樂 云,張 兵

（1.同濟(jì)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院， 上海 200092；2.同濟(jì)大學(xué) 復(fù)雜工程管理研究院， 上海 200092）

0 引 言

政府投資項(xiàng)目腐敗問題是一個世界性難題。2008 年透明國際(Transparency International,TI)的報(bào)告顯示，公共工程/建筑行業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)是行賄指數(shù)和腐敗指數(shù)最高的行業(yè)，分別為 5.2 和 5.7。美國土木工程師協(xié)會(American Society of Civil Engineers，ASCE)估計(jì)，全球每年由工程腐敗帶來的工程損失約 3 400 億美元。

作為世界上最大的發(fā)展中國家，我國政府投資腐敗導(dǎo)致了大量的投資損失?，F(xiàn)有研究表明，每年 10 萬億元的政府項(xiàng)目投資中存在 8 000 億元的腐敗成本，占到總投資的 8%。2013 年以來，四輪中央巡視組發(fā)現(xiàn)超過六成的巡視地區(qū)查出工程腐敗問題；政府投資項(xiàng)目存在著建設(shè)管理不規(guī)范、領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)干預(yù)公共資源交易、工程招投標(biāo)以權(quán)謀私，城市建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象突出等問題。

針對日益嚴(yán)重的政府投資項(xiàng)目腐敗問題，國家一直進(jìn)行著嚴(yán)厲的反腐行動，但腐敗仍層出不窮、前“腐”后繼、花樣疊出，似乎陷入了“越反越腐”的怪圈。Herrera和 Rodriguez 指出大量的工程腐敗是在腐敗網(wǎng)絡(luò)(Corruption Networks)中進(jìn)行的，工程腐敗正逐步向網(wǎng)絡(luò)化方向發(fā)展。從已披露的政府投資項(xiàng)目腐敗情況看，政府投資項(xiàng)目腐敗正逐漸向網(wǎng)絡(luò)化方向發(fā)展，腐敗背后往往存在著腐敗網(wǎng)絡(luò)，腐敗網(wǎng)絡(luò)的存在導(dǎo)致了工程腐敗治理陷入了“前腐后繼”、“越反越腐”的困境。

政府投資項(xiàng)目腐敗網(wǎng)絡(luò)的存在，嚴(yán)重降低了工程腐敗治理的效果和水平。另外，雖然近些年我國已連續(xù)曝光和打擊了多個不同層次的政府腐敗網(wǎng)絡(luò)，但目前學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界對這些政府投資項(xiàng)目腐敗網(wǎng)絡(luò)的特征仍缺乏深入的了解和認(rèn)識。李永奎和樂云等指出，通過對工程腐敗的典型案例考察，能夠解釋和預(yù)測工程腐敗的發(fā)生和發(fā)展規(guī)律。研究結(jié)論對工程腐敗的防治措施制定具有一定參考價值。鑒于此，本研究從我國政府投資項(xiàng)目中典型的腐敗網(wǎng)絡(luò)案例分析出發(fā)，通過對這些腐敗網(wǎng)絡(luò)案例的梳理和分析研究政府投資腐敗網(wǎng)絡(luò)的特征。

2 政府投資項(xiàng)目案例選取

2009 年～2012 年間，為了遏制政府投資項(xiàng)目中存在的一些領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)插手干預(yù)工程建設(shè)、招標(biāo)人和投標(biāo)人規(guī)避招標(biāo)、虛假招標(biāo)等情形，中央及各省市相關(guān)部門集中開展了工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題的專項(xiàng)治理行動。新一屆政府上臺后，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央以強(qiáng)硬姿態(tài)反腐，提出下大力氣解決貪污腐敗等問題。從這些反腐行動中揭露出了大量工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗案例。本研究根據(jù)公開的政府投資項(xiàng)目典型案例，依據(jù)研究目的、信息的完整性和案例的典型性，選擇 12 個具有代表性的政府投資項(xiàng)目腐敗網(wǎng)絡(luò)案件進(jìn)行分析。具體如表 1 所示。

表1 典型政府投資項(xiàng)目腐敗網(wǎng)絡(luò)案例

表1 為 2008 年至今的具有代表性的 12 個政府投資項(xiàng)目腐敗網(wǎng)絡(luò)案例。這些案例發(fā)生在多個政府投資建設(shè)領(lǐng)域，既有發(fā)生在各種公共工程項(xiàng)目，包括水利項(xiàng)目、交通項(xiàng)目和房屋建筑等，也有發(fā)生在高等院校工程基建項(xiàng)目中的腐敗網(wǎng)絡(luò)案例。本研究將以這些案例為對象，對政府投資項(xiàng)目腐敗網(wǎng)絡(luò)的特征進(jìn)行分析。

3 政府投資項(xiàng)目腐敗網(wǎng)絡(luò)特征

政府投資項(xiàng)目腐敗網(wǎng)絡(luò)是典型的“裙帶資本主義”，也稱關(guān)系資本主義、朋黨資本主義、權(quán)貴資本主義、密友資本主義。該腐敗來源于公權(quán)的私用，是指少數(shù)人通過權(quán)勢和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)致富。這種腐敗網(wǎng)絡(luò)主要表現(xiàn)為權(quán)力和私人資本相結(jié)合，政府成為私人資本的保護(hù)傘。

政府投資項(xiàng)目腐敗行為本身是在秘密條件下進(jìn)行的。這些腐敗網(wǎng)絡(luò)擁有共同的特征：對內(nèi)部和外部盡量保守他們行動秘密，并能夠有效地規(guī)避建立。因此這種腐敗網(wǎng)絡(luò)能夠建立獨(dú)特的網(wǎng)絡(luò)規(guī)則和規(guī)范，這些規(guī)則和規(guī)范與整個社會格格不入。他們自成體系，并且這些網(wǎng)絡(luò)規(guī)則和網(wǎng)絡(luò)特征與其他類型的社會網(wǎng)絡(luò)不同。相較于其他社會網(wǎng)絡(luò)，該網(wǎng)絡(luò)具有以下特征。

3.1 腐敗網(wǎng)絡(luò)涉案環(huán)節(jié)和手段

表1 表明，政府投資項(xiàng)目腐敗網(wǎng)絡(luò)的涉案環(huán)節(jié)大多集中于項(xiàng)目的招投標(biāo)階段，僅有審理時間在 2008 年的福州市政工程處案的腐敗網(wǎng)絡(luò)的涉案環(huán)節(jié)發(fā)生在公司改制過程中。2002年福州市政處成立福州市政工程有限公司，其后福州市政工程處對市政公司進(jìn)行改制。在企業(yè)改制過程中，出現(xiàn)了動用公款將股權(quán)轉(zhuǎn)至市政工程處和市政公司相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)名下，并利用工程轉(zhuǎn)包收取管理費(fèi)的腐敗案例。該案例具有一定的時代背景。在國有企業(yè)改制的環(huán)境下，市政處及其名下市政公司負(fù)責(zé)人通過挪用公款和市政工程違法分包的管理費(fèi)入股市政公司，整個公司管理層和相關(guān)人員通過“空手套白狼”手段非法獲得國有資產(chǎn)。

相較于福州市政工程處的政府投資項(xiàng)目腐敗網(wǎng)絡(luò)，其他腐敗網(wǎng)絡(luò)案例中的腐敗手段主要包括工程項(xiàng)目招投標(biāo)環(huán)節(jié)的串標(biāo)、圍標(biāo)行為。這些手段的具體行為，一是為規(guī)避招投標(biāo)法律制度要求施工單項(xiàng)合同單價在 50 萬以上必須公開招標(biāo)條款，招標(biāo)人或業(yè)主對工程造價超過 50 萬元的項(xiàng)目進(jìn)行分拆或化整為零；二是招標(biāo)人和投標(biāo)人對工程項(xiàng)目進(jìn)行串通投標(biāo)，包括建設(shè)單位指定若干家施工企業(yè)參加招投標(biāo)，明招標(biāo)，暗議標(biāo)以及建設(shè)單位內(nèi)定施工單位，利用招標(biāo)文件，通過規(guī)定特殊業(yè)績、資質(zhì)要求等排斥潛在投標(biāo)人；三是投標(biāo)人之間圍標(biāo)串標(biāo)、惡意競爭，包括投標(biāo)人串通投標(biāo)、整體壓低或抬高報(bào)價，以達(dá)到中標(biāo)目的；參與投標(biāo)單位有幾家共同參加，其中一家為中標(biāo)單位，另外幾家充當(dāng)陪標(biāo)；沒有相應(yīng)資質(zhì)要求的企業(yè)，通過掛靠其他企業(yè)資質(zhì)參與投標(biāo)；四是項(xiàng)目中標(biāo)后，中標(biāo)單位不嚴(yán)格按照投標(biāo)文件實(shí)施內(nèi)容，通過層層違法分包和轉(zhuǎn)包項(xiàng)目；五是評標(biāo)專家不嚴(yán)格履行職責(zé)或評標(biāo)專家收受投標(biāo)人、其他利益相關(guān)方的財(cái)務(wù)不正當(dāng)履行行為等。在這些腐敗網(wǎng)絡(luò)案例中，少數(shù)案件僅僅包含這些行為的一個部分，如招標(biāo)人和投標(biāo)人串通招投標(biāo)，而大部分案例中包含這些手段的若干行為。

另外在廣東江肇高速公路案中，政府投資項(xiàng)目腐敗網(wǎng)絡(luò)的涉案環(huán)節(jié)和手段還包括項(xiàng)目征地環(huán)節(jié)。該項(xiàng)目在建設(shè)中共征地 303 畝。腐敗網(wǎng)絡(luò)涉及村莊干部利用職權(quán)虛報(bào)青苗數(shù)量、貪污青苗補(bǔ)助款以及通過水管拆遷工程、挖掘和運(yùn)輸泥土工程的承包權(quán)，索取“好處費(fèi)”。此外，部分項(xiàng)目在工程實(shí)施過程中，存在更改中標(biāo)時提交的施工方案、增加不必要的施工內(nèi)容來增加施工工程量與工程金額，以及降低工程施工標(biāo)準(zhǔn)，以次充好等問題。

3.2 腐敗網(wǎng)絡(luò)涉案人數(shù)和行為主體

政府投資項(xiàng)目腐敗網(wǎng)絡(luò)的腐敗行為人具有異質(zhì)性。大量腐敗案例表明，在政府投資項(xiàng)目腐敗中，腐敗網(wǎng)絡(luò)由不同的腐敗行為構(gòu)成，并且由于工程腐敗行為是一種交易型腐敗，單獨(dú)一人或一兩個人很難完成腐敗行為活動，必須通過其他相關(guān)行為人共同操作和運(yùn)作才能夠較為順利地完成腐敗活動。因此政府投資項(xiàng)目腐敗網(wǎng)絡(luò)中腐敗行為人異質(zhì)多樣，并且行為人數(shù)目眾多。

在腐敗網(wǎng)絡(luò)中腐敗行為人異質(zhì)多樣方面，3.1 分析表明，政府投資項(xiàng)目涉及多個環(huán)節(jié)，包括項(xiàng)目決策環(huán)節(jié)、土地轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)、招投標(biāo)環(huán)節(jié)和以及現(xiàn)場管理環(huán)節(jié)。這些不同環(huán)節(jié)涉及不同的腐敗行為人。在項(xiàng)目決策環(huán)節(jié)，腐敗活動的行為主體為擁有項(xiàng)目決策權(quán)的項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)或黨政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人。這些行為主體主要是通過工程項(xiàng)目的決策權(quán)決定是否違法實(shí)施該項(xiàng)目。該項(xiàng)目在實(shí)施過程中招投標(biāo)方式的選擇，如是否將必須依法公開招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零甚至改為直接委托或邀請招標(biāo)等方式規(guī)避招投標(biāo)。另外，在工程款簽證環(huán)境，是否依法確認(rèn)承包人提交的項(xiàng)目工程款以及工程款是否依法支付等。這些決策環(huán)節(jié)一般涉及政府部門的高層領(lǐng)導(dǎo)干部。

在項(xiàng)目土地轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，主要是涉及基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在建設(shè)過程中的拆遷和土地征用部門，直接負(fù)責(zé)拆遷的地方或基層領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在弄虛作假、虛報(bào)拆遷項(xiàng)目工程量以及私自降低或提高拆遷物的等級標(biāo)準(zhǔn)。在土地補(bǔ)償款方面，可能存在直接掌管補(bǔ)償款發(fā)放的部門或機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人私自截留、克扣土地補(bǔ)償，甚至通過關(guān)聯(lián)交易的方式貪污款項(xiàng)。在招投標(biāo)環(huán)節(jié)，包括政府投資項(xiàng)目主管部門以及政府相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)違法插手招投標(biāo)活動，采用打招呼、暗示、授意、批條子、指定和強(qiáng)令等手段；招標(biāo)人、業(yè)主和中介機(jī)構(gòu)合謀串通，投標(biāo)人通過掛靠、串通投標(biāo)等獲取工程項(xiàng)目。在項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)，主要包括承包人、監(jiān)理之間的合謀，以及承包商和供應(yīng)商以及分包商之間的合謀行為。由此可以看出，在政府投資項(xiàng)目中，腐敗網(wǎng)絡(luò)涉及的行為人類型眾多。既存在同類型行為人之間的腐敗行為，也包括不同類型行為人之間的腐敗。

在政府投資項(xiàng)目腐敗網(wǎng)絡(luò)行為人數(shù)目方面，腐敗網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模大小不一。小的腐敗網(wǎng)絡(luò)僅包含十幾個行為人，而最大的腐敗網(wǎng)絡(luò)包含的行為人數(shù)目為 158 人(表 1 中涉案人數(shù)中的“+”表示行為人數(shù)目不確定，但至少是數(shù)字中的人數(shù)，如120+ 表示為該腐敗中行為人數(shù)目至少為 120 人，這些主要是由于公布信息不詳造成的)。在這些腐敗網(wǎng)絡(luò)中，有的網(wǎng)絡(luò)為“抱團(tuán)式腐敗”，形成了少數(shù)腐敗行為人控制項(xiàng)目的情況。如在浙江工業(yè)大學(xué)基建腐敗網(wǎng)絡(luò)中，形成了以學(xué)校黨委書記、副校長以及設(shè)計(jì)研究所所長為核心的，其他腐敗行為人圍繞該核心的腐敗網(wǎng)絡(luò)，整個系統(tǒng)出現(xiàn)塌方式腐敗。在江西九江水利系統(tǒng)中，包括九江水利局長副局長、水建公司、下屬市縣水利系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)多個行為人利用各自的職權(quán)構(gòu)建腐敗子網(wǎng)絡(luò)，共同形成了整個水利系統(tǒng)的腐敗網(wǎng)絡(luò)?？梢钥闯龈瘮【W(wǎng)絡(luò)行為人數(shù)目與腐敗網(wǎng)絡(luò)中行為主體的特征相關(guān)。

3.3 腐敗網(wǎng)絡(luò)的案發(fā)形式

政府投資項(xiàng)目腐敗網(wǎng)絡(luò)對于社會和公眾來說是不可接受的，面臨著法律的打擊和權(quán)力部門的強(qiáng)力打壓。為了在這種“敵對”的環(huán)境中生存和發(fā)展，腐敗網(wǎng)絡(luò)成員必須秘密行事。因此，由于腐敗網(wǎng)絡(luò)的存在，外人很難了解政府投資項(xiàng)目腐敗網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)作方式和特征，這些腐敗網(wǎng)絡(luò)的案發(fā)主要是通過內(nèi)部人檢舉等活動被發(fā)現(xiàn)。

表1 表明，在政府投資項(xiàng)目中，絕大部門腐敗網(wǎng)絡(luò)的案發(fā)是由于檢舉而暴露的。這些腐敗網(wǎng)絡(luò)的舉報(bào)人主要包括兩種類型。一是通過與腐敗網(wǎng)絡(luò)存在利害關(guān)系的相關(guān)人員檢舉。如在江西萍鄉(xiāng)工程腐敗網(wǎng)絡(luò)中，萍鄉(xiāng)市紀(jì)委監(jiān)察局接到反映萍鄉(xiāng)市工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院主干道建設(shè)工程涉嫌串通投標(biāo)的舉報(bào)。該舉報(bào)為該項(xiàng)目的未中標(biāo)投標(biāo)人進(jìn)行。二是腐敗網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部檢舉，特別是司法部門已經(jīng)開始進(jìn)行該腐敗網(wǎng)絡(luò)調(diào)查時，腐敗行為人為了保全自己和降低處罰，主動或被動舉報(bào)其他腐敗行為人。除此之外，他案線索也是重要案發(fā)形式。特別是近年來黨和國家加大對腐敗的查處和懲治力度，大量腐敗網(wǎng)絡(luò)可以通過其他案件線索獲得。如江西九江水利系統(tǒng)腐敗窩案的查處，與江西省水利廳腐敗案件關(guān)聯(lián)密切。隨著反腐敗的深入，越來越多腐敗網(wǎng)絡(luò)案件是通過他案線索發(fā)現(xiàn)的。

另外伴隨著社會媒體和新聞監(jiān)督的發(fā)展，若干政府投資項(xiàng)目腐敗案件由于新聞媒體曝光而被查。如湖南婁底“白宮建筑群”曝光導(dǎo)致該政府辦公樓搬遷建設(shè)項(xiàng)目被查。但由于工程腐敗網(wǎng)絡(luò)的隱蔽性，僅有極少案件是通過新聞媒體監(jiān)督公開曝光并成功查處的。

4 結(jié) 語

伴隨著黨和國家反腐力度的加大，政府投資項(xiàng)目腐敗案件的大量曝光，隱藏在政府投資項(xiàng)目中的腐敗網(wǎng)絡(luò)被逐漸暴露出來。對這些腐敗案例的腐敗網(wǎng)絡(luò)特征及其機(jī)理分析，能夠有助于我們構(gòu)建完善的工程建設(shè)反腐和腐敗治理體系，提高政府投資項(xiàng)目的有效性，以確保政府投資項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期設(shè)計(jì)效果。

[1]李永奎,樂云,張兵,等.權(quán)力和行為特征對工程腐敗嚴(yán)重程度的影響——基于 148 個典型案例的實(shí)證[J].管理評論, 2013(8).

[2]RIA O J, HODESS R. Bribe payers index 2008[R].Transparency International, Berlin, Germany, 2008.

[3]SOHAIL M, CAVILL S. Accountability to prevent corruption in construction projects[J].Journal of Construction Engineering and management, 2008 (9).

[4]HERRERA A M, RODRIGUEZ P. Bribery and the nature of corruption [D].Michigan State University, Department of Economics,2003.