李樹坤，王政新，門宏飛

（佳木斯大學(xué)，黑龍江 佳木斯 154007）

我國高校教育經(jīng)費(fèi)撥款模式都發(fā)生了哪些變化？高校財(cái)政預(yù)算績效撥款模式是在哪一年提出來的？為什么要改變原有財(cái)政撥款模式？績效指標(biāo)如何設(shè)計(jì)？績效考核如何進(jìn)行？財(cái)政績效撥款模式的實(shí)施效果如何？這些問題涵蓋了歷史、現(xiàn)實(shí)與未來所有有關(guān)高校財(cái)政績預(yù)算效撥款模式的全部問題，而弄清楚這些問題本身的邏輯存在以及這些問題相互之間的邏輯關(guān)系，對全面認(rèn)識、科學(xué)建構(gòu)和有效實(shí)施高校財(cái)政預(yù)算績效撥款模式有著必然的前提性（或是基礎(chǔ)性）的作用，因此該課題的研究也就有著不同尋常的現(xiàn)實(shí)意義。

自1949年新中國成立至今，我國高等教育撥款模式主要有3種，歷經(jīng)了不同跨度的三個(gè)歷史時(shí)期。學(xué)界能夠普遍接受的劃分形式是，第一個(gè)歷史時(shí)期1949—1985年，歷時(shí)36年，歷史跨度最長，主要采取了以“基數(shù)加發(fā)展”方式撥付經(jīng)費(fèi)；第二個(gè)歷史時(shí)期1985—2004年，高等教育經(jīng)費(fèi)實(shí)行“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”的分配方式，并執(zhí)行“包干使用，超支不補(bǔ)，節(jié)余留用”的原則。第三個(gè)歷史時(shí)期是2005年至今，采取相對靈活的基本支出預(yù)算加項(xiàng)目支出預(yù)算模式。

前兩個(gè)模式在實(shí)際執(zhí)行過程中程序簡單，工作量小，但是社會反響大，反對和質(zhì)疑的聲音不斷，這也是催生第三個(gè)撥款模式的主要原因。

而令人困惑的是第三個(gè)模式并沒有產(chǎn)生人們預(yù)想的財(cái)政效益和社會效果，所謂的“績效”并沒有切實(shí)的體現(xiàn)，究其原因是深刻而廣泛的，并不只是簡單的指標(biāo)設(shè)計(jì)和管理監(jiān)督，它涉及了我國的國情，政治體制，行政體系，財(cái)政制度，法律法規(guī)。深入研究圍繞績效撥款模式的主體、客體和關(guān)聯(lián)方（第三方中介組織或機(jī)構(gòu)）間的程序關(guān)系，我們就會發(fā)現(xiàn)這些關(guān)系的背后恰恰是我們實(shí)施績效撥款模式不能回避的諸多關(guān)鍵問題。

一、高校財(cái)政撥款模式的歷史傳承與變革

（一）“基數(shù)加發(fā)展”模式（1949—1985年）

該模式下，高校本年度經(jīng)費(fèi)分配額以其上一年度所得份額為基數(shù)，并適當(dāng)考慮本年度的可能變化情況。

這種方式簡單易行，一方面很大程度上利于政府財(cái)政實(shí)施，一方面暴露出來的問題也很直接，也就是上一年度的支出的真實(shí)性和有效性無從判斷，為了下一年度的經(jīng)費(fèi)指標(biāo)，就會突擊花錢，造成浪費(fèi)、不公、不實(shí)，甚至出現(xiàn)年度經(jīng)費(fèi)計(jì)劃就是領(lǐng)導(dǎo)者拍腦瓜決定的現(xiàn)象。這種模式一定程度上說明了新中國教育管理的能力和水平還處在摸索階段。

（二）“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”模式（1985—2004年）

這種撥款模式下的高校經(jīng)費(fèi)由兩部分組成。一部分是“綜合定額”，即計(jì)算方式是按照預(yù)設(shè)的政策參數(shù)乘以生均撥款額；另一部分是“專項(xiàng)補(bǔ)助”，是在第一種模式下的“年度發(fā)展的變化情況”演變而來的。所不同的設(shè)計(jì)是高校使用經(jīng)費(fèi)的自主權(quán)有了一定程度的提高，兼顧了學(xué)校的一些特殊需求，同時(shí)也加大了經(jīng)費(fèi)申請的審核審查力度，由財(cái)政部門和教育主管部門另行單獨(dú)安排給高校使用的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，但是同樣缺乏事中和事后的監(jiān)管。其最大的問題在于生均撥款額度及參數(shù)的設(shè)計(jì)，不僅難以反映出高校發(fā)展基礎(chǔ)之間的差別，地區(qū)之間的差別，比如中央直屬或部屬高校、處于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份或地區(qū)的高校、處于生活成本較高的省份或區(qū)域（東北地區(qū)、新疆、西藏、青海等高寒地區(qū)）的差別被忽視掉了，高校發(fā)展的公平性難以保證。再者專項(xiàng)補(bǔ)助缺少了強(qiáng)有力的監(jiān)督，逐漸演變成了趨利效應(yīng)，高校為得到“經(jīng)費(fèi)”不擇手段拉關(guān)系、行賄，權(quán)力機(jī)關(guān)和關(guān)鍵的崗位也就有了權(quán)力尋租的環(huán)境和市場，這也是教育界備受詬病的一個(gè)方面。從另一個(gè)側(cè)面也反映出了改革開放后，我國教育領(lǐng)域發(fā)展與改革的諸多變化，我們可以將這一個(gè)時(shí)期的高等教育尤其是財(cái)政撥款管理的觀念和意識處在覺醒階段，管理手段趨向精細(xì)化。

（三）“基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算”（2005年至今）

在“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”的基礎(chǔ)上演變?yōu)椤盎局С鲱A(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算”。

這里的基本支出預(yù)算實(shí)際上就是解決高校正常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成日常工作任務(wù)而需的經(jīng)費(fèi)。項(xiàng)目支出預(yù)算主要是為某些專項(xiàng)業(yè)務(wù)活動而預(yù)計(jì)發(fā)生的支出，可按項(xiàng)目撥款實(shí)行項(xiàng)目管理。項(xiàng)目支出預(yù)算是高校為完成其特定的行政工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)確定的年度事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，并依據(jù)具體工作內(nèi)容編制的年度項(xiàng)目支出計(jì)劃。項(xiàng)目支出又分成建設(shè)性專項(xiàng)和發(fā)展性專項(xiàng)。建設(shè)性專項(xiàng)包括基本建設(shè)、企業(yè)挖潛改造、科技三項(xiàng)費(fèi)用等。發(fā)展性專項(xiàng)包括教育、科學(xué)、衛(wèi)生、文體廣播、農(nóng)林水、社會保障、公安、安全、外事等部門為完成某項(xiàng)特定工作任務(wù)而發(fā)生的專項(xiàng)支出。

但是這種模式的弊端是采用財(cái)政集中收付的形式，一定程度上削弱了高校運(yùn)營管理的靈活性和實(shí)效性，造成撥款機(jī)構(gòu)的財(cái)政控制與領(lǐng)款單位經(jīng)費(fèi)實(shí)際需求的脫位，產(chǎn)生的問題也是五花八門。

1.預(yù)算編制的合理標(biāo)準(zhǔn)定額難以明確，計(jì)劃的隨意性突出

完整、科學(xué)的支出定額體系是衡量預(yù)算編制是否科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)，也是編制的預(yù)算能夠順利執(zhí)行，年度工作任務(wù)順利完成的保證。我們現(xiàn)在之所以還擺脫不了傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”的預(yù)算編制方式，關(guān)鍵就是缺乏這樣一套適用的支出定額體系，難以做到客觀地的衡量，也給預(yù)算工作的準(zhǔn)確性、合理性帶來很大的困難。

如果預(yù)算編制不能真正符合實(shí)際開支的需要，不能避免“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象，就不可避免地出現(xiàn)執(zhí)行中的各種問題，計(jì)劃的隨意性大，預(yù)算漫天要價(jià)，擠占挪用，鋪張浪費(fèi)，事業(yè)任務(wù)不能順利完成。如果說前一階段的預(yù)算改革主要的是在形式上取得了一定的效果，那么支出定額標(biāo)準(zhǔn)就是下一步繼續(xù)深化改革、在預(yù)算編制的內(nèi)涵上進(jìn)行突破所亟待解決的一個(gè)突出的問題。

2.高校預(yù)算編制難以做到上下有效貫通

財(cái)政部門預(yù)算控制數(shù)下達(dá)各高校后，高校編報(bào)正式預(yù)算的時(shí)間過短，雖然部屬和省屬高校有所差異，但總體編報(bào)時(shí)間都不足，“二上二下”的方式過于急迫和粗放。預(yù)算編制過程中，由于時(shí)間和傳統(tǒng)做法的影響，財(cái)政部門和業(yè)務(wù)部門之間、部門上下級之間缺乏溝通，對實(shí)際需求了解不夠。財(cái)政部門或主管單位財(cái)務(wù)部門在核定預(yù)算時(shí)，缺乏客觀依據(jù)，該安排的項(xiàng)目沒有安排，不該安排的項(xiàng)目安排了，或者對所報(bào)項(xiàng)目的預(yù)算金額統(tǒng)統(tǒng)削減一部分，這些做法都對預(yù)算的科學(xué)性、合理性造成一定的損害。

3.預(yù)算編制難以合理細(xì)化，項(xiàng)目預(yù)算的可行度和可行性偏低

在實(shí)際預(yù)算編制過程中，工作人員或多或少的沿襲了以往的慣性即切塊打包、復(fù)制數(shù)字的編報(bào)辦法，而不是具體項(xiàng)目具體分析，財(cái)政支出視野狹窄，不能合理統(tǒng)籌兼顧，造成經(jīng)費(fèi)執(zhí)行環(huán)節(jié)或浪費(fèi)或不敷使用，且容易滋生以權(quán)謀私、貪污腐敗等違法犯罪行為。

二、對高校財(cái)政預(yù)算績效撥款模式的解讀

從上面的分析情況來看，簡單粗放式的“基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算”已不適應(yīng)高等教育發(fā)展的需求，仍需要更科學(xué)的進(jìn)行相應(yīng)改革，建構(gòu)行之有效的系統(tǒng)性寬口徑的執(zhí)行方案。

2004年起，財(cái)政部就開始逐步加強(qiáng)對績效預(yù)算管理的探索，并陸續(xù)發(fā)布了《財(cái)政部教育部關(guān)于完善中央高校預(yù)算撥款制度的通知》（財(cái)教 [2008]232號）、《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù) [2011]285號）、《績效預(yù)算管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》、《績效預(yù)算評價(jià)共性指標(biāo)體系框架》等辦法規(guī)定。同時(shí)，2012年，教育部發(fā)布的《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》提出，設(shè)立高等教育撥款咨詢委員會，完善高等學(xué)校財(cái)政支出績效評價(jià)體系，構(gòu)建以績效為導(dǎo)向的資源配置機(jī)制。

在相關(guān)部門的積極倡導(dǎo)下，各地方財(cái)政部門也開始建立起高校績效預(yù)算管理機(jī)制，注重績效預(yù)算全過程管理。

2010年，上海市決定對市屬高校的教育內(nèi)涵建設(shè)工程（“085”工程）建設(shè)情況開展績效評估，并將后續(xù)撥款與績效評估結(jié)果掛鉤，該項(xiàng)目還在實(shí)施過程中。

2011年，江蘇省決定對省屬高校的人才培養(yǎng)質(zhì)量開展績效評估，并根據(jù)評估結(jié)果進(jìn)行績效撥款。上述實(shí)踐為我國進(jìn)一步完善大學(xué)績效評估和績效撥款奠定了基礎(chǔ)。

應(yīng)該說，我國高?？冃ьA(yù)算管理尚屬起步階段。從國際上看，近20年來，世界發(fā)達(dá)國家高等教育財(cái)政體制改革的一個(gè)重要方面是把績效因素納入撥款公式。

（一）績效撥款的含義

自2004年引入管理學(xué)上的“績效”概念以來，官方機(jī)構(gòu)和民間研究者對這一概念在高校財(cái)政預(yù)算撥款方面的應(yīng)用一直存在著并不統(tǒng)一的認(rèn)識?！敦?cái)政部教育部關(guān)于完善中央高校預(yù)算撥款制度的通知》（財(cái)教[2008]232號）中指出“高校預(yù)算撥款制度改革的根本目的在于以堅(jiān)持教育公益性為基本原則，在確保財(cái)政投入不斷增加的同時(shí)，充分發(fā)揮財(cái)政投入的宏觀政策導(dǎo)向作用，引導(dǎo)高?？茖W(xué)規(guī)劃、合理定位、特色辦學(xué)、持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、精細(xì)化管理的要求。

中央高校預(yù)算撥款制度改革的總體思路是：完善支持體系，突出高校職能；細(xì)化綜合定額，體現(xiàn)辦學(xué)差異；穩(wěn)定專項(xiàng)投入，明確支持重點(diǎn)；增加績效撥款，構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制。官方認(rèn)為績效是指“通過高校競爭過程，使基金流向在相關(guān)領(lǐng)域質(zhì)量好、潛力大、效率高的高?！?。很大程度是指“效率、效益”，而“績效”標(biāo)準(zhǔn)如何認(rèn)定，官方并沒有給出更合理的可操作性的方案。這也是目前高校財(cái)政績效撥款模式難以收到理想的效果的主要問題。

民間研究者普遍認(rèn)為通過這種方式使得經(jīng)費(fèi)流向趨于合理化，一方面使政府有限的財(cái)政發(fā)揮更大效用；另一方面則有利于高校自覺建立和完善校內(nèi)資金利用、監(jiān)控及問責(zé)機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)資金使用效益最大化，且又增強(qiáng)了其競爭、發(fā)展的主動性。而從各地高校具體的績效評估實(shí)踐來看，同樣沒有理想的可行性的方案。

（二）高校財(cái)政預(yù)算績效撥款模式下“績效”考核的方式

目前從中央部委到各省市采取基層高校先自查并提交績效考核報(bào)告，財(cái)政、教育主管部門審核的方式。至于績效的考核標(biāo)準(zhǔn)，各省給出的也不盡相同，績效指標(biāo)的層級和內(nèi)容缺乏針對性。有的提出“基于公平、效率、效益和政策等目標(biāo)合理組合成可以量化的、客觀的、可以操作的撥款公式，并定期調(diào)整，根據(jù)綜合撥款公式將以公平指標(biāo)為準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)撥款基金以及以效率、效益、政策指標(biāo)為準(zhǔn)的浮動基金分配給學(xué)?！?。有的提出“普通基金加專項(xiàng)基金”撥款公式，把教學(xué)、行政管理、后勤服務(wù)、學(xué)生服務(wù)、建筑維修和其他等六大類費(fèi)用納入公式，反映高校的綜合成本，不單以“學(xué)生人數(shù)”作為成本考量。還有的提出，“以成本行為分析為基礎(chǔ)的多政策參數(shù)撥款模式以透明、公正、有效為基本原則，以高等教育事業(yè)費(fèi)中的政府撥款為對象，吸取了國際高等教育撥款的有益經(jīng)驗(yàn)，重新建構(gòu)了高等教育的成本結(jié)構(gòu)，提供了一種在高等學(xué)校之間進(jìn)行高效資源配置的科學(xué)模式?！?/p>

表1 省屬公辦本科高校生均綜合定額撥款標(biāo)準(zhǔn)和系數(shù)

（三）高校財(cái)政預(yù)算績效撥款模式下的組織關(guān)系

目前我國財(cái)政預(yù)算績效撥款模式下的相關(guān)單位有政府機(jī)構(gòu)，包括財(cái)政部、教育部或有關(guān)部委和各省財(cái)政、教育主管部門，我們可以稱其為財(cái)政預(yù)算績效撥款模式的主體，承擔(dān)審核、批準(zhǔn)、撥款、監(jiān)督的職責(zé)；中央、部委直屬高校和地方省屬基層高校，我們可稱其為財(cái)政預(yù)算績效撥款模式的客體，承擔(dān)預(yù)算編制申報(bào)、受款（接受財(cái)政撥款和其他形式的助款）、支出、預(yù)算執(zhí)行報(bào)告等職責(zé)；關(guān)聯(lián)方（第三方中介，隸屬教育部的一級組織或是專門單位，或是教育部委托的臨時(shí)官方組織），承擔(dān)高校的績效評估工作。

目前來看，第三方對客體的績效評估很難落到實(shí)處，主體對客體的實(shí)際情況和困難很缺乏了解，主體在財(cái)政資金分配上很難把握公平性和有效性，最關(guān)鍵的是沒有哪一方對其管理的失位進(jìn)行監(jiān)督和處置，從而使得行政體系的效率難以發(fā)揮。

三、對高校財(cái)政預(yù)算撥款模式進(jìn)一步研究提出的幾點(diǎn)建議

撥款體制的改革應(yīng)以效率、公平和透明為原則。我們認(rèn)為以下問題是高校財(cái)政預(yù)算撥款模式進(jìn)一步研究必須要面對和解決的問題。

1.確立高校財(cái)政預(yù)算撥款管理的主客體和第三方之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，管理過程采取有效監(jiān)督手段和方式，建立責(zé)任主體的問責(zé)機(jī)制和處置方式，杜絕簡單粗放式管理、不作為亂作為行為。

2.在高校內(nèi)涵式發(fā)展要求下，廣泛深入分析高校成本要素及其在撥款體系中的權(quán)重，為撥款模式構(gòu)建提供堅(jiān)實(shí)的依據(jù)。根據(jù)高校合理需要，綜合考慮辦學(xué)運(yùn)營成本，制定本地區(qū)地方高校生均撥款基本標(biāo)準(zhǔn)。原有的生均12 000元的標(biāo)準(zhǔn)過于簡單化，容易造成基礎(chǔ)薄弱的學(xué)校輸在了起跑線上，這是關(guān)乎高校能否得到公平的競爭機(jī)會而能夠邁向更高層次發(fā)展的關(guān)鍵問題。

3.切實(shí)從實(shí)際出發(fā)，平衡高等教育協(xié)調(diào)發(fā)展。中央財(cái)政為促進(jìn)區(qū)域之間高等教育協(xié)調(diào)發(fā)展，引導(dǎo)和鼓勵(lì)各地切實(shí)加大地方高等教育財(cái)政投入，僅僅依從2010年起實(shí)行的中央財(cái)政建立“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”機(jī)制遠(yuǎn)遠(yuǎn)解決不了問題，應(yīng)依法定由中央財(cái)政或是地方地方財(cái)政單列出一部分高校發(fā)展基金，在原有撥款基礎(chǔ)上追加扶持力度，確保高校提升內(nèi)涵發(fā)展所必須的經(jīng)費(fèi)。對這部分資金的使用效率可以采取適時(shí)追蹤的管控。至于其財(cái)政額度應(yīng)充分調(diào)研和論證，務(wù)求有針對性、有效性、長期性。

4.財(cái)政績效考核機(jī)制應(yīng)當(dāng)與高校校長管理能力考核相銜接，完善管理鏈條，切實(shí)提高資金使用效率和效益。促使高校全面綜合管理，系統(tǒng)化分配和高效率利用財(cái)政資金，合理配置辦學(xué)資源，從“被動績效”向“主動績效”轉(zhuǎn)變。

5.全面促進(jìn)主客體和第三方管理信息開放，這是有效監(jiān)督和責(zé)任提醒最有效的方式。將高校良性競爭透明化，建立高校大數(shù)據(jù)平臺，對高校的績效考評結(jié)果向公眾實(shí)時(shí)公布，這也是使績效評估和績效撥款制度能有效實(shí)施，最終促進(jìn)大學(xué)提高辦學(xué)水平和辦學(xué)效益的關(guān)鍵因素之一。

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