羅 瑩

（貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州 貴陽550025）

多中心治理理論是以諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主奧斯特羅姆夫婦為核心的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)家、政治學(xué)家提出并發(fā)展的理論模型，這一模型取材于美國現(xiàn)實(shí)的公共行政實(shí)踐，但是也加入了必要的理想化成分，可以稱為是治理的理想模型。它是以自主治理為基礎(chǔ)，允許多個權(quán)力中心或服務(wù)中心并存，并通過競爭和協(xié)作給予公民更多的選擇權(quán)和更好的服務(wù)，提高各決策的科學(xué)性，強(qiáng)調(diào)了治理主體的多元化［1］?？h域財政則是國家五級財政（中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級）的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，在政府財政預(yù)算的過程中，無論是出于何種路徑的思考，或是出于對工作重心的把握，預(yù)算的編制及選擇都必須從多個方面進(jìn)行考慮。從國家財政收入的來源來看，稅、利、債、費(fèi)構(gòu)成其來源的基本路徑。但是，在政府的編制過程中，往往又會存在“第二財政”［2］的問題，尤其是在縣域財政的編制過程中，它除了受自身因量或變量因素的影響，同時又受到了來自于上層與下層諸多外部因素的影響。如何把多中心治理理論的多元化運(yùn)用到財政預(yù)算上，對縣域財政的預(yù)算路徑進(jìn)行探索，使政府財政預(yù)算的多中心治理得以實(shí)現(xiàn)，是值得我們思考的問題。

一、多中心治理理論內(nèi)容及邏輯分析

多中心治理理論基本的理論假設(shè)主要包含以下幾點(diǎn)：第一，治理中存在多個權(quán)威或中心；第二，社會的活力在于社會治理中多中心因素，多中心允許個人決策者之間依據(jù)公共制定的法律規(guī)則自主治理；第三，政府組織的結(jié)構(gòu)與組織規(guī)模也應(yīng)該是多樣性的，這與政府的產(chǎn)生與政府發(fā)展的過程相關(guān)，也與社會權(quán)威的分化與整合的過程相關(guān)；第四，多個治理中心的存在必須要求有一個多元狀態(tài)下的統(tǒng)一，或是在多元狀態(tài)下形成一個具有動態(tài)平衡的運(yùn)作模式。但是多中心并不是在任何條件下都可以適用的，一是在相關(guān)行為者持續(xù)利用全部范圍的選擇方案，才能使多中心秩序得以維持；二是多中心的存在需要的并不僅僅是多個權(quán)威中心，更關(guān)鍵的是要有多個機(jī)會；三是多中心是根植于經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會及生態(tài)等制度的聯(lián)合安排下的［3］。

羅森布魯姆基于多中心視角提出多元行政觀，認(rèn)為對于公共行政（或是公共管理）領(lǐng)域來說，公共行政關(guān)切的焦點(diǎn)在于公共利益，他指出看待公共行政應(yīng)該從管理、政治和法律三個中心，并且從組織結(jié)構(gòu)、對個人的觀點(diǎn)、認(rèn)識途徑、預(yù)算、決策、行政責(zé)任與行政倫理等角度分別對公共行政研究的管理途徑、政治途徑與法律途徑進(jìn)行闡述，進(jìn)而相應(yīng)地提出公共行政研究應(yīng)該對政治、管理和法律這三處不同的途徑進(jìn)行整合。因而，多中心治理并不意味著多個中心之間是相互獨(dú)立，互不干涉的，而實(shí)質(zhì)上多個中心是一個完整的邏輯體系，是在多個中心之間進(jìn)行價值的選擇，故而多個中心間也存在著競爭與沖突。多中心理論強(qiáng)調(diào)的是一種公平、公開基礎(chǔ)上的協(xié)作與競爭［4］。

二、多中心治理理論對縣域財政預(yù)算的影響

多中心治理理論強(qiáng)調(diào)的是治理主體的多元化、治理權(quán)力的非壟斷性和治理方式的民主性。政府財政預(yù)算的多中心治理實(shí)現(xiàn)的是政府財政預(yù)算主體的單一化向多元化轉(zhuǎn)變，治理路徑的單向性向多向性轉(zhuǎn)變，治理過程的模式化向靈活性轉(zhuǎn)變。在縣域政府財政預(yù)算編制的過程中，運(yùn)用多中心治理理論，從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會以及生態(tài)五個視角出發(fā)，是全面把握預(yù)算編制的基礎(chǔ)，對縣域財政預(yù)算的編制有著直接的影響。

1、經(jīng)濟(jì)視角下的縣域財政預(yù)算

經(jīng)濟(jì)對政治的影響會直觀的體現(xiàn)在政府的財政預(yù)算過程中，使政府在財政預(yù)算過程中從數(shù)據(jù)上直觀的體現(xiàn)出來?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平往往決定了縣域財政預(yù)算的分配，經(jīng)濟(jì)水平高的縣與經(jīng)濟(jì)水平低的縣在財政預(yù)算也體現(xiàn)出較大的偏差，如東部發(fā)達(dá)地區(qū)縣域在財政預(yù)算上體現(xiàn)出較為平衡的發(fā)展，在文化事業(yè)及生態(tài)環(huán)境保護(hù)上也較為重視。而對于西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的縣來說，其財政預(yù)算多是在基本的財政開支的維持上，并且多數(shù)情況上要靠上級的轉(zhuǎn)移支付來維持，且美其名曰“吃財政”?？h域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度也會對縣域的財政預(yù)算產(chǎn)生較大的影響。對于一些發(fā)展速度快，步子邁的較大的縣來說其預(yù)算在新項(xiàng)目的投放要大。新項(xiàng)目的上馬，新區(qū)的開發(fā)等等都會使政府在預(yù)算中進(jìn)行傾向性投入。

2、政治視角下的縣域財政預(yù)算

政府通過財政預(yù)算，使人們了解到政府活動范圍和方向，也可以體現(xiàn)政府的政策意圖和目標(biāo)。縣域政府的財政預(yù)算必須恰當(dāng)?shù)姆从晨h級政府活動的范圍及縣域政府的服務(wù)方向，以期達(dá)到縣域治理的政治資源的有效性配置。

對于政府來說，其財政預(yù)算的首要目標(biāo)是要體現(xiàn)其政權(quán)統(tǒng)治性，要保證國家機(jī)器在各方面正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的正常開支，用以維護(hù)縣域的正常社會秩序。其次，縣域財政預(yù)算必須是縣域政府各部門之間相互協(xié)調(diào)或是博弈之下形成的一種在資金分配上的良性政治生態(tài)平衡。各部門之間在維系機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的同時，也在對財政預(yù)算之外的份額有著多方面的訴求，以期能在預(yù)算體系之外在備用預(yù)算經(jīng)費(fèi)上能多分到預(yù)算份額。最后，縣域財政預(yù)算的投放往往是與縣域發(fā)展所處的階段性需求相關(guān)，很多縣域政府的重大項(xiàng)目或重大活動，會導(dǎo)致縣域財政預(yù)算產(chǎn)生政治性傾斜。

3、文化視角下的縣域財政預(yù)算

從縣域財政預(yù)算的路徑看，文化對財政預(yù)算的需求要看縣域的文化環(huán)境及人們對文化的訴求程度，一個縣域的精神文明生活、人們的素質(zhì)程度及人們的文化層次在很大一方面也決定了政府在預(yù)算上的價值取向。諸如在一些以文化產(chǎn)業(yè)為主的城市中，人們一定會看到精神文化豐富及政府在公益設(shè)施投入上的比例。而一個文化需求層次較低的城市，其社會發(fā)展也多處于在物質(zhì)需求層面上，政府財政預(yù)算的投入在文化層面上的比例亦會較低。此外，文化力的影響也同樣會對政府的預(yù)算產(chǎn)生較為直接的影響，因?yàn)橐晕幕蛟斐鞘衅放仆鶗拐纬梢环N邏輯慣性［6］。

4、社會視角下的縣域財政預(yù)算

社會是人類在創(chuàng)造物質(zhì)生活與精神生活的過程中形成的共同體，在社會的良性運(yùn)行中，個體總是依存于組織，將個體的意志上升為集體意志，進(jìn)而形成具有代表性的公意性促成政府將此公意納入到政府的政策制定過程中，而財政預(yù)算恰恰是此公意在經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)上的體現(xiàn)。社會對縣域財政預(yù)算的影響也可以從社會組織與公民個體兩個方面來分析。

社會組織是為了實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)而有意識地組合起來的社會群體，如在縣域治理過程中存在的經(jīng)濟(jì)組織、教科研組織、宗教組織、群眾組織等。這些組織通過自身的活動將其組織意識不間斷地表達(dá)出來，以期得到政府的關(guān)注，從而獲得政府在財政上的支持。

個體同樣會對縣域政府的財政預(yù)算產(chǎn)生影響，個體的影響也往往會通過社會組織這個實(shí)體來表達(dá)出來。個體通過在政府中擔(dān)任角色，增大影響，同時亦借助社會組織與政府組織成為某一領(lǐng)域的“權(quán)威”或是“意見領(lǐng)袖”［7］，使其主張得以表達(dá)，從而獲取政府在財政上的支持。

5、生態(tài)視角下的縣域財政預(yù)算

十七大會議以來，國家對生態(tài)問題的重視程度持續(xù)升溫。胡錦濤同志在黨的十八大報告中強(qiáng)調(diào)“五位一體”，即經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)五大建設(shè)，一起抓，并列于中國特色社會主義的理論體系之中，成為“一體”。［8］黨的十八大三中全會也提出建設(shè)生態(tài)文明，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。國家治理理念的轉(zhuǎn)化，縣域政府的治理亦會隨之調(diào)整。在對于縣域的生態(tài)問題、生態(tài)建設(shè)都要投入大筆的經(jīng)費(fèi)，這就需要在財政預(yù)算上進(jìn)行適度的平衡。

三、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)縣域財政預(yù)算的多中心治理路徑

對于縣域財政預(yù)算單位，不僅要解決好內(nèi)部財政的分配性問題，更要處理好與“上”與“下”的關(guān)系，同時更要兼顧到社會各利益團(tuán)體在財政扶持上的利益。這就要求在進(jìn)行財政預(yù)算的過程中綜合考慮經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)這五方面因素，全面做好財政預(yù)算工作［9］。

1、注重經(jīng)濟(jì)利益分配，促進(jìn)政府職能部門的積極發(fā)揮

經(jīng)濟(jì)是血液，是動力。政府各部門預(yù)算是市場經(jīng)濟(jì)財政預(yù)算管理的基本組織形式，對于政府的職能部門來說，沒有經(jīng)費(fèi)的預(yù)算，就不會有效的發(fā)揮其職能。預(yù)算的分配無論是在經(jīng)常性預(yù)算還是在建設(shè)性預(yù)算上都必須是保證機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下進(jìn)行分配，而恰恰是政府的行為導(dǎo)致預(yù)算平衡的重新調(diào)整。這一點(diǎn)在各級政府的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)過程中有著明顯的體現(xiàn)，如突發(fā)性事件的出現(xiàn)，政府大型經(jīng)濟(jì)活動的開展。

縣域政府的財政預(yù)算當(dāng)然會考慮到政府運(yùn)轉(zhuǎn)過程中的問題。但是，從當(dāng)前我國縣域政府“土地財政”的現(xiàn)狀來看，政府有“破產(chǎn)”之危，縣域政府的財政問題在其自身是不可能得到較完善的解決［10］。因而，政府應(yīng)注重經(jīng)濟(jì)利益分配，使各部門應(yīng)盡其責(zé)，積極發(fā)揮其作用。

2、注重政治利益平衡，加強(qiáng)政府各部門之間的合作

從政府的角度來看，穩(wěn)定與發(fā)展是永不褪色的主題。政府的穩(wěn)定是發(fā)展的前提，發(fā)展又反過來促進(jìn)政府治理的穩(wěn)定性。而在財政預(yù)算上則體現(xiàn)為把政府的每一筆支出都要合理的分配到各職能部門，使各職能部門有效的發(fā)揮其作用，以保證政府機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。只有穩(wěn)定和諧的政治環(huán)境，政府才能安心于發(fā)展政治、經(jīng)濟(jì)、文化及社會事業(yè)，才能致力于推動社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

縣域政府在我國五級管理體系中處于管理中的基層，其對于管轄下的各方利益是交織狀的，是一種“斬不斷，理還亂”的狀態(tài)，這種狀態(tài)不但決定了其在治理難度上的級別，更是為基層的治理設(shè)置了障礙。因而，在治理的過程中不僅要協(xié)調(diào)縣域政府內(nèi)部機(jī)關(guān)的關(guān)系，更要協(xié)調(diào)好與上級機(jī)關(guān)及下級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，通過這種中間地位的調(diào)整，極大發(fā)揮其“政治中間帶”的作用。

3、注重文化事業(yè)發(fā)展，培育文化產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)文化競爭力

文化是內(nèi)在精神的外在反映，政府治理過程中會形成自身的治理理念、治理制度、治理模式，并能完整的體現(xiàn)其地方特色，各縣域政府在治理過程中亦呈現(xiàn)出區(qū)域性差異。對于文化事業(yè)的發(fā)展，在總體的經(jīng)費(fèi)開支上，政府總是按照固定的比例進(jìn)行經(jīng)費(fèi)劃撥，以保證各文化事業(yè)的正常開展。對于縣域政府，文化事業(yè)的發(fā)展要結(jié)合區(qū)域特征，培育成具有縣域特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展渠道，最終形成一種文化競爭力。

4、注重培育社會組織，發(fā)揮其扭帶作用

當(dāng)前國家治理過程中不斷下放權(quán)力，旨在激活社會活力。從傳統(tǒng)的政府治理理念看，“大政府、小社會”模式長期存在，即使今天政府的許多政策旨在改善這種狀態(tài)，但是也不會有實(shí)質(zhì)性的變化，社會的角色及功能的發(fā)揮仍處于政府威權(quán)的統(tǒng)轄之下。改革開放以來，我國的社會組織在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用，成為黨和政府與人民溝通交流的重要橋梁與扭帶，成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中一支不可或缺的力量。但也應(yīng)看到由于政府角色的定位不明，經(jīng)?！叭蔽弧被颉霸轿弧?，加之政府對社會組織的治理過程中存在嚴(yán)重的個體意志性，造成了某些社會組織損害政府威權(quán)的現(xiàn)象的發(fā)生。因而，要切實(shí)加強(qiáng)對社會組織的領(lǐng)導(dǎo)，完善社會組織管理機(jī)制，完善社會組織自身建設(shè)，正確發(fā)揮社會組織在政府治理過程中的參與、監(jiān)督作用。在政府財政預(yù)算過程中才能有效的發(fā)揮其作用，使政府的每一筆經(jīng)費(fèi)都能用在刀刃上，使社會團(tuán)體或個體在社會組織的協(xié)調(diào)下得以體會政府的制度關(guān)懷。

5、注重生態(tài)環(huán)境建設(shè)，走綠色發(fā)展之路

構(gòu)建“五位一體”的改革布局，其中重要的一環(huán)就是生態(tài)。建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，做到“既要金山銀山，又要綠水清山”。

縣域政府的政策是最能反映國家層面的政策意向的，頂層設(shè)計的每一項(xiàng)政策的執(zhí)行都必須在縣域這個中轉(zhuǎn)帶上得到切實(shí)有效的落實(shí)，才能使政策“落地”。而政府政策最直觀的體現(xiàn)則是在財政預(yù)算的比例上，在注重經(jīng)濟(jì)效益和社會發(fā)展的同時，更要注重生態(tài)保護(hù)力度的投入?！氨R未動，糧草先行”說的就是這個道理。

小結(jié)

文章意在通過多中心治理理論的視角對縣域財政預(yù)算進(jìn)行多元分析，通過經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會與生態(tài)五個視角對縣域財政預(yù)算的影響進(jìn)行分析。不足之處于對這五個視角較高層面的認(rèn)識還有待深入研究，對于多中心治理政府在縣域政府財政預(yù)算中的應(yīng)用還有待深化，對于多中心治理理論的橫向與縱向分析拓展還有待進(jìn)行實(shí)證性的分析與探討。目的是要結(jié)合專業(yè)知識對縣域財政預(yù)算進(jìn)行公共治理視角的探索性思考，為今后的進(jìn)一步研究奠定良好的理論基礎(chǔ)。

［1］王興倫·多中心治理：一種新的公共管理理論［J］.江蘇行政學(xué)院學(xué)報，2005（1）.

［2］朱光磊·當(dāng)代中國政府過程［M］.天津：天津人民出版社，2008：213.

［3］劉偉紅·多中心理論視野下的社區(qū)發(fā)展路徑分析［J］.廣東行政學(xué)院學(xué)報，2011（2）.

［4］（美）羅森布魯姆·公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑［M］.張成福譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

［5］鄭杭生·社會學(xué)概論［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2007.

［6］屠鳳娜·多中心治理理論對我國城市治理的啟示［J］.經(jīng)營管理，2012（2）.

［7］李景鵬·權(quán)力政治學(xué)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2008.

［8］胡錦濤·高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，解放思想，改革開放，凝聚力量，攻堅克難，堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會而奮斗［N］.人民日報，2012－11－9（A1）.

［9］張國慶·公共行政學(xué)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2007：369.

［10］馬駿·中國公共預(yù)算改革：理性化與民主化［M］.北京：中央編譯出版社，2005.