、報(bào)刊等多層次、多樣化的人民群眾利益訴求表達(dá)形式。

(三)整合基層各方利益平衡關(guān)系

發(fā)揮基層村民自治組織能力，為農(nóng)民的利益表達(dá)提供通道，使農(nóng)民在自己的權(quán)益上有了制度的保障；建立平衡基層社會(huì)利益關(guān)系的長效機(jī)制，防止在“劫貧濟(jì)富”和“劫富濟(jì)貧”兩個(gè)極端搖擺[6]，完善基層公共服務(wù)的管理與供給機(jī)制；規(guī)范收入分配，解決基層干部灰色或隱性收入的問題；縮減基層項(xiàng)目直接投資，降低行政費(fèi)用；強(qiáng)化再分配在調(diào)節(jié)利益關(guān)系中的作用，解決再分配中的不公平問題；實(shí)施減稅措施，藏富于民，保護(hù)居民財(cái)產(chǎn)安全，稅收制度改革要把減稅作為重要目標(biāo)之一，通過減稅讓利于民，使民眾對(duì)未來有穩(wěn)定的預(yù)期和信心；著力打造實(shí)力型、“魅力型”的隊(duì)伍[7]，協(xié)調(diào)基層各方利益。

(四)建立基層信息風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

當(dāng)前，我國基層已經(jīng)進(jìn)入到了一個(gè)信息風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)時(shí)期，提高基層信息安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警水平，是減少基層公共危機(jī)事件促進(jìn)基層社會(huì)健康發(fā)展的重要舉措。一是建立能感應(yīng)和發(fā)現(xiàn)不良信息所潛藏的危險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，通過對(duì)信息源、信息獲取途徑、信息內(nèi)容進(jìn)行不斷監(jiān)測(cè)和評(píng)估，對(duì)可能威脅基層生產(chǎn)生活的信息發(fā)布預(yù)警，政府要及時(shí)辟謠虛假信息。二是發(fā)揮新興媒體在教育、引導(dǎo)、塑造良好心態(tài)與健康人格等方面的作用，準(zhǔn)確把握網(wǎng)絡(luò)輿論態(tài)勢(shì)，避免出現(xiàn)龐大的“不明真相”的旁觀者或助推者，防止社會(huì)主流的價(jià)值觀與政府主導(dǎo)的價(jià)值觀的錯(cuò)位與背離。

(五)加強(qiáng)基層法治社會(huì)建設(shè)進(jìn)程

黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出：全面推進(jìn)依法治國?；鶎邮歉黝惿鐣?huì)活動(dòng)的主要陣地，基層法治建設(shè)在法治中國建設(shè)中占有十分重要的地位，是法治中國建設(shè)整體推進(jìn)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。一是著力解決基層法治中存在的普法走過場(chǎng)、執(zhí)法有彈性、司法看對(duì)象和執(zhí)法司法公信力差等問題；二是提高全體社會(huì)成員懂法、知法、守法、用法的自覺性，積極開展送法下鄉(xiāng)活動(dòng)，加大法制宣傳和教育力度，堅(jiān)決抵制權(quán)力濫用，將基層權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠；三是激發(fā)廣大群眾的政治參與熱情，提高他們參政議政的積極性，對(duì)基層權(quán)力形成有效的監(jiān)督和制約，樹立民主法制意識(shí)和法律至上觀念。

五、結(jié)束語

基層治理，是國家地方治理的基礎(chǔ)。從社會(huì)學(xué)的角度看，基層是社區(qū)；從政治學(xué)的角度看，基層是國家政權(quán)的最底層次，在城市是區(qū)，在農(nóng)村是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；從管理學(xué)的角度看，基層是管理的最低層次，是直接面對(duì)管理對(duì)象的管理層次[8]。因此，只有把發(fā)展的目光投向基層，把治理的重心放在基層，使頂層的關(guān)注變成普遍的關(guān)切，使頂層的設(shè)計(jì)變成全民的自覺，理順治理格局，優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，才能實(shí)現(xiàn)基層善治。

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DOI:10.3969/j.issn.1009-8976.2015.01.009

收稿日期：2014-11-03

作者簡(jiǎn)介：羅敏(1989—)，男(漢)，湖南攸縣，碩士主要研究領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)理論與實(shí)踐。

中圖分類號(hào)：D625

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-8976(2015)01-0031-03

Under the background of comprehensively deepen reform a discuss about grassroots governance troubles and methods

LUO Min

(GuangxiNormalUniversity，SchoolofPoliticsandAdministration，Guilin541006，China)

Abstract：Reform and opening up over the decades have not only changed people’s way of life；they also changed the management of public power as the only space shaping forces.With comprehensively deep reform，the open-up of grass-roots society has been further strengthened，and enhancing the capacity of grassroots governance is the key of promoting the modernization of national management system and management ability.In the face of the troubles and challenges of the grassroots governance，speeding up the transformation of grassroots governance and change，and building the grassroots governance mechanism and path of modernization are to address the difficulties，challenges and important way to promote the healthy development of the grass-roots governance.

Key words：grassroots governance；governance capabilities；troubles；mechanism