●丁傳梅 范 卓
財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理問(wèn)題與對(duì)策
●丁傳梅 范 卓
十八屆三中全會(huì)通過(guò)的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》和2014年6月中共中央政治局審議通過(guò)的 《深化財(cái)稅體制改革總體方案》,提出了清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的總體部署,并要求各級(jí)財(cái)政部門進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管工作。結(jié)合近年來(lái)安徽省合肥市組織實(shí)施的財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金檢查工作,本文針對(duì)有關(guān)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理的突出問(wèn)題,追溯分析產(chǎn)生原因,探討提出問(wèn)題對(duì)策。
當(dāng)前,各級(jí)財(cái)政部門承接的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金,其來(lái)源主要是中央和省級(jí)財(cái)政撥款,總體特征主要是:資金大小不一,投入點(diǎn)多面廣,項(xiàng)目種類繁多,制度各有不同。扶持對(duì)象既有政府部門,又有公益場(chǎng)所(部門);既有高新企業(yè)和普通民眾,又有社團(tuán)組織及特殊群體;既包括城市棚戶區(qū)改造,又涉及農(nóng)村農(nóng)田水利建設(shè)。項(xiàng)目管理模式基本為:行業(yè)主管部門分級(jí)牽頭計(jì)劃編制、項(xiàng)目申報(bào)與審核,并實(shí)施管理;財(cái)政部門負(fù)責(zé)資金預(yù)算執(zhí)行及資金撥付或直接兌現(xiàn)。
(一)資金申報(bào)審核環(huán)節(jié)
一類是項(xiàng)目的書(shū)面申報(bào)資料不符合條件,審核部門未能把關(guān)發(fā)現(xiàn);另一類是項(xiàng)目單位為達(dá)到項(xiàng)目申報(bào)條件,違背承諾,編造虛假資料或提供虛假信息,審核部門未能在審核中發(fā)現(xiàn)。如在項(xiàng)目書(shū)面申請(qǐng)資料中虛列財(cái)務(wù)收支、提供不實(shí)財(cái)務(wù)資料等問(wèn)題在企業(yè)申報(bào)財(cái)政補(bǔ)助類資金時(shí)較為突出。
(二)資金分配與撥付環(huán)節(jié)
一是部分資金分配依據(jù)不充分,資金分配隨意。二是資金撥付、兌現(xiàn)不及時(shí),存在占用項(xiàng)目資金問(wèn)題。三是項(xiàng)目資金層層撥付,資金撥付環(huán)節(jié)較多,不利于資金的及時(shí)使用和有效監(jiān)管。四是專項(xiàng)資金撥付、兌現(xiàn)操作流程不規(guī)范。
(三)資金使用環(huán)節(jié)
一是工程類項(xiàng)目建設(shè)資金主要存在項(xiàng)目資金使用計(jì)劃變更未報(bào)批,實(shí)施進(jìn)度緩慢等問(wèn)題。二是資金核算不規(guī)范,此類問(wèn)題在企業(yè)賬務(wù)處理中較為普遍,如將財(cái)政補(bǔ)貼資金列為應(yīng)付款項(xiàng),未按規(guī)定確認(rèn)為當(dāng)期收入,以達(dá)到偷逃稅的目的。三是項(xiàng)目支付使用不規(guī)范,主要是會(huì)計(jì)信息不真實(shí),隨意支出現(xiàn)象嚴(yán)重,虛列費(fèi)用和違規(guī)支出問(wèn)題比較突出。如某企業(yè)以假發(fā)票虛列支出費(fèi)用,通過(guò)重報(bào)手機(jī)費(fèi)、列支外單位房租費(fèi)和非本企業(yè)員工相關(guān)費(fèi)用等方式,重報(bào)、虛報(bào)費(fèi)用。四是基層財(cái)政部門專戶和實(shí)施單位存在部分項(xiàng)目資金滾存結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余偏大問(wèn)題,未能及時(shí)發(fā)揮項(xiàng)目資金使用效益。
第一,量大面廣,監(jiān)管難以有效覆蓋。項(xiàng)目量大面廣、種類繁多,規(guī)范性監(jiān)管和跟蹤問(wèn)效難以有效覆蓋。其中僅市級(jí)預(yù)算涉及的具有專項(xiàng)性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目多達(dá)356項(xiàng),且多為年度專項(xiàng)資金。由于管理目標(biāo)分散,難以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和模式,實(shí)施有效監(jiān)管和跟蹤問(wèn)效。如:一事一議的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金,在該市范圍內(nèi)僅2013年度項(xiàng)目數(shù)就達(dá)1573項(xiàng),分別涉及農(nóng)業(yè)、水利、道路、林業(yè)、環(huán)衛(wèi)、文體、美好鄉(xiāng)村建設(shè)等多種行業(yè)。項(xiàng)目因“小、散、雜”,市級(jí)監(jiān)管只能重點(diǎn)覆蓋到100萬(wàn)元以上的特惠制項(xiàng)目。
第二,制度疏忽,實(shí)施操作失于規(guī)范。上級(jí)主管部門制定的部分項(xiàng)目和資金管理制度中,由于細(xì)節(jié)規(guī)定或要求不夠具體明確,造成實(shí)際管理上的漏洞與疏忽。如:部分項(xiàng)目管理制度中對(duì)項(xiàng)目計(jì)劃調(diào)整和結(jié)余資金再實(shí)施,沒(méi)有具體明確的相關(guān)規(guī)定,使項(xiàng)目變更不報(bào)批等不規(guī)范操作有機(jī)可乘;部分項(xiàng)目管理制度未明確建設(shè)期限和年度結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金使用規(guī)定,造成一些項(xiàng)目單位實(shí)施進(jìn)度緩慢和連年隨意結(jié)轉(zhuǎn)資金不使用。
第三,利益驅(qū)動(dòng),企業(yè)逐利失信嚴(yán)重。受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng),部分項(xiàng)目企業(yè)在逐利過(guò)程中嚴(yán)重失信,虛假申報(bào)和偷逃稅費(fèi)動(dòng)機(jī)明顯。一是部分企業(yè)不符合條件瞞報(bào)申請(qǐng),或以提供不實(shí)資料方式,虛報(bào)申請(qǐng)條件,以求項(xiàng)目申報(bào)蒙混過(guò)關(guān)。二是部分企業(yè)懷著偷逃稅費(fèi)和調(diào)控賬面利潤(rùn)等動(dòng)機(jī),導(dǎo)致項(xiàng)目資金使用和核算不規(guī)范。
第四,意識(shí)淡薄,制度落實(shí)流于形式。部分基層項(xiàng)目單位對(duì)財(cái)經(jīng)制度遵從意識(shí)淡薄,制度落實(shí)流于形式。直接表現(xiàn)為項(xiàng)目資金使用隨意和不規(guī)范,并產(chǎn)生超范圍、比例、進(jìn)度支出資金,憑白條列支項(xiàng)目資金,建設(shè)項(xiàng)目不執(zhí)行政府采購(gòu)等問(wèn)題。
第五,重爭(zhēng)輕管,使違規(guī)行為有機(jī)可乘。重項(xiàng)目、爭(zhēng)投資、輕管理現(xiàn)象突出。一是項(xiàng)目上報(bào)初審環(huán)節(jié)缺乏科學(xué)論證和嚴(yán)密的監(jiān)督審核程序,致使虛假申報(bào)乘虛而入,財(cái)務(wù)不實(shí)蒙混過(guò)關(guān)。二是過(guò)程監(jiān)管嚴(yán)重缺失,致使部分項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展緩慢無(wú)人過(guò)問(wèn),資金使用不規(guī)范無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正。
第六,機(jī)制缺失,統(tǒng)籌監(jiān)管縱橫脫節(jié)。由于項(xiàng)目種類繁多,涉及到絕大多數(shù)業(yè)務(wù)主管部門,面對(duì)每年數(shù)量龐雜的申報(bào)、在建和已建項(xiàng)目,在缺乏有效統(tǒng)籌監(jiān)管機(jī)制下,部門監(jiān)管和層級(jí)監(jiān)管不能協(xié)調(diào)發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì),資金管理與項(xiàng)目管理相互脫節(jié),這也是問(wèn)題頻出的深層次原因。
按照“分級(jí)負(fù)責(zé)、歸口管理、注重績(jī)效、責(zé)任追究”的原則,緊扣項(xiàng)目申報(bào)、分配撥付和資金使用三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié),分別從職責(zé)分工、項(xiàng)目申報(bào)審核、資金撥付和使用、績(jī)效管理、信用負(fù)面清單管理等方面,思考提出專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理的若干對(duì)策。
(一)明確部門職責(zé)分工
各級(jí)政府對(duì)專項(xiàng)資金的使用和管理應(yīng)負(fù)主體責(zé)任,督促相關(guān)職能部門按各自職責(zé)做好專項(xiàng)資金的監(jiān)督管理工作,研究解決專項(xiàng)資金管理、使用中的重要事項(xiàng)。一是項(xiàng)目實(shí)施單位要具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目可行性論證、制訂實(shí)施方案,并具體實(shí)施項(xiàng)目;執(zhí)行有關(guān)資金管理制度和建設(shè)項(xiàng)目的“五制”管理,確保資金支出的合法性、真實(shí)性和有效性。二是各級(jí)發(fā)改、科技、環(huán)保、經(jīng)信、交通、衛(wèi)生、教育、農(nóng)業(yè)等主管部門要具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目申報(bào),審核項(xiàng)目申報(bào)資料的真實(shí)性、完整性和準(zhǔn)確性;編報(bào)和執(zhí)行項(xiàng)目計(jì)劃,組織項(xiàng)目實(shí)施;全過(guò)程監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施和資金使用,組織竣工驗(yàn)收和績(jī)效自評(píng),配合財(cái)政等部門開(kāi)展監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)價(jià);做好項(xiàng)目庫(kù)滾動(dòng)管理,推進(jìn)項(xiàng)目庫(kù)與財(cái)政涉企、支農(nóng)等信息管理系統(tǒng)的有效銜接;對(duì)下放審批權(quán)的切塊資金,負(fù)責(zé)統(tǒng)籌安排到具體項(xiàng)目,并對(duì)項(xiàng)目審核和資金分配的過(guò)程與結(jié)果負(fù)責(zé)。三是市、縣財(cái)政部門要具體負(fù)責(zé)執(zhí)行上級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法,牽頭制定必要的專項(xiàng)資金管理細(xì)則;根據(jù)批準(zhǔn)的項(xiàng)目計(jì)劃落實(shí)預(yù)算、審核撥款和下達(dá)資金;組織實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià),市級(jí)財(cái)政部門可不定期抽查抽檢資金使用情況。四是監(jiān)察和審計(jì)部門依法對(duì)專項(xiàng)資金的使用管理開(kāi)展行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督。同時(shí),各有關(guān)部門按規(guī)定做好信息公開(kāi)工作。
(二)加強(qiáng)項(xiàng)目申報(bào)審核
1、公布政策。主管部門會(huì)同財(cái)政部門根據(jù)政策規(guī)定,公開(kāi)專項(xiàng)資金的支持方向、重點(diǎn),以及申請(qǐng)使用專項(xiàng)資金的條件。
2、申報(bào)審核。主管部門受理專項(xiàng)資金申請(qǐng)時(shí),按照項(xiàng)目隸屬關(guān)系負(fù)責(zé)審查所有上報(bào)項(xiàng)目材料的真實(shí)性和可靠性,確保項(xiàng)目合法合規(guī)。一是對(duì)投資數(shù)額較大、專業(yè)性較強(qiáng)的項(xiàng)目,組織專家成立評(píng)審論證小組或者委托有專業(yè)資質(zhì)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估論證,并實(shí)行誰(shuí)評(píng)審、誰(shuí)負(fù)責(zé)的責(zé)任制度。在處理對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境有重大影響的項(xiàng)目時(shí),應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公示,廣泛征求意見(jiàn),依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽(tīng)證的,主管部門應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。二是屬切塊資金且競(jìng)爭(zhēng)性較強(qiáng)的項(xiàng)目,應(yīng)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,采用公開(kāi)招投標(biāo)、專家評(píng)審和因素法等方式,擇優(yōu)確定實(shí)施主體。
3、擇優(yōu)推薦。對(duì)于審查符合申報(bào)條件的項(xiàng)目,排序列入專項(xiàng)資金項(xiàng)目庫(kù),經(jīng)集體研究決策,擇優(yōu)確定推薦上報(bào)項(xiàng)目。
4、完善手續(xù)。對(duì)需審核上報(bào)的項(xiàng)目和下放審批權(quán)的切塊資金安排的具體項(xiàng)目,申報(bào)文件須明確責(zé)任人、資料審核人和現(xiàn)場(chǎng)查看人員,由主管部門負(fù)責(zé)人審簽后上報(bào)。
(三)規(guī)范資金撥付和使用
1、資金撥付。一是財(cái)政部門和業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)在收到上級(jí)下達(dá)的資金計(jì)劃后,及時(shí)擬訂資金分配方案。二是主管部門或者項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)依據(jù)項(xiàng)目資金預(yù)算、項(xiàng)目計(jì)劃和資金分配方案,結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度,編制專項(xiàng)資金用款計(jì)劃,報(bào)同級(jí)財(cái)政部門,申請(qǐng)資金撥付。三是專項(xiàng)資金應(yīng)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付,按規(guī)定執(zhí)行政府采購(gòu)制度。涉及到補(bǔ)助個(gè)人的專項(xiàng)資金,應(yīng)建立健全發(fā)放手續(xù),實(shí)行公示制度,做到公開(kāi)透明。
2、資金使用。一是專項(xiàng)資金應(yīng)??顚S?,突出支持重點(diǎn),注重市場(chǎng)機(jī)制,發(fā)揮杠桿效應(yīng),主要采取貼息、擔(dān)保、后補(bǔ)助、購(gòu)買服務(wù)、民辦公助、公私合營(yíng)、綠色租賃等方式使用。二是支持企業(yè)發(fā)展、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大項(xiàng)目建設(shè)資本金等專項(xiàng)資金,原則上由市、縣(區(qū))采取股權(quán)投資方式安排。三是項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定的用途范圍和開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)使用款項(xiàng),不得擠占、挪用。因特殊情況確需調(diào)整項(xiàng)目實(shí)施單位、變更項(xiàng)目?jī)?nèi)容或者調(diào)整預(yù)算的,應(yīng)按規(guī)定的程序報(bào)批。
3、決算驗(yàn)收。項(xiàng)目實(shí)施單位按規(guī)定辦理工程建設(shè)類項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算,需要驗(yàn)收的專項(xiàng)資金項(xiàng)目,由業(yè)務(wù)主管部門按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定及時(shí)組織驗(yàn)收。
4、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)。對(duì)上級(jí)預(yù)算安排形成的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金,資金管理辦法有具體規(guī)定的,按規(guī)定執(zhí)行;未作具體規(guī)定的,對(duì)當(dāng)年度結(jié)余資金和連續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)兩年及以上的結(jié)轉(zhuǎn)資金,一律由資金使用方的本級(jí)財(cái)政部門收回統(tǒng)籌安排。對(duì)各級(jí)財(cái)政預(yù)算配套安排形成的結(jié)余資金或結(jié)轉(zhuǎn)年度超過(guò)一年的結(jié)轉(zhuǎn)資金,一律收回同級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌安排。
(四)實(shí)行績(jī)效管理和負(fù)面清單管理
1、績(jī)效管理。一是主管部門組織績(jī)效自評(píng)。納入績(jī)效評(píng)價(jià)范圍的專項(xiàng)資金,主管部門應(yīng)按規(guī)定及時(shí)對(duì)資金管理使用情況、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、資金使用效益效果等進(jìn)行績(jī)效自評(píng),送同級(jí)財(cái)政部門審查。二是財(cái)政部門開(kāi)展重點(diǎn)評(píng)價(jià)。屬財(cái)政重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)的專項(xiàng)資金,財(cái)政部門應(yīng)組織人員或聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。三是注重結(jié)果應(yīng)用。績(jī)效管理結(jié)果應(yīng)用將根據(jù)上級(jí)有關(guān)政策規(guī)定執(zhí)行。評(píng)價(jià)優(yōu)良的,在以后年度專項(xiàng)資金申報(bào)中,予以優(yōu)先推薦安排;一般或較差的,將減少推薦安排項(xiàng)目。
2、信用負(fù)面清單管理。在專項(xiàng)資金項(xiàng)目申報(bào)及資金使用過(guò)程中,有關(guān)部門、單位和個(gè)人存在以下失信、失范行為之一,且經(jīng)市級(jí)及以上審計(jì)和財(cái)政部門認(rèn)定的,納入信用負(fù)面清單管理:
一是編造虛假資料或提供虛假信息,騙取或套取專項(xiàng)資金;虛假承諾或虛假實(shí)施,騙取或套取專項(xiàng)資金;重復(fù)或分拆申報(bào)項(xiàng)目,套取專項(xiàng)資金等問(wèn)題。二是擅自調(diào)整變更分配對(duì)象、范圍和標(biāo)準(zhǔn);擅自改變資金投向或用途;資金撥付不規(guī)范,緩撥、滯撥或超進(jìn)度撥付資金;專戶管理不規(guī)范,違規(guī)開(kāi)設(shè)賬戶,專戶結(jié)余過(guò)大,甚至利用專戶調(diào)度、調(diào)節(jié)國(guó)庫(kù)資金,存在“以撥代支”等問(wèn)題。三是擠占挪用項(xiàng)目資金,將項(xiàng)目資金用于平衡預(yù)算等其他用途,甚至存在涉嫌貪污瀆職、私存私放等嚴(yán)重違法問(wèn)題;用款單位財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算不規(guī)范,存在未設(shè)立專賬核算、使用虛假發(fā)票列支、白條入賬、賬實(shí)不符、賬務(wù)處理不及時(shí)等違規(guī)行為;擅自變更建設(shè)規(guī)模、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn);未嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)和招投標(biāo)制度;預(yù)算執(zhí)行緩慢,資金閑置現(xiàn)象嚴(yán)重,資金效益低下等問(wèn)題。
同時(shí),對(duì)納入信用負(fù)面清單管理的違紀(jì)違規(guī)事項(xiàng),在有關(guān)部門嚴(yán)格依法依規(guī)處理、處罰的基礎(chǔ)上,區(qū)分不同責(zé)任主體,進(jìn)一步明確以下失信懲戒措施:
一是申報(bào)專項(xiàng)資金項(xiàng)目予以限制推薦,暫停推薦其下年度申報(bào)此項(xiàng)或所有財(cái)政專項(xiàng)資金,情節(jié)特別嚴(yán)重的,三至五年內(nèi)暫停推薦其申報(bào)所有專項(xiàng)資金并進(jìn)行名單公示。二是相關(guān)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目單位會(huì)計(jì)報(bào)表等資料出具虛假鑒證報(bào)告經(jīng)認(rèn)定的,根據(jù)其情節(jié)輕重,報(bào)請(qǐng)省財(cái)政廳依法核查處理。三是縣區(qū)財(cái)政及主管部門因?qū)徍税殃P(guān)不嚴(yán)造成本地區(qū)騙取、冒領(lǐng)或擠占挪用省級(jí)專項(xiàng)資金等突出問(wèn)題的,市財(cái)政部門會(huì)同有關(guān)市直主管部門書(shū)面通知其加強(qiáng)整改,并在一定范圍內(nèi)進(jìn)行通報(bào)。四是市直相關(guān)主管部門因?qū)徍税殃P(guān)不嚴(yán)造成財(cái)政專項(xiàng)資金被騙取、冒領(lǐng)或出現(xiàn)重大損失浪費(fèi)等違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題的,由市紀(jì)檢、監(jiān)察部門按規(guī)定追究相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人的責(zé)任。
(五)落實(shí)監(jiān)督檢查與責(zé)任追究
各級(jí)業(yè)務(wù)主管、財(cái)政、審計(jì)和監(jiān)察等部門應(yīng)依據(jù)職責(zé),落實(shí)對(duì)專項(xiàng)資金的跟蹤管理和監(jiān)督檢查工作,對(duì)重大問(wèn)題要及時(shí)報(bào)告同級(jí)政府和上級(jí)部門。其中,主管部門應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目的事前、事中、事后全過(guò)程監(jiān)督管理,落實(shí)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和資金使用情況的日常跟蹤與監(jiān)管。財(cái)政、審計(jì)和監(jiān)察部門應(yīng)定期或不定期對(duì)專項(xiàng)資金開(kāi)展專項(xiàng)檢查,依法查處違紀(jì)違規(guī)行為。對(duì)弄虛作假騙取財(cái)政資金以及截留、挪用等違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律行為的項(xiàng)目單位和個(gè)人,依據(jù)《財(cái)政違法行為處罰處分條例》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。行為構(gòu)成犯罪的,依法追究其法律責(zé)任。
(作者單位:安徽省合肥市財(cái)政監(jiān)督檢查局)