葉穗冰

（廣東司法警官職業(yè)學(xué)院，廣東廣州，510220）

廣東執(zhí)行助學(xué)貸款政策的價(jià)值沖突

葉穗冰

（廣東司法警官職業(yè)學(xué)院，廣東廣州，510220）

國(guó)家助學(xué)貸款是以資助高校貧困大學(xué)生為目的，由財(cái)政貼息、財(cái)政和高校共同給予銀行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，在政府、銀行、高校和大學(xué)生四方當(dāng)事人之間運(yùn)作的信用貸款。廣東在執(zhí)行助學(xué)貸款政策時(shí)，四方當(dāng)事人之間產(chǎn)生了價(jià)值沖突：政府部門(mén)不愿承擔(dān)過(guò)多的補(bǔ)貼，銀行因?yàn)榻鹑陲L(fēng)險(xiǎn)而惜貸，高校面臨著人力不足和承擔(dān)過(guò)高的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的問(wèn)題，學(xué)生因各種原因違約。政府有必要通過(guò)立法和一系列地方政策調(diào)整，使四方當(dāng)事人形成合力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家助學(xué)貸款“資助”和“育人”的雙重目標(biāo)。

廣東；助學(xué)貸款；價(jià)值沖突

國(guó)家助學(xué)貸款是以資助高校貧困大學(xué)生為目的，由財(cái)政貼息、財(cái)政和高校共同給予銀行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，在政府、銀行、高校和大學(xué)生四方當(dāng)事人之間運(yùn)作的信用貸款。

國(guó)家助學(xué)貸款在廣東的發(fā)展大致經(jīng)歷了四個(gè)階段：2000-2003年為初創(chuàng)階段，廣東省出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)廣東省國(guó)家助學(xué)貸款工作的意見(jiàn)》，確定了以校園地為貸款地點(diǎn)的國(guó)家助學(xué)貸款模式；2004-2006年為走向規(guī)范階段，廣東省制定了《廣東省國(guó)家助學(xué)貸款實(shí)施細(xì)則（試行）》，把國(guó)家助學(xué)貸款的償還時(shí)間推遲到6年；2007年至2013年為國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行模式階段，廣東省在2007年頒布了《廣東省普通高校國(guó)家助學(xué)貸款管理辦法（試行）》，2010年發(fā)出了《關(guān)于印發(fā)〈廣東省普通高校國(guó)家助學(xué)貸款工作考核辦法（試行）〉的通知》，2013年又發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈廣東省高校國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行國(guó)家助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金管理暫行辦法〉的通知》，以國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行廣東省分行為放貸主體，農(nóng)業(yè)銀行負(fù)責(zé)代理助學(xué)貸款的收發(fā)工作，建立了風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金制度；2014年至今是以校園地貸款為主、生源地貸款為輔階段，韶關(guān)成為首個(gè)試點(diǎn)生源地助學(xué)貸款的地區(qū)。至2014年，廣東省高校累計(jì)有34萬(wàn)人次獲得了國(guó)家助學(xué)貸款26.5億元[1]。以校園地貸款為主要特征的國(guó)家助學(xué)貸款“廣東模式”趨于成熟。

“廣東模式”存在四方當(dāng)事人。在執(zhí)行助學(xué)貸款政策實(shí)踐中，四方當(dāng)事人之間的價(jià)值沖突使他們做出了矛盾的選擇，影響著助學(xué)貸款規(guī)模的擴(kuò)大。從2010年至2013年，雖然廣東省高校在校學(xué)生總數(shù)和貧困生人數(shù)都在不斷增加，但是貸款人數(shù)及金額卻在逐年下降[2]。

一、政府：補(bǔ)貼風(fēng)險(xiǎn)與法制漏洞

從國(guó)家助學(xué)貸款政策運(yùn)行伊始，廣東省政府就面臨著兩難抉擇：要讓更多的貧困大學(xué)生獲得助學(xué)貸款，財(cái)政就必須承擔(dān)貸款拖欠的風(fēng)險(xiǎn)；要控制貸款拖欠的風(fēng)險(xiǎn)，就必須減少貸款的數(shù)額。

齊德曼把學(xué)生貸款的目標(biāo)分為成本分擔(dān)、社會(huì)責(zé)任和學(xué)生獨(dú)立三個(gè)方面[3]。這三個(gè)方面在我國(guó)國(guó)家助學(xué)貸款政策中分別得到了體現(xiàn)。成本分擔(dān)理論體現(xiàn)在國(guó)家助學(xué)貸款政策設(shè)計(jì)的初衷上，即讓受益的學(xué)生分擔(dān)成本，以解決高校擴(kuò)招后政府有限的資金投入和迅速擴(kuò)大的大學(xué)生數(shù)量之間的矛盾。社會(huì)責(zé)任理論可以解釋為當(dāng)高等教育的正外部性與資本市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)性發(fā)生矛盾時(shí)，我國(guó)政府承擔(dān)起更多的社會(huì)責(zé)任，做出了“不讓一個(gè)大學(xué)生因家庭經(jīng)濟(jì)困難而輟學(xué)”的承諾。黨的十八大報(bào)告指出：“大力促進(jìn)教育公平，合理配置教育資源，重點(diǎn)向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困、民族地區(qū)傾斜，支持特殊教育，提高家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助水平，積極推動(dòng)農(nóng)民工子女平等接受教育，讓每個(gè)孩子都能成為有用之才。”這正是政府承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的體現(xiàn)。學(xué)生獨(dú)立理論可以解釋為，用貸款的方式而不是以無(wú)償?shù)姆绞劫Y助貧困學(xué)生，目的是解決學(xué)生人力資本投資的長(zhǎng)遠(yuǎn)性和經(jīng)濟(jì)來(lái)源匱乏的現(xiàn)實(shí)性矛盾，促進(jìn)學(xué)生的獨(dú)立。

此外，國(guó)家助學(xué)貸款政策還摻雜了政府的利益：通過(guò)助學(xué)貸款，政府可以在一定程度上調(diào)節(jié)高等教育的供求關(guān)系，保證貧困地區(qū)的人才供給，為未來(lái)積累充足的高素質(zhì)人才，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要。

政府在國(guó)家助學(xué)貸款方面的訴求凝結(jié)在國(guó)家助學(xué)貸款的補(bǔ)貼政策中。目前廣東省的國(guó)家貸款補(bǔ)貼有4種：貼息，學(xué)生在校期間助學(xué)貸款發(fā)生的利息由財(cái)政補(bǔ)貼代為償還；稅收優(yōu)惠，包括呆壞賬損失稅前扣除和免征5%的利息收入營(yíng)業(yè)稅；10.9%的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，由省財(cái)政和高校各承擔(dān)50%，貸款到期后，高校違約率如果低于10.9%，包括省財(cái)政承擔(dān)部分全部返還給高校，而如果高于10.9%，超出部分由高校和國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行分別負(fù)擔(dān)60%和40%；服務(wù)代償，即畢業(yè)生到西部地區(qū)、農(nóng)村基層就業(yè)或應(yīng)征入伍的，助學(xué)貸款本金及其利息由政府代為償還。

負(fù)責(zé)國(guó)家助學(xué)貸款運(yùn)作具體的是政府財(cái)政部門(mén)。對(duì)財(cái)政部門(mén)來(lái)說(shuō)，落實(shí)國(guó)家助學(xué)貸款政策是奉命辦事，10.9%的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的一半是凈支出，這筆支出的大小與貸款的規(guī)模相關(guān)，貸款規(guī)模越大，支出越多。為了減少支出，最好的辦法是控制貸款規(guī)模，減少補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)?；谶@一考慮，國(guó)家助學(xué)貸款規(guī)模被嚴(yán)格控制在大學(xué)生人數(shù)的20%以?xún)?nèi)；本專(zhuān)科學(xué)生每人每年資助的標(biāo)準(zhǔn)原來(lái)限制在6000元以?xún)?nèi)，2014年7月調(diào)整到了不超過(guò)8000元；同時(shí)，按照高校的隸屬關(guān)系，中央和省級(jí)財(cái)政分別負(fù)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金。

根據(jù)政府部門(mén)測(cè)算，我國(guó)貧困大學(xué)生占在校生總數(shù)的20%左右。但是，自1999 年開(kāi)展國(guó)家助學(xué)貸款工作以來(lái)，截至2013年底，國(guó)家助學(xué)貸款審批人數(shù)為109.10萬(wàn)人，獲得貸款學(xué)生僅占在校生總數(shù)的13.23%[4]。在廣東高校，新生不報(bào)到的原因多數(shù)是無(wú)力繳納學(xué)費(fèi)。廣東某獨(dú)立學(xué)院金融本科專(zhuān)業(yè)錄取108人，實(shí)際報(bào)到65人，報(bào)到率只有60.2%。經(jīng)對(duì)未報(bào)到的學(xué)生進(jìn)行調(diào)查，其中65%的學(xué)生因?yàn)榻徊黄饘W(xué)費(fèi)而被迫放棄入學(xué)資格[5]。

國(guó)家助學(xué)貸款設(shè)定了每人每年資助8000元的上限。在廣東，這一標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于公辦高校普通專(zhuān)業(yè)一年的學(xué)費(fèi)，而一些公辦高校藝術(shù)類(lèi)專(zhuān)業(yè)和民辦高校普通專(zhuān)業(yè)，一年的學(xué)費(fèi)往往超過(guò)10000元。

同時(shí)，國(guó)家助學(xué)貸款的覆蓋率與高校隸屬的政府層級(jí)、高校的公辦或民辦性質(zhì)有直接關(guān)系，部屬高校貸款相對(duì)充裕，公辦高校通常有一定的貸款比例，但眾多的民辦高校卻難分一杯羹。廣東嶺南職業(yè)技術(shù)學(xué)院是廣東首家獲得國(guó)家助學(xué)貸款的民辦高校。據(jù)調(diào)查，廣東僅有30% 的民辦高校開(kāi)展了國(guó)家助學(xué)貸款工作[6]。

目前，國(guó)家助學(xué)貸款工作還無(wú)法可依，僅有政策規(guī)定。而政策對(duì)國(guó)家助學(xué)貸款的性質(zhì)、四方當(dāng)事人之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系、監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制等方面的規(guī)定比較含糊，導(dǎo)致社會(huì)對(duì)國(guó)家助學(xué)貸款的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，助學(xué)貸款工作推進(jìn)困難重重。本是助學(xué)貸款資格認(rèn)定主體的民政部門(mén)，由于在助學(xué)貸款中的義務(wù)和責(zé)任不明確，普遍存在著“懶政”現(xiàn)象。他們很少認(rèn)真審核貧困大學(xué)生的家庭狀況，就在《高等學(xué)校學(xué)生及家庭情況調(diào)查表》上草草蓋章了事。即使事后被指責(zé)造假，也無(wú)需承擔(dān)任何責(zé)任。

二、銀行：金融風(fēng)險(xiǎn)與信貸劣勢(shì)

國(guó)家助學(xué)貸款是信用貸款。銀行要想獲得信用貸款收益的最大化，就必須控制好三個(gè)變量：風(fēng)險(xiǎn)、放貸量和成本。

信用貸款，顧名思義要信用先行。我國(guó)社會(huì)信用體系的建設(shè)始于1996年，中國(guó)人民銀行率先建立了全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的信用檔案數(shù)據(jù)庫(kù)。廣東在2008年啟動(dòng)了廣東商學(xué)院2萬(wàn)名大學(xué)生信用檔案試點(diǎn)建設(shè)。但是，銀行、高校的信用檔案各自畫(huà)地為牢，與稅務(wù)部門(mén)、社會(huì)保障部門(mén)、公檢法部門(mén)的信用檔案互相封閉，統(tǒng)一的社會(huì)信用體系沒(méi)有建立起來(lái)。在這種情況下，國(guó)家助學(xué)貸款主要依靠銀行自身的征信系統(tǒng)，而貧困大學(xué)生往往沒(méi)有金融信用歷史，他們未來(lái)的道德水平、健康狀況、就業(yè)狀況更是難以預(yù)測(cè)，國(guó)家助學(xué)貸款對(duì)銀行來(lái)說(shuō)幾乎無(wú)“信用”可言。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)范圍內(nèi)國(guó)家助學(xué)貸款的違約率高達(dá)20%，而全國(guó)境內(nèi)，商業(yè)銀行的平均不良貸款率僅有1.66%[7]。財(cái)政部規(guī)定，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的助學(xué)貸款補(bǔ)償金不能用作保費(fèi)。這一規(guī)定限制了國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行引入市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的可能。

銀行每辦理一筆貸款都要經(jīng)過(guò)復(fù)雜的審核手續(xù)。銀行要提高貸款收益，最主要的辦法就是選擇與大宗客戶(hù)交易。而國(guó)家助學(xué)貸款單筆金額很小，少的只有千元，最多的也不過(guò)萬(wàn)元，是典型的小額貸款，對(duì)銀行來(lái)說(shuō)是一種低效益的貸款。

這種小額貸款的運(yùn)作成本一點(diǎn)也不比大額貸款低。貧困大學(xué)生多數(shù)分布在邊遠(yuǎn)地區(qū)，涉及面廣，貸款工作量巨大，管理成本很高。一旦大學(xué)生違約，銀行要支付高昂的律師費(fèi)。即使勝訴，由于大學(xué)生畢業(yè)后流動(dòng)性很大，要順利執(zhí)行并不容易，況且，即使順利執(zhí)行，也可能得不償失。根據(jù)《廣東省普通高校國(guó)家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)合作協(xié)議》，廣東省教育廳和國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行有權(quán)按貸款合同的約定在不通知違約學(xué)生的情況下，通過(guò)校園網(wǎng)、新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)等信息渠道公布其姓名、照片、居民身份證號(hào)碼、畢業(yè)學(xué)校及具體違約行為等信息。2007年，廣東的銀行曾經(jīng)嘗試將500多名國(guó)家助學(xué)貸款違約學(xué)生的信息以“債務(wù)催收公告”的形式公之于眾。但是，這一公布個(gè)人信息的做法與憲法保護(hù)公民隱私權(quán)的規(guī)定存在一定的沖突，因而倍受爭(zhēng)議。這一追繳措施此后未再使用。

在風(fēng)險(xiǎn)、放貸量和成本都不符合盈利性要求的情況下，銀行的最佳選擇是惜貸。所謂惜貸，指的是在申請(qǐng)人有貸款需求、符合貸款條件的情況下，銀行不愿意發(fā)放貸款的現(xiàn)象。因?yàn)閺V東主要實(shí)行校園地助學(xué)貸款，銀行通常會(huì)極力要求外地學(xué)生申請(qǐng)生源地助學(xué)貸款，而生源地銀行又會(huì)極力勸說(shuō)學(xué)生到校園地申請(qǐng)助學(xué)貸款，導(dǎo)致兩種助學(xué)貸款政策都難以落實(shí)?？紤]到貸款風(fēng)險(xiǎn)，銀行不愿意貸款給那些家庭特別貧困、基本上沒(méi)有還款能力的學(xué)生。于是，有經(jīng)驗(yàn)的輔導(dǎo)員會(huì)勸特困生在填寫(xiě)家庭情況時(shí)適當(dāng)隱瞞一些，以提高貸款申請(qǐng)的成功率。這實(shí)際上違背了國(guó)家助學(xué)貸款發(fā)放的初衷。按規(guī)定，國(guó)家助學(xué)貸款違約率如果小于10.9%，銀行應(yīng)將風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金剩余部分返還高校。廣東的實(shí)際情況是，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金年復(fù)一年地收入銀行賬下，違約率由銀行統(tǒng)計(jì)，政府和高校無(wú)從查知，而銀行從來(lái)沒(méi)有給高校返還過(guò)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金。同時(shí)，銀行在發(fā)放助學(xué)貸款之前還會(huì)向高校提出一些捆綁條件，如開(kāi)設(shè)基本賬戶(hù)、定期存款，并以助學(xué)貸款違約率的高低作為向高校提供教學(xué)設(shè)備改造、基本建設(shè)貸款的依據(jù)。

三、高校：補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)與人力缺口

國(guó)家助學(xué)貸款政策使高校陷入法律的糾結(jié)之中：一方面，高校為大學(xué)生辦理助學(xué)貸款，高校與大學(xué)生之間是代理關(guān)系，高校是代理人；另一方面，高校幫銀行認(rèn)定大學(xué)生的貸款資格，替銀行追討欠款，高校與銀行之間是委托關(guān)系，高校是受托人。助學(xué)貸款用于貧困大學(xué)生繳交學(xué)費(fèi)，而學(xué)費(fèi)是高校的主要收入來(lái)源。因此，高校在代理和委托中均有利益關(guān)系。也就是說(shuō)，高校作為利益相關(guān)人分別對(duì)借貸雙方進(jìn)行了代理和委托，這是違反民法規(guī)定的行為。

從代理人的角度看，高校的利益可歸納為：用助學(xué)貸款彌補(bǔ)欠繳學(xué)費(fèi)的漏洞，最好是預(yù)期欠費(fèi)的大學(xué)生都能夠獲得貸款，其中成績(jī)優(yōu)秀的學(xué)生應(yīng)優(yōu)先獲得貸款，以免他們?yōu)榱嘶I集學(xué)費(fèi)而耽誤學(xué)業(yè)，最終影響高校出人才。因此，高校的貸款目標(biāo)是可能欠費(fèi)的大學(xué)生，而不一定是貧困的大學(xué)生。高校設(shè)計(jì)的貸款認(rèn)定流程一般是：貧困生提出申請(qǐng)→貧困生出具民政部門(mén)蓋章的《高等學(xué)校學(xué)生及家庭情況調(diào)查表》→進(jìn)行院系兩級(jí)民主評(píng)議→公示助學(xué)貸款學(xué)生名單。這一流程的重頭戲是院系兩級(jí)民主評(píng)議，因?yàn)檫@一環(huán)節(jié)最有可能預(yù)測(cè)欠費(fèi)的大學(xué)生。至于大學(xué)生家庭是否真正貧困，責(zé)任交給民政部門(mén)，由大學(xué)生自己找民政部門(mén)蓋章證明。為方便操作，高校通常對(duì)照國(guó)家助學(xué)貸款發(fā)放名額，把貧困生指標(biāo)按人數(shù)比分配到各個(gè)院系，再由院系按人數(shù)比分配到各個(gè)班。這一做法忽視了貧困生并非按比例產(chǎn)生的自然規(guī)律，造成的后果是：部分貧困生扎堆的班級(jí)，真正的貧困生因名額所限不能申請(qǐng)到助學(xué)貸款；而部分較少貧困生的班級(jí)，非貧困生也分到了一塊蛋糕。這顯然有違教育公平。

從受托人的角度看，由于高校要向銀行支出10.9%的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的一半，并且還要支付違約率超出10.9%部分的60%，而違約率低于10.9%則可以得到剩余的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，高校的利益指向把違約率控制在10.9%以?xún)?nèi)。可惜的是，正如世界知名學(xué)生貸款專(zhuān)家艾德里安·翟德曼所說(shuō)：“高校在確定學(xué)生貸款資格方面具有比較優(yōu)勢(shì)，但有效回收貸款的能力未得到證實(shí)。”[8]高校首先面臨著國(guó)家助學(xué)貸款工作人員不足的困難。盡管政府明文規(guī)定：各高校必須設(shè)立從事國(guó)家助學(xué)貸款管理工作的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，原則上按在校生1：2500的比例調(diào)配專(zhuān)門(mén)工作人員。但這些年來(lái)高校不斷擴(kuò)招導(dǎo)致人手日益緊缺，特別是又逢“去行政化”的改革，廣東幾乎沒(méi)有哪所高校達(dá)到這一比例。絕大多數(shù)高校的做法是設(shè)置1-2名專(zhuān)職人員，管理包括“獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金、助學(xué)貸款、勤工儉學(xué)、困難補(bǔ)助、減免學(xué)費(fèi)”六大項(xiàng)目的學(xué)生資助工作。其次，高校負(fù)責(zé)國(guó)家助學(xué)貸款的專(zhuān)職人員并非財(cái)會(huì)人員，沒(méi)有金融專(zhuān)業(yè)知識(shí)，缺乏貸款辦理規(guī)范，很難控制助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)《南方日?qǐng)?bào)》2010年1月12日?qǐng)?bào)道，廣東省首批進(jìn)入還息期的高校中，有近一半的違約率觸到了風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的“紅線(xiàn)”，一些高校的違約率超過(guò)50%，個(gè)別的甚至高達(dá)74%以上[9]。廣東省教育廳對(duì)高校助學(xué)貸款工作進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，助困比例最高評(píng)分為4分，而違約控制比例最高評(píng)分為15分，顯然更關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)控制。廣東各高校為了減少風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的支出，也為了能夠在助學(xué)貸款工作中獲得主管部門(mén)較高的評(píng)分，唯有盡量降低貸款規(guī)模，以便于進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制。特別是一些高職院校，表面上看來(lái)助學(xué)貸款違約率不高，但實(shí)際上助學(xué)貸款發(fā)放量極小，對(duì)大量的貧困生沒(méi)有起到助學(xué)作用。更有一些院校用其他款項(xiàng)來(lái)沖銷(xiāo)逾期還款，以減少違約率。這種做法雖然降低了學(xué)院助學(xué)貸款的違約率，卻違背了廣東省財(cái)政資助專(zhuān)項(xiàng)資金的撥款原則。

四、學(xué)生：道德風(fēng)險(xiǎn)與生存困境

國(guó)家助學(xué)貸款運(yùn)行的種種問(wèn)題源于違約，而違約的源頭是大學(xué)生。一方面，政府、高校和銀行都拿出了不菲的資金或是放棄了豐厚的收益，幫助貧困大學(xué)生完成學(xué)業(yè)；另一方面，部分受助大學(xué)生卻成了“白眼狼”，完成學(xué)業(yè)后不歸還貸款，使政府、高校和銀行陷入困境。這一現(xiàn)象甚至使社會(huì)對(duì)申請(qǐng)國(guó)家助學(xué)貸款的大學(xué)生群體產(chǎn)生了道德懷疑。大學(xué)生違約的原因比較復(fù)雜，大致包含無(wú)意違約、大意違約和故意違約三種。

無(wú)意違約指貧困大學(xué)生有歸還貸款的意愿，但由于經(jīng)濟(jì)窘迫無(wú)力歸還貸款，因而造成違約。無(wú)意違約的大學(xué)生主要遭遇了就業(yè)困難、重大疾病甚至死亡、家中發(fā)生意外事件等不幸。這類(lèi)原因?qū)е碌倪`約占被調(diào)查的違約學(xué)生的44.29%[10]。高校擴(kuò)招后，大學(xué)畢業(yè)生人數(shù)不斷攀升，全國(guó)普遍出現(xiàn)了大學(xué)生就業(yè)難的現(xiàn)象。廣東作為全國(guó)大學(xué)生就業(yè)首選的“北上廣”三地之一，就業(yè)壓力很大。廣東的貧困大學(xué)生由于經(jīng)濟(jì)原因很少參加各類(lèi)培訓(xùn)和考證，比普通大學(xué)生就業(yè)更為困難。廣東省教育廳副廳長(zhǎng)李學(xué)明透露，2014年廣東有2.8萬(wàn)名助學(xué)貸款畢業(yè)生，已簽訂三方協(xié)議書(shū)的只有6000多人，就業(yè)率不到24%，就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻[11]。按理大學(xué)生失業(yè)可以在勞動(dòng)部門(mén)登記并得到免費(fèi)推薦，但勞動(dòng)部門(mén)提供的崗位大多是保潔員、家庭護(hù)理員之類(lèi)知識(shí)含量低的崗位，與大學(xué)生的就業(yè)期望值相去甚遠(yuǎn)。英國(guó)、加拿大、澳大利亞、新西蘭等一些發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施助學(xué)貸款“按收入比例還款”，即設(shè)置最低收入門(mén)檻，當(dāng)借款學(xué)生的收入越過(guò)這個(gè)門(mén)檻值后開(kāi)始償還貸款。我國(guó)暫時(shí)還沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。

大意違約指受助大學(xué)生有歸還貸款的意愿，也有歸還貸款的能力，但因?yàn)槭韬龃笠庠斐蛇`約。他們有的不清楚還款金額，有的不了解還款手續(xù)，還有的錯(cuò)過(guò)了還款時(shí)間。這類(lèi)原因?qū)е碌倪`約占被調(diào)查的違約學(xué)生的25.71%[12]。大意違約與高校、銀行的貸后服務(wù)工作不給力有關(guān)，也與大學(xué)生的信用意識(shí)淡漠相聯(lián)。根據(jù)對(duì)廣州醫(yī)學(xué)院、廣州中醫(yī)藥大學(xué)、廣東工業(yè)大學(xué)和廣州工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院四所大學(xué)753名大學(xué)生的調(diào)查，受調(diào)查者不很清楚或根本不清楚貸款每次還多少的占61.7%，不太清楚和不清楚拖欠國(guó)家助學(xué)貸款后果的占34.6%，不很清楚和根本不清楚貸款何時(shí)還的占26.2%[13]。另?yè)?jù)華南農(nóng)業(yè)大學(xué)對(duì)畢業(yè)生的跟蹤訪(fǎng)問(wèn)，在貸款學(xué)生畢業(yè)前，學(xué)校或銀行與貸款學(xué)生簽訂的還貸計(jì)劃書(shū)，9.74%的貸款學(xué)生離校后會(huì)丟失，因此無(wú)法知道還款的流程及時(shí)間[14]。

故意違約指受助大學(xué)生有歸還貸款的能力，卻沒(méi)有歸還貸款的意愿，反而采取種種手段逃避還貸，獲取不當(dāng)?shù)美倪`約情況。這類(lèi)原因?qū)е碌倪`約占被調(diào)查的違約學(xué)生的22.50%[15]。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)基礎(chǔ)教育對(duì)學(xué)生應(yīng)試能力和道德素質(zhì)采取一手“硬”一手“軟”的培育法，高校對(duì)大學(xué)生的誠(chéng)信教育更是如同走過(guò)場(chǎng)，加上社會(huì)道德風(fēng)氣滑坡，一部分大學(xué)生缺乏基本的誠(chéng)信意識(shí)。這些大學(xué)生在申請(qǐng)到助學(xué)貸款后，不是用助學(xué)貸款來(lái)繳交學(xué)費(fèi)，而是用助學(xué)貸款購(gòu)置手機(jī)、請(qǐng)客吃飯，助學(xué)貸款的用途發(fā)生異化。畢業(yè)時(shí)，這些大學(xué)生鉆就業(yè)流動(dòng)性大、社會(huì)監(jiān)督機(jī)制不健全、處罰不力的漏洞，如黃鶴一去不復(fù)返。根據(jù)對(duì)華南師范大學(xué)等高校1330名學(xué)生的調(diào)查，認(rèn)為目前的違約處罰手段沒(méi)有約束力或者基本沒(méi)有約束力的學(xué)生比重達(dá)40.9%[16]。

五、沖突化解

國(guó)家助學(xué)貸款既然有四方當(dāng)事人，就必然存在著價(jià)值沖突?；鉀_突的根本途徑，就是以法律的形式明確當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)，使得各方無(wú)法“任性”行使自己的權(quán)利，從而保證貸款各個(gè)環(huán)節(jié)運(yùn)行順暢，最大限度地資助貧困大學(xué)生的學(xué)業(yè)。為此，政府應(yīng)當(dāng)制定《國(guó)家助學(xué)貸款法》，內(nèi)容包括四方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)、貸款對(duì)象的認(rèn)定、償還貸款的方式、追繳貸款的手段、違約責(zé)任等等。由于單獨(dú)立法的時(shí)間周期較長(zhǎng)，也可以參照美國(guó)《高等教育法》的經(jīng)驗(yàn)，在修訂《教育法》或《高等教育法》等法律時(shí)，把國(guó)家助學(xué)貸款作為新增條款補(bǔ)充進(jìn)去，并為《國(guó)家助學(xué)貸款法》的誕生作鋪墊。

國(guó)家助學(xué)貸款的首要環(huán)節(jié)是助學(xué)貸款資格認(rèn)定。筆者認(rèn)為，完全依靠民政部門(mén)進(jìn)行助學(xué)貸款資格認(rèn)定的做法不可取。助學(xué)貸款資格認(rèn)定是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)由生源地政府信息統(tǒng)計(jì)部門(mén)牽頭，聯(lián)合教育、稅務(wù)等部門(mén)，對(duì)離開(kāi)了義務(wù)教育階段（在廣東地區(qū)是高中階段）的學(xué)生建立信息庫(kù)，把包括學(xué)生家庭性質(zhì)、家庭所在地、父母職業(yè)、家庭月收入、家庭扶養(yǎng)人口數(shù)、家庭資產(chǎn)總額、家庭負(fù)債總額、學(xué)生校園卡月消費(fèi)金額、學(xué)生綜合評(píng)定和家庭接受資助情況等數(shù)據(jù)記錄在內(nèi)，每年更新。高校根據(jù)學(xué)生信息庫(kù)提供的數(shù)據(jù)，按照國(guó)際貧窮標(biāo)準(zhǔn)線(xiàn)PL=X/2（其中PL表示該校貧困線(xiàn)，X表示該校學(xué)生用于基本生活保障及學(xué)習(xí)的平均消費(fèi)水平）確定貧困生，每學(xué)期對(duì)貧困生的消費(fèi)情況、學(xué)習(xí)情況、違紀(jì)情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，及時(shí)申請(qǐng)發(fā)放或終止助學(xué)貸款。高校更應(yīng)在幫助貧困生獲取助學(xué)貸款的基礎(chǔ)上，對(duì)貧困生進(jìn)行發(fā)展性資助，即通過(guò)心理輔導(dǎo)、學(xué)習(xí)幫助、實(shí)踐能力培養(yǎng)、就業(yè)指導(dǎo)和項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)等方式提升貧困生的知識(shí)技能，完善貧困生的道德修養(yǎng)，從“授之以魚(yú)”發(fā)展為“授之以漁”，從經(jīng)濟(jì)上到心理上讓貧困生“脫貧”。

國(guó)家助學(xué)貸款管理的關(guān)鍵是大學(xué)生的信用。除了高校強(qiáng)化對(duì)大學(xué)生誠(chéng)信品德和貸款知識(shí)的教育外，更重要的是在銀行征信系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，建立銀行與高校聯(lián)網(wǎng)并涵蓋稅務(wù)、社會(huì)保障、公檢法部門(mén)檔案信息的社會(huì)統(tǒng)一征信平臺(tái)，以市場(chǎng)信用體系取代政府信用體系。這個(gè)統(tǒng)一征信平臺(tái)應(yīng)不斷擴(kuò)大覆蓋地域和部門(mén)，并加強(qiáng)金融懲戒，如凍結(jié)賬戶(hù)資金、加收罰息等，使包括大學(xué)生在內(nèi)的社會(huì)成員為一時(shí)的失信付出終生的代價(jià)。2014年，我國(guó)通過(guò)了《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》，決定在三年之后打造好國(guó)家信用信息平臺(tái)，通過(guò)建立公民信用代碼制度，不斷完善社會(huì)誠(chéng)信檔案建設(shè)，從而把我國(guó)的信用體系水平提升到一個(gè)新的歷史高度。國(guó)家助學(xué)貸款的信用建設(shè)應(yīng)融入這一信用信息平臺(tái)建設(shè)之中。

國(guó)家助學(xué)貸款的最終環(huán)節(jié)是貸款追繳。廣東的實(shí)踐證明，由高校進(jìn)行貸款追繳事倍功半。全世界范圍內(nèi)行之有效的助學(xué)貸款追繳方式主要有兩種，一種是英國(guó)式的稅務(wù)部門(mén)追繳，一種是澳大利亞式的社會(huì)保障部門(mén)追繳。由于稅務(wù)和社會(huì)保障部門(mén)都建立起了對(duì)應(yīng)公民身份證號(hào)碼并覆蓋全社會(huì)的監(jiān)管系統(tǒng)，可以方便地追繳貸款。我國(guó)不妨參照發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，由稅務(wù)或社會(huì)保障部門(mén)追繳國(guó)家助學(xué)貸款。在此基礎(chǔ)上，政府還應(yīng)鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司、擔(dān)保公司、金融中介機(jī)構(gòu)積極參與助學(xué)貸款，以促進(jìn)資金流動(dòng)，分散金融風(fēng)險(xiǎn)，形成一個(gè)富有活力的高等教育融資市場(chǎng)。

廣東的助學(xué)貸款工作正面臨著從以擴(kuò)張資助規(guī)模、加大經(jīng)費(fèi)投入為主的外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向以提升資助質(zhì)量、加強(qiáng)育人效果為核心的內(nèi)涵式發(fā)展。政府有必要通過(guò)立法和一系列政策調(diào)整，消解助學(xué)貸款四方當(dāng)事人的相互角力，并使各方圍繞著“關(guān)愛(ài)貧困大學(xué)生”這一核心，互相配合，共同努力，最終實(shí)現(xiàn)助學(xué)貸款“資助”和“育人”的雙重目標(biāo)。

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（責(zé)任編輯： 微風(fēng)）

Value Confl icts in Implementation of National Student Loan Policy in Guangdong Province

YE Sui-bing

(Guangdong Justice Police Vocational College,Guangzhou,Guangdong,China,510220)

National Student Loan is a credit loan that operates among the government, banks, universities and students with the purspose of helping impoverished students. There are four sides involving in it: fi nancial interest subsidies, compensation of finance and universities for risk-taking who may come into conflicts of value in the process of its implemenetation. The government is unwilling to afford more financial subsidies; banks decrease loans for financial risks; uUniversities face to shorthanded manpower and heavy compensation for risk-taking; students tear up contracts for some reasons. The government should promulgate a law and adjust the policy to make a concerted effort of the four sides and achieve the aim to help and foster poor students.

Guangdong Province; National Student Loan; value confl icts

G467.8

A

2095－932x（2015）05－0014－06

中國(guó)倫理學(xué)會(huì)德育專(zhuān)業(yè)委員會(huì)“十二五”科研規(guī)劃重點(diǎn)課題“整體構(gòu)建高職院校校本德育體系研究與實(shí)驗(yàn)”（ HXDY-0676）研究成果

2015－06－18

葉穗冰（1971－），女，廣東廣州人，廣東司法警官職業(yè)學(xué)院副教授。