河海大學(xué) 張巧華

高校是知識傳播的陣地，也是多種風(fēng)險(xiǎn)的載體。既有關(guān)系高校生存和發(fā)展的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)和戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)，又有關(guān)系高校財(cái)產(chǎn)安全的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還有關(guān)系高校名譽(yù)或品牌的聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。近年來，隨著高校擴(kuò)招擴(kuò)建以及自主權(quán)的增大，在招生收費(fèi)、物資采購、經(jīng)費(fèi)使用、工程建設(shè)等過程中，出現(xiàn)了各種違法亂紀(jì)行為。這些現(xiàn)象實(shí)際上是高校風(fēng)險(xiǎn)防范和內(nèi)部控制失衡或失效的外在表現(xiàn)。因此為了防范高校風(fēng)險(xiǎn)，保證資金安全、資產(chǎn)完整，預(yù)防腐敗，健全高校內(nèi)部控制體系迫在眉睫。

一、高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀及存在問題

高校內(nèi)部控制是指高校為了實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)和防范經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)，而制定的一系列控制制度、實(shí)施方法和業(yè)務(wù)程序。我國高校內(nèi)部控制制度建設(shè)起步較晚，大部分憑借自身經(jīng)驗(yàn)或道德約束，內(nèi)容不全面，不系統(tǒng)；制度不健全，不規(guī)范；缺乏配套評估指標(biāo)與考評方法，致使內(nèi)部控制弱化，執(zhí)行力不足。具體表現(xiàn)如下：

(一)內(nèi)部控制環(huán)境欠佳，治理結(jié)構(gòu)存在缺陷

首先許多高校對內(nèi)控的重要性認(rèn)識不足，內(nèi)控意識淡薄。管理層內(nèi)控理念缺乏，在發(fā)展教學(xué)科研過程中，忽視內(nèi)控系統(tǒng)建設(shè)，決策隨意化，盲目化；教職工對內(nèi)部控制的認(rèn)識不全面，認(rèn)為內(nèi)部控制只是對經(jīng)費(fèi)使用的控制，是財(cái)務(wù)部門和審計(jì)部門的事情，缺乏內(nèi)部控制的主體意識，沒有形成重視內(nèi)控的氛圍。其次有些高校治理結(jié)構(gòu)還存在學(xué)術(shù)組織行政化、機(jī)構(gòu)臃腫、權(quán)力配置失衡、民主決策不夠、教職工大會監(jiān)督乏力等問題，導(dǎo)致學(xué)校風(fēng)險(xiǎn)防范能力削弱，貪腐現(xiàn)象頻發(fā)。再次，隨著高校規(guī)模的擴(kuò)大，資金規(guī)模激增，受社會不正之風(fēng)的侵蝕，某些教師利用內(nèi)部控制漏洞，經(jīng)費(fèi)報(bào)銷弄虛作假，工程項(xiàng)目暗箱操作，招生錄取權(quán)錢交易，在社會上造成了惡劣的影響，破壞了教師隊(duì)伍的純潔性。最后在人才配置上，有些高校還存在內(nèi)控關(guān)鍵崗位人才缺位以及管理層干部素質(zhì)參差不齊等現(xiàn)象，未做到人盡其才，沒有充分調(diào)動每個(gè)崗位人員的能動性和創(chuàng)造力。

(二)風(fēng)險(xiǎn)防范意識薄弱，風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制缺失

目前，在教育產(chǎn)業(yè)化浪潮的沖擊下，許多高校沒有對償債能力進(jìn)行科學(xué)分析，沒有對項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理評估，沒有對投資回報(bào)率進(jìn)行充分論證，盲目進(jìn)行固定資產(chǎn)投資，盲目建設(shè)新校區(qū)和新校舍，跟風(fēng)上馬大量改建、擴(kuò)建工程，造成債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，資產(chǎn)損失浪費(fèi)，使學(xué)校償債風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)增大。長此以往，導(dǎo)致高校經(jīng)濟(jì)狀況惡化，信用危機(jī)產(chǎn)生，教職工待遇得不到提高，引發(fā)深層次的內(nèi)部矛盾，影響高校的跨越式發(fā)展。

(三)內(nèi)部控制體系不健全、銜接性差

高等教育發(fā)展至今，我國高校已經(jīng)初步建立起一套內(nèi)部控制體系。在經(jīng)費(fèi)使用、物資采購、資產(chǎn)管理、工程建設(shè)、人事任免等方面制定了一系列規(guī)章制度。但由于高校經(jīng)濟(jì)活動的多元化、復(fù)雜化，隨著院校合并、新校區(qū)建設(shè)、重大投融資等新情況的不斷涌現(xiàn)，逐漸反映出內(nèi)部控制體系方面存在的缺陷。內(nèi)部控制約束對象不全面、系統(tǒng)性較差、操作性比較缺乏；部門之間溝通協(xié)調(diào)能力弱，銜接性較差；缺乏風(fēng)險(xiǎn)評估和持續(xù)性改進(jìn)機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)防范能力不足；制度執(zhí)行缺乏剛性，造成有制度，無執(zhí)行，內(nèi)部控制松弛，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)決策隨意化，為日后的風(fēng)險(xiǎn)埋下了隱患。

(四)監(jiān)督機(jī)制不完善，執(zhí)行不到位

目前，某些高校在管理崗位設(shè)立上不相容職責(zé)分離控制不嚴(yán)格，部分人員業(yè)務(wù)相互交叉，甚至身兼數(shù)職，造成管理混亂；授權(quán)審批制度不規(guī)范，存在越權(quán)審批甚至偽造文書和簽字情況；許多高校內(nèi)審部門缺乏組織和人員上的獨(dú)立，某些審計(jì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低下，內(nèi)審工作只注重事后的財(cái)務(wù)審計(jì)，以堵塞漏洞為主，不注重管理審計(jì)和效益審計(jì)，內(nèi)部監(jiān)督作用受限。同時(shí)高校很少聘請外部審計(jì)力量來評估內(nèi)部控制，外部監(jiān)督缺乏。

二、加強(qiáng)高校內(nèi)部控制管理的對策

(一)完善治理結(jié)構(gòu)，營造良好的內(nèi)控環(huán)境是內(nèi)部控制的基礎(chǔ)

首先，增強(qiáng)全體教職工的內(nèi)部控制意識。要從思想上轉(zhuǎn)變“重教學(xué)科研、輕內(nèi)控管理”的陳舊觀念，領(lǐng)導(dǎo)層要做內(nèi)控體系建設(shè)的倡導(dǎo)者，以身作則支持內(nèi)控建設(shè)，向全體教職工普及內(nèi)部控制的基本知識，申明內(nèi)控的重要性，將內(nèi)控管理理念滲透到日常的管理過程中，樹立全體性的內(nèi)部控制意識，將遵守內(nèi)控制度作為一種行為準(zhǔn)則和組織文化，形成“領(lǐng)導(dǎo)帶頭、部門協(xié)作、全體參與”的內(nèi)控氛圍。

其次，完善三位一體的治理結(jié)構(gòu)。完善校黨委、校行政以及監(jiān)督部門各負(fù)其責(zé)的議事規(guī)則和決策程序，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分離，相互制衡。引入現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行校董事會負(fù)責(zé)制，發(fā)揮其主導(dǎo)作用。在董事會下設(shè)審計(jì)委員會，直接接受校董會領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)其獨(dú)立性，強(qiáng)化其監(jiān)督能力。明確學(xué)術(shù)委員會、薪酬委員會、教職工代表大會的職責(zé)范圍和監(jiān)督程序，深化校務(wù)公開，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。實(shí)行以院系為重點(diǎn)的管理體系，將管理重心下移，精簡行政崗位，讓組織結(jié)構(gòu)扁平化，加快信息在組織中的傳遞速度，提高組織面對風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對能力，強(qiáng)化內(nèi)部控制執(zhí)行的有效性。

再次，實(shí)施配套的人才政策。專業(yè)管理人才的配備，是高校內(nèi)控制度實(shí)施的重要保障。高校要建立科學(xué)合理的人才招聘和選拔機(jī)制，既重視職業(yè)道德又重視專業(yè)能力。在人員配置上，既要有作風(fēng)正派、以身作則的領(lǐng)導(dǎo)干部，又要有素質(zhì)過硬、內(nèi)控意識強(qiáng)的管理人員，尤其是財(cái)務(wù)、審計(jì)、基建、資產(chǎn)等與內(nèi)控關(guān)系密切的部門，還要不斷加強(qiáng)內(nèi)控制度培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，約束人的趨利傾向，激發(fā)人的工作熱情，化解與人有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)提高風(fēng)險(xiǎn)意識，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制是內(nèi)部控制的前提

高校應(yīng)成立風(fēng)險(xiǎn)評估小組，從學(xué)校面臨的內(nèi)外環(huán)境入手，通過訪談、調(diào)研、會議交流等各種方式確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對內(nèi)部控制的組織建設(shè)、人員配置的風(fēng)險(xiǎn)情況進(jìn)行評估分析，識別風(fēng)險(xiǎn)影響因素和風(fēng)險(xiǎn)類型，測定風(fēng)險(xiǎn)的大小，確定優(yōu)先關(guān)注和重點(diǎn)控制的風(fēng)險(xiǎn)，相應(yīng)采取適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受范圍之內(nèi)。風(fēng)險(xiǎn)評估至少每年進(jìn)行一次，當(dāng)內(nèi)外環(huán)境發(fā)生重大改變時(shí)，應(yīng)及時(shí)對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行重新評估。

高校應(yīng)借助信息系統(tǒng)建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、預(yù)警防線，設(shè)立敏感性的分析指標(biāo)，對潛在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)布預(yù)警。重點(diǎn)關(guān)注學(xué)校的年度預(yù)算、大額收支、設(shè)備采購、重大資產(chǎn)、在建工程等重大事項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)情況；加強(qiáng)對學(xué)校高風(fēng)險(xiǎn)部門的排查和重點(diǎn)領(lǐng)域的審計(jì)，減少管理過程中的風(fēng)險(xiǎn)因素，將可控風(fēng)險(xiǎn)扼殺在萌芽狀態(tài)，提高高校內(nèi)部控制系統(tǒng)的免疫力和穩(wěn)定性。

(三)合理設(shè)置崗位，健全高校內(nèi)控體系是內(nèi)部控制的關(guān)鍵

俗話說:“得控則強(qiáng)，失控則弱，無控則亂”。構(gòu)建科學(xué)合理的內(nèi)部控制體系是有效實(shí)施內(nèi)部控制活動的關(guān)鍵。需要從以下幾個(gè)方面布置內(nèi)部控制的防線,包括：

1、內(nèi)部牽制

嚴(yán)格按照不相容崗位相互分離的原則設(shè)置內(nèi)控崗位，根據(jù)崗位職責(zé)及其分工，實(shí)施相應(yīng)的分離措施。確保經(jīng)辦、記錄、保管、稽核、檢查等各崗位相互獨(dú)立、相互牽制；對財(cái)務(wù)管理、會計(jì)核算、審計(jì)監(jiān)察、資產(chǎn)管理、采購管理、基建工程等內(nèi)控關(guān)鍵崗位工作人員進(jìn)行定期培訓(xùn)和輪崗，降低管理風(fēng)險(xiǎn)，堵塞貪腐的漏洞。

2、規(guī)范授權(quán)

制定包括管理層、決策層、執(zhí)行層的內(nèi)控責(zé)權(quán)體系。明確各層級的權(quán)限范圍，各業(yè)務(wù)的審批流程，違規(guī)辦事所承擔(dān)的責(zé)任。確保各崗位在權(quán)責(zé)分配、業(yè)務(wù)流程等方面相互制衡。細(xì)化崗位職責(zé)，規(guī)范工作秩序，確保經(jīng)辦人員在授權(quán)范圍內(nèi)辦理業(yè)務(wù)，各級人員在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)和承擔(dān)責(zé)任。健全議事決策機(jī)制，對重大發(fā)展戰(zhàn)略、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排和大額資金使用等重大事項(xiàng)的內(nèi)部決策，應(yīng)當(dāng)由高校領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定，一經(jīng)確定，不得以個(gè)人意見擅自變更。

3、溝通協(xié)調(diào)

高校內(nèi)部控制是一個(gè)網(wǎng)狀的系統(tǒng)工程，信息溝通渠道的暢通與否直接關(guān)系著內(nèi)部控制的成效。應(yīng)當(dāng)確定內(nèi)部控制牽頭部門或設(shè)立內(nèi)部控制工作組，在財(cái)務(wù)預(yù)算決算、物資招標(biāo)采購、基礎(chǔ)工程建設(shè)等不同崗位和不同部門之間，進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，明確各個(gè)崗位在整個(gè)內(nèi)控系統(tǒng)中承擔(dān)的職責(zé)，通力合作，為內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)自己的力量。通過部門自評、部門互審，員工調(diào)查等方式，對內(nèi)控的設(shè)計(jì)和執(zhí)行缺陷進(jìn)行完善和改進(jìn)，在各部門間形成管控合力，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免違法亂紀(jì)行為的發(fā)生，確保資源的合理配置和教育經(jīng)費(fèi)有效使用。

4、系統(tǒng)控制

隨著互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、計(jì)算機(jī)技術(shù)的蓬勃發(fā)展，將內(nèi)部控制與信息系統(tǒng)相結(jié)合勢在必行。將人事、科研、財(cái)務(wù)、審計(jì)、教務(wù)、資產(chǎn)、基建、后勤等各部門業(yè)務(wù)集成在一個(gè)系統(tǒng)平臺上，改變之前地域分散、信息分割的局面，將信息系統(tǒng)控制貫穿于高校內(nèi)控管理的全過程，將內(nèi)部控制置于計(jì)算機(jī)程序的硬性控制之下，將風(fēng)險(xiǎn)管理融于日常管理當(dāng)中，增強(qiáng)內(nèi)部控制的及時(shí)性、控制力和科學(xué)性，實(shí)現(xiàn)從“人控”到“機(jī)控”的飛速發(fā)展。

(四)強(qiáng)化內(nèi)外監(jiān)督，落實(shí)考核評價(jià)機(jī)制是內(nèi)部控制的保障

內(nèi)部控制的有效執(zhí)行，不僅靠制度保障和各部門人員的自覺執(zhí)行，還必須強(qiáng)化事中監(jiān)督、事后評價(jià)及責(zé)任追究。

1、建立科學(xué)的內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制

內(nèi)部監(jiān)督以“查”為主。首先，以財(cái)務(wù)部門為主體對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的合理性和合法性進(jìn)行會計(jì)稽核，對經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)行匹配審查，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)的監(jiān)督職能；其次，以內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢部門為基礎(chǔ)，開展以內(nèi)部控制為主體的專項(xiàng)審計(jì)，對內(nèi)部控制的實(shí)施情況進(jìn)行檢查和評價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)學(xué)校所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，找出學(xué)校治理中的薄弱環(huán)節(jié)，并進(jìn)一步完善內(nèi)控體系。再次，完善信息公開和披露制度，增強(qiáng)信息的公開透明度，提高群眾監(jiān)督力度。紀(jì)檢監(jiān)督、財(cái)務(wù)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，各有側(cè)重，形成內(nèi)部控制體系監(jiān)督合力，保證內(nèi)控制度的有效實(shí)施。

外部監(jiān)督以“補(bǔ)”為主。一方面應(yīng)借助教育部、財(cái)政部等上級主管部門以及政府審計(jì)為主導(dǎo)的外部監(jiān)督力量。依靠政府的權(quán)威性和強(qiáng)制力，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)完善高校內(nèi)部控制建設(shè)。另一方面聘請注冊會計(jì)師事務(wù)所等社會審計(jì)機(jī)構(gòu)或者拓展校際間審計(jì)協(xié)作，依靠其審計(jì)的獨(dú)立性，對高校內(nèi)部控制的健全性以及實(shí)施的徹底性進(jìn)行全方位評價(jià)，找出薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)行整改，更好地促進(jìn)內(nèi)部控制的完善和學(xué)校發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2、建立完善的考評獎懲制度

“激勵是最好的控制”。恰當(dāng)?shù)目冃гu價(jià)方法和責(zé)任追究制度，是實(shí)施內(nèi)部控制的重要保障。將內(nèi)部控制實(shí)施情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部黨風(fēng)廉政建設(shè)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和提拔任用的考核內(nèi)容，將考核成果同教職工的職位升遷、薪資調(diào)整、評獎評優(yōu)以及其他利益直接掛鉤，以構(gòu)造內(nèi)控機(jī)制建設(shè)與運(yùn)行的根本動力。同時(shí)，實(shí)行嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制，有錯(cuò)必查，有過必糾，促使高校全體教職工認(rèn)真履行崗位職責(zé)，規(guī)范自己的職業(yè)行為，不斷提高自身的道德素質(zhì)和工作質(zhì)量。提高全體教職工執(zhí)行內(nèi)部控制的自覺性，形成內(nèi)部控制的良性循環(huán)，促進(jìn)內(nèi)部控制的完善。

三、結(jié)束語

總之，高校內(nèi)部控制體系的構(gòu)建及完善對于高校綜合實(shí)力的提升，發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有著深遠(yuǎn)意義。高校要強(qiáng)化全體教職工的內(nèi)部控制意識，優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，提高全體員工素質(zhì)；要建立有效的風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警機(jī)制，并實(shí)施有力的審計(jì)監(jiān)督；要完善考核評價(jià)機(jī)制，提高內(nèi)部控制的執(zhí)行力。只有這樣，才能最大限度的降低風(fēng)險(xiǎn)，培育良好的風(fēng)險(xiǎn)管理文化，合理利用教育資源，提高學(xué)校的辦學(xué)能力和經(jīng)濟(jì)效益，確保學(xué)校各項(xiàng)工作的健康、穩(wěn)定、有序的開展。

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