沈雅君，張玉師

（1.中共六安市社會(huì)主義學(xué)院；2.六安市國(guó)土資源局，安徽 六安 237009）

農(nóng)村土地整治問(wèn)題研究——以安徽省六安市為例

沈雅君1，張玉師2

（1.中共六安市社會(huì)主義學(xué)院；2.六安市國(guó)土資源局，安徽 六安 237009）

農(nóng)村土地整治作為適時(shí)補(bǔ)充耕地、盤(pán)活土地存量、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用的重要手段，其業(yè)務(wù)范圍涵蓋土地管理所有工作，為此，土地整治工作的相關(guān)機(jī)制亟待健全和完善.本文分析了六安市在土地整治過(guò)程中存在的主要問(wèn)題，有針對(duì)性的提出了相關(guān)的政策和措施，對(duì)我市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)耕地和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義.

六安市；農(nóng)村土地整治；問(wèn)題；研究

六安市位于安徽省西部，是一個(gè)集山地、丘陵、崗地和平原圩畈為一體的農(nóng)業(yè)大市，轄金安、裕安兩區(qū)和壽縣、霍邱、金寨、霍山、舒城五縣，以及六安經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)（國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)）和葉集改革發(fā)展試驗(yàn)區(qū).2014年末，全市戶籍人口達(dá)到了720.5萬(wàn)人，常住人口572.5萬(wàn)人.同時(shí)，六安又是皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、合肥經(jīng)濟(jì)圈、大別山革命老區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃區(qū)、皖北城市群發(fā)展四大戰(zhàn)略疊加機(jī)遇區(qū)，有著較大的發(fā)展空間和發(fā)展機(jī)遇.

1 六安市農(nóng)村土地整治現(xiàn)狀

1.1農(nóng)村土地整治的概念及其意義

農(nóng)村土地整治是指在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展農(nóng)用地整治以提高耕地質(zhì)量、加強(qiáng)宜農(nóng)土地利用開(kāi)發(fā)、適時(shí)補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量，加強(qiáng)農(nóng)村村莊整治、優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地格局來(lái)提升土地產(chǎn)出的效率.

農(nóng)村土地整治的意義：一是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要.對(duì)耕地、宜耕地和荒棄地進(jìn)行整理復(fù)墾，在增加耕地的同時(shí)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田.推進(jìn)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，積極引導(dǎo)土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中.推廣農(nóng)業(yè)科技和農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)水平，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效率，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，確保農(nóng)民持續(xù)增收.二是優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地、破解建設(shè)用地難題的需要.農(nóng)村土地整治要與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，在實(shí)現(xiàn)增減平衡的基礎(chǔ)上，加快老宅基地、廢棄地、空閑地整治，合理規(guī)劃中心村建設(shè)，促使產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，耕地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中.通過(guò)有償轉(zhuǎn)讓，來(lái)調(diào)劑產(chǎn)業(yè)集中區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo).三是提高新農(nóng)村建設(shè)水平的需要.完善農(nóng)村路網(wǎng)、供水、通電、通訊、廣播電視以及生活垃圾、污水收集和處理等基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)改善人居環(huán)境.通過(guò)完善教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂(lè)、社會(huì)養(yǎng)老、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)來(lái)提高新農(nóng)村建設(shè)水平.

1.2六安市土地利用的主要特點(diǎn)

一是農(nóng)用地所占比重高，耕地保有量大.六安市土地總面積1，839，916.91公頃，占全省13.13%.其中農(nóng)用地面積為1526469公頃，占全部土地面積比重高達(dá)82.96%；耕地面積719667公頃，占全省耕地總面積的12.37%，居全省各市之首.基本農(nóng)田保護(hù)面積561，909公頃，基本農(nóng)田保護(hù)率為78.08%；其他農(nóng)用地面積152，831公頃，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)全省平均水平.二是農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模大用地比重較高.全市建設(shè)用地208，937.15公頃，占全市土地總面積的11.36%；其中城市用地5，798.38公頃，建制鎮(zhèn)用地17，418.09公頃，農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積為140080公頃，占建設(shè)用地總面積的比例高達(dá)67.04%，農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地面積和人均占用建設(shè)用地總面積均高于全省平均水平.三是耕地后備資源有限.全市其他土地面積104511公頃，占土地總面積的比為5.68%，低于全省平均水平.其他土地中可開(kāi)發(fā)成耕地的數(shù)量不多，耕地后備資源有限.四是土地集約利用程度不高.2014年全市生產(chǎn)總值為1086.3億元，地方財(cái)政收入142.1億萬(wàn)，建設(shè)用地單位面積GDP處全省末位.

1.3六安市土地整治取得的成效

近年來(lái)，六安市堅(jiān)持把農(nóng)村土地整治作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、堅(jiān)守耕地保護(hù)“紅線”、保障生態(tài)資源、實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用的重要抓手，農(nóng)村土地整治取得了顯著成效.一是提高耕地質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡.通過(guò)耕地整理，加大田、水、路、林綜合配套，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和耕地質(zhì)量.二是通過(guò)實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)和建設(shè)用地先行復(fù)墾、農(nóng)民住宅向中心村鎮(zhèn)集中等項(xiàng)目建設(shè)，提高了農(nóng)村土地利用效率，為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展拓展了空間.三是通過(guò)土地整治為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了有利條件.四是通過(guò)土地整治，完善防護(hù)林網(wǎng)體系建設(shè)，礦區(qū)生態(tài)功能恢復(fù)，提高了植被覆蓋率，區(qū)域生態(tài)環(huán)境有了明顯改善.

2 六安市土地整治存在的主要問(wèn)題

隨著國(guó)家和區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移速度的不斷加快、工業(yè)化城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，新農(nóng)村建設(shè)步伐快速推進(jìn)，六安市土地供需矛盾日益突出.

2.1土地節(jié)約集約利用程度不高建設(shè)用地格局亟待優(yōu)化

2014年六安市城鎮(zhèn)化率為41.44%，比2013年提高1.25%，城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張迅速，土地供需矛盾日益凸現(xiàn).農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地面積和人均占用建設(shè)用地面積居高，村莊“散、亂、空”現(xiàn)象未得到根本改善，土地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象仍然存在.

2.2耕地儲(chǔ)備與環(huán)境保護(hù)矛盾突出

一是全市可供開(kāi)墾的耕地儲(chǔ)備面積不足.全市其他土地面積104,511公頃，占土地總面積的5.68%，低于全省平均水平.其他土地中可開(kāi)發(fā)成耕地?cái)?shù)量不多，耕地后備資源有限.二是全市生態(tài)環(huán)境總體退化趨勢(shì)尚未得到根本扭轉(zhuǎn)，重點(diǎn)防治區(qū)水土流失較為嚴(yán)重，多數(shù)山地生態(tài)遭受不同程度破壞，廢棄土地復(fù)墾率不高，生物多樣性保護(hù)受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn).

2.3土地整治相關(guān)機(jī)制有待健全

六安市土地整治工作由于缺乏科學(xué)有效的規(guī)劃管理和必要的技術(shù)手段以及完善的管理信息系統(tǒng)，造成一些地方隨意擴(kuò)大、更改規(guī)劃控制范圍，特別是相關(guān)管理部門(mén)由于管理手段和設(shè)備落后，無(wú)法對(duì)其進(jìn)行科學(xué)管理監(jiān)督，嚴(yán)重影響了規(guī)劃的嚴(yán)肅性和科學(xué)性.加之前期宣傳論證不充分、沒(méi)有充分征求群眾意見(jiàn)，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和群眾主動(dòng)參與度不夠.

2.4土地整治規(guī)劃與新農(nóng)村建設(shè)步伐不協(xié)同

土地整治與新農(nóng)村建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期系統(tǒng)的戰(zhàn)略，其發(fā)展的主線是“土地整治―中心村建設(shè)―社區(qū)化管理”，最終形成土地資源優(yōu)化配置，居住空間及生態(tài)環(huán)境得到良好保護(hù)，公共資源得到優(yōu)化，鄉(xiāng)村文化得以傳承.但是，從各縣區(qū)規(guī)劃目標(biāo)綜合完成情況看，一些地區(qū)還存在規(guī)劃實(shí)施與規(guī)劃不一致，土地開(kāi)發(fā)整治復(fù)墾項(xiàng)目并未全部按規(guī)劃落實(shí)完成等問(wèn)題.

3 六安市農(nóng)村土地整治應(yīng)對(duì)措施

土地整治是一項(xiàng)惠及大眾的民生工程，六安市的農(nóng)村土地整治工作必須要與新農(nóng)村建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略結(jié)合起來(lái)，以此作為推動(dòng)土地整治的基石.

3.1科學(xué)劃定農(nóng)村土地整治重點(diǎn)區(qū)域

根據(jù)六安市所處的地理環(huán)境，可將全市劃分為北部沿淮平原區(qū)、中部江淮波狀丘崗區(qū)、南部大別山區(qū)，各地區(qū)的土地整治規(guī)劃要結(jié)合土地利用總體規(guī)劃、區(qū)域土地功能分步實(shí)施.

北部沿淮平原區(qū)，面積6,901.29平方公里，占全市土地面積的37.51%.該區(qū)域要以大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)為重點(diǎn)，加強(qiáng)土地平整、合理確定田塊規(guī)模，以滿足農(nóng)業(yè)機(jī)械作業(yè)的需要.加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，注重農(nóng)田灌溉與排水工程建設(shè)，以提高農(nóng)田防洪排澇能力，鞏固糧食主產(chǎn)區(qū)地位.

中部江淮波狀丘崗區(qū)，面積為4,830.11平方公里，占全市土地面積的26.25%.加強(qiáng)中低產(chǎn)田改造，積極探索低丘緩坡荒灘開(kāi)發(fā)，以保土、蓄水、節(jié)水措施為主要治理措施，做好坡面水系、水利水保工程和田間道路綜合配套工程建設(shè)，構(gòu)建有效的水土流失綜合防治體系.

南部大別山區(qū),面積為6,667.75平方公里，占全市土地面積的36.24%.該區(qū)域是我市生態(tài)脆弱區(qū)，也是生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域.要有序?qū)嵤┩烁€林生態(tài)搬遷工程，大力推進(jìn)農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)，積極開(kāi)展坡改梯工程建設(shè)，適度開(kāi)發(fā)宜耕后備土地資源.積極建設(shè)以金寨、霍山為核心的水源涵養(yǎng)功能區(qū).在有助于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的前提下，加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)發(fā)展.

3.2 突出農(nóng)用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地整治的重點(diǎn)

針對(duì)六安市農(nóng)村建設(shè)用地利用率普遍不高的現(xiàn)狀要以土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、村鎮(zhèn)體系規(guī)劃為依據(jù)，優(yōu)化鄉(xiāng)村建設(shè)用地布局.一要統(tǒng)籌兼顧農(nóng)業(yè)發(fā)展、村莊布局、交通配置和生態(tài)建設(shè)，要以六安市“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)為契機(jī)，以實(shí)施900個(gè)行政村新民居建設(shè)為重點(diǎn)，通過(guò)中心村建設(shè)、空心村治理、農(nóng)村居民點(diǎn)縮并、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、結(jié)合危舊房改造，加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)用地整治，從根本上改善農(nóng)村“一戶多宅”、分布散亂現(xiàn)象.二是要完善農(nóng)村道路、水電暖及生活垃圾、污水處理等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，著力改變農(nóng)村“臟、亂、差”的狀況.最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民點(diǎn)布局優(yōu)化、道路硬化、村莊綠化、環(huán)境美化的目標(biāo).

3.3加快復(fù)墾損毀土地以增加土地儲(chǔ)備數(shù)量

一是全面復(fù)墾生產(chǎn)建設(shè)損毀土地.按照“誰(shuí)損毀、誰(shuí)復(fù)墾”的原則，減少生產(chǎn)建設(shè)損毀面積，降低損毀程度.二是及時(shí)復(fù)墾因自然災(zāi)害而損毀的土地，提高耕地儲(chǔ)備數(shù)量.三是在調(diào)查評(píng)價(jià)工礦廢棄地復(fù)墾潛力的基礎(chǔ)上，審慎探索工礦廢棄地復(fù)墾利用.

3.4創(chuàng)新和完善農(nóng)村土地整治相關(guān)政策機(jī)制

一是嚴(yán)格規(guī)范土地整治規(guī)劃和實(shí)施管理工作.土地整治規(guī)劃經(jīng)人大批準(zhǔn)后，必須嚴(yán)格執(zhí)行.不得隨意修改、調(diào)整，以維護(hù)土地整治規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性.在實(shí)施過(guò)程中要建立以政府主導(dǎo)，多部門(mén)參與的土地整治工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌推進(jìn)土地整治各項(xiàng)工作的落實(shí).要將土地整治目標(biāo)任務(wù)完成情況作為考核評(píng)價(jià)各級(jí)政府土地管理工作績(jī)效的一項(xiàng)重要內(nèi)容來(lái)推動(dòng).要加大宣傳力度，激發(fā)廣大干部群眾的積極性，要積極推進(jìn)信息公開(kāi)制度.讓土地整治工作在“陽(yáng)光下操作”，從而預(yù)防腐敗現(xiàn)象的發(fā)生.

二是健全城鄉(xiāng)用地掛鉤機(jī)制.各縣區(qū)要組織編制掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃，在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上、在不違背農(nóng)民意愿的前提下，統(tǒng)籌實(shí)施農(nóng)村居民點(diǎn)歸并、基礎(chǔ)設(shè)施配套、農(nóng)田綜合整治和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化調(diào)整等工作.

三是建立健全社會(huì)資本投資土地整治項(xiàng)目的優(yōu)惠政策，有效整合相關(guān)涉農(nóng)資金.推進(jìn)土地整治產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，實(shí)行耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)履行耕地保護(hù)、基本農(nóng)田建設(shè)義務(wù)較多的縣（區(qū)）實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì).加大農(nóng)民直接補(bǔ)貼力度，充分調(diào)動(dòng)對(duì)耕地保護(hù)的積極性.按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”原則，探索建立土地復(fù)墾激勵(lì)機(jī)制，綜合運(yùn)用多種方式，調(diào)動(dòng)土地復(fù)墾義務(wù)人、社會(huì)投資主體、土地權(quán)利人的積極性和主動(dòng)性.在健全和完善由政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與的土地整治投資機(jī)制的基礎(chǔ)上加大對(duì)農(nóng)村公路修建、農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)村危房改造等相關(guān)涉農(nóng)資金的整合力度，吸引社會(huì)資金投入到土地整治的資金保障體系.

四是推進(jìn)土地整治信息化建設(shè).結(jié)合國(guó)土資源“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)，加強(qiáng)土地整治綜合監(jiān)管.實(shí)現(xiàn)土地整治項(xiàng)目全面、全程信息化監(jiān)管.

五是加強(qiáng)土地整治管理隊(duì)伍建設(shè).健全土地整治機(jī)構(gòu)，完善管理職能，充分發(fā)揮土地整治機(jī)構(gòu)的研究咨詢、政策建議、技術(shù)服務(wù)和執(zhí)法監(jiān)督.有計(jì)劃有針對(duì)性地加強(qiáng)相關(guān)人員的培訓(xùn)，最終建立起一支精干、高素質(zhì)的土地管理和執(zhí)法隊(duì)伍.

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A

1673-260X（2015）12-0125-03