章宗敏

（安徽省全椒縣審計局，安徽 滁州 239500）

淺析政府投資建設項目建設管理中存在的主要問題及改進措施

章宗敏

（安徽省全椒縣審計局，安徽 滁州 239500）

在政府投資建設實施過程中，由于管理制度不健全，部門和人員不落實，法制觀念淡薄，項目建設中存在許多問題，突出表現(xiàn)為工程造價控制不力，造成工程造價高估冒算，財政資金使用效益下降，甚至滋生貪腐問題。因此，強化政府投資項目管理迫在眉捷。本文試圖從審計發(fā)現(xiàn)的問題入手，從體制、機制、制度層面提出解決問題的方法，供相關政府機構提供參考。

政府；投資項目；問題；建議

近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，地方政府投資建設項目數(shù)量越來越多，規(guī)模越來越大。大規(guī)模政府投資建設項目的實施，為改善人居環(huán)境，增強產業(yè)轉移承載能力發(fā)揮了積極作用。然而，在大規(guī)模建設過程中，項目管理中一些體制、機制、制度層面上的問題日益顯現(xiàn)出來，應引起我們的關注和重視。

一、存在的主要問題

（一）建設項目責任主體不清，管理責任難以落實。為了確保政府投資建設的重點項目快速推進，一些地方黨委、政府就重點建設項目，成立了實行扁平化管理的決策執(zhí)行機構——重點項目建設指揮部（或領導小組）（以下簡稱“指揮部”），負責項目的指揮協(xié)調工作，同時，明確一個部門為建設單位。這種管理模式為及時決策、簡化工作程序、提高辦事效率、促進項目快速推進，發(fā)揮了積極的作用。然而，這種工作機制在實際運行中也存在一些問題，主要表現(xiàn)在：一是指揮部和建設單位的職責范圍不清，存在越位和缺位現(xiàn)象。有的指揮部代行建設單位職責，將項目建設管理中的所有事務包攬下來，建設單位以此為借口，推卸應履行的管理職責；有的指揮部將所有事務交由建設單位來組織實施，建設單位往往以指揮部的名義，不按規(guī)定履行相關決策程序，所有事務自行處理，相關成員單位無法進行必要的監(jiān)督；二是指揮部是臨時性機構，容易產生臨時性、一次性任務觀，往往強調工程進度而忽視必要的建設程序，淡化甚至輕視投資控制；三是由于項目是在指揮部領導下組織實施的，有的建設單位以此為借口，對自己應履行的管理職責有意推諉，要求相關監(jiān)督部門參與決策、管理，建設單位的管理職責與監(jiān)督部門的監(jiān)督職責相互混淆，監(jiān)督部門處于兩難境地。

（二）項目管理的相關制度不完善，各環(huán)節(jié)存在不銜接或脫節(jié)現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在：招投標與合同簽訂脫節(jié)。建設項目在履行招投標程序后，建設單位與中標單位簽訂施工合同，有的建設項目施工合同對招投標文件沒有實質性響應；合同執(zhí)行走樣。主要表現(xiàn)為違規(guī)分包、掛靠施工，對原設計圖紙進行結構性調整，對涉及的工程價款主要條款進行變更；施工過程中搞“搭車建設”。主體工程實行招投標，對裝飾、附屬工程不搞招投標；分期建設的項目，首期項目招標，二期或續(xù)建項目不招標。通過這些“技術處理”方法，規(guī)避監(jiān)管部門的監(jiān)督。

（三）政府投資建設項目管理人才缺乏。目前，地方政府重點投資建設項目在各指揮部領導下，交由相關政府部門、部分基層單位來組織實施。因各單位專業(yè)技術人員不足，大部分項目只能是臨時組建工作班子，在這些臨時班子中工程項目管理的專業(yè)人員和有經驗的同志較少，難以對建設項目進行有效的管理。尤其是一些過去沒有實施過建設項目的單位此類問題顯得更為突出。

（四）工程建設前期準備不充分，合同中可調整和不確定事項過多。在設計方案不成熟的情況下，項目匆忙上馬，存在“邊設計、邊施工”現(xiàn)象；前期勘察設計深度不夠，造成頻繁變更；工程量清單及控制價編制滯后，工程合同價遲遲無法確定，以及清單中暫定價材料過多，給后期定價增加了難度。

（五）建設單位職責缺失，監(jiān)管不到位。主要表現(xiàn)在：隱蔽工程、關鍵部位驗收和現(xiàn)場簽證把關不嚴；對于設計變更只辦理增加項目簽證，不辦理減少項目簽證；達到規(guī)定金額的暫定價材料不按規(guī)定進行招投標，在材料價格詢價過程中，聽從施工單位安排，獨立性、公平性缺失；不認真組織工程竣工驗收，工程質量和實際完成工程量難以控制。

二、加強政府投資建設管理的建議

針對存在的問題，提出如下建議：

（一）界定指揮部工作職責，強化建設單位的業(yè)主責任。指揮部應等同于黨委、政府的決策機構，其職責應定位于協(xié)調、督促、決策，即：代表黨委、政府協(xié)調處理項目建設中遇到的矛盾，督促工程建設按計劃推進，對工程建設中重大事項進行決策。指揮部體制下的建設項目推進機制不是削弱建設單位職責，而應強化建設單位的職責，建設單位應按項目法人制的要求，履行業(yè)主單位責任，對建設項目的進度、質量、安全、造價進行管理和控制。因此，有必要制定指揮部領導體制下的建設項目工作規(guī)則，明確各自的權力范圍及職責和內部工作運行機制，規(guī)范指揮部和建設單位的工作行為。

（二）加強教育培訓，提高項目管理人員的素質。項目管理專業(yè)人才是做好政府建設項目管理工作的關鍵，面對政府投資建設項目任務重，專業(yè)人員嚴重缺乏的局面，建議從黨政機關和事業(yè)單位中選擇一部分工作責任心強、有一定建設管理知識和實踐能力的人員進行培訓，通過舉辦多層次、多形式的項目管理專業(yè)知識和技能培訓，為政府投資建設項目管理培養(yǎng)更多的人才。

（三）建立健全相關管控制度，規(guī)范項目管理。針對政府建設項目管理中存在的問題，應建立以下幾個方面的管理制度：

1、合同管理制度。根據(jù)政府投資項目的特點以及合同執(zhí)行中容易產生漏洞和糾紛的問題，對建設工程合同規(guī)范性文本中相關條款進行補充和細化；建立政府投資項目合同審查制度。成立由相關職能部門專業(yè)人員組成的政府投資項目合同審查小組（政府法制、建設、招投標管理和審計部門）對擬簽訂的建設合同進行審核把關。

2、工程標后監(jiān)管制度。重點對合同履行、施工分包、項目追加、工程變更、施工現(xiàn)場、項目經理和監(jiān)理等方面進行監(jiān)管，強化建設單位、設計單位、施工單位、監(jiān)理單位職責，促進工程建設各方責任主體認真履行職責，確保建設工程按照招標文件和工程合同的約定實施。

3、工程變更分級審批制度。要根據(jù)變更事項金額的大小，確定現(xiàn)場技術管理人員、建設單位和指揮部三個層級的審批權限。對涉及重大設計方案變更，或者對整個項目工程造價影響較大的變更事項，規(guī)定必須要由建設單位會同設計、監(jiān)理、施工、審計等部門進行論證，提出意見報指揮部審批后實施。

4、工程物資招投標（詢價）制度。政府投資項目由于建設體量大，建設工期要求緊，在編制控制價時，許多工程物資品牌、規(guī)格、型號難以確定，往往以暫定價的形式計入清單中，建設過程中需要重新確定。對材料金額達到規(guī)定標準項目，應由建設單位和投資方（施工方）確定品牌、規(guī)格、型號后，通過招投標方式確定價格，特殊情況下不能進行招投標的，應報指揮部審批后可詢價確定，但詢價要委托第三方來進行，即由投招標代理機構獨立完成詢價工作，實現(xiàn)決策與執(zhí)行相分離。

［1］謝琳琳，楊宇.政府投資建設項目決策中公眾參與實證研究［J］.建筑經濟，2012，（08）.

［2］耿紅元.對加強政府投資建設項目審計的幾點建議［J］.審計月刊，2009，（12）.

F239

A

1671-5993（2015）04-0048-02

2015-9-10

章宗敏（1966-），男，安徽全椒人，安徽省全椒縣審計局審計師，本科，經濟學學士，注冊會計師。