河南理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，第16卷，第3期，2015年9月

Journal of Henan Polytechnic University(Social Sciences)，Vol．16，No．3，Sep.2015

民國(guó)初年的礦務(wù)監(jiān)督署

王守謙，周舟

(河南師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453000)

E-mail：1015611410@qq.com

摘要：民國(guó)初年設(shè)立的礦務(wù)監(jiān)督署是晚清成立的鐵路礦務(wù)總局的延續(xù)，時(shí)任農(nóng)商總長(zhǎng)的張謇希望設(shè)立礦務(wù)監(jiān)督署來(lái)規(guī)范礦業(yè)生產(chǎn)。礦務(wù)監(jiān)督署是中央派遣到地方管理地方礦務(wù)的機(jī)構(gòu)，全國(guó)分設(shè)八個(gè)礦務(wù)監(jiān)督署，并歸農(nóng)商部領(lǐng)導(dǎo)，每個(gè)礦務(wù)監(jiān)督署一般分管二到三個(gè)省的礦務(wù)?！吨腥A民國(guó)礦業(yè)條例》頒布后，礦務(wù)監(jiān)督署在處理礦務(wù)時(shí)就有了法律保障，礦務(wù)監(jiān)督署依照法律管理礦業(yè)生產(chǎn)和處理礦業(yè)糾紛，積極推行中央的礦業(yè)政策，推動(dòng)民國(guó)初年的礦業(yè)發(fā)展。但由于地方勢(shì)力的反對(duì)和中央財(cái)政的不足，礦務(wù)監(jiān)督署無(wú)法維持，只在民國(guó)初年存在一年多的時(shí)間就難逃被裁撤的命運(yùn)。

關(guān)鍵詞：民國(guó)時(shí)期；礦務(wù)監(jiān)督署；張謇；礦業(yè)管理

收稿日期：2015-05-11

作者簡(jiǎn)介：王守謙(1971—)，男，河南鄭州人，博士,副教授，主要從事中國(guó)近代史和中國(guó)經(jīng)濟(jì)史的研究。

中圖分類(lèi)號(hào)：K258

Mining Supervision Departments in the Early Republic of China

WANG Shouqian, ZHOU Zhou

(SchoolofHistoryandCulture,HenanNormalUniversity,Xinxiang453000,Henan,China)

Abstract：The Mining Supervision Department, successor of Railway and Mining Bureau in late Qing dynasty, was founded in the Early Republic of China, with which Zhang Jian (minister of Agriculture and Commerce Department) hoped to supervise the Mining industry. It is an organization that the central authority dispatched to local areas to administer regional mining. There were eight Mining Supervision Departments, and each one supervised two or three provinces under the lead of Agriculture and Commerce Department. Guaranteed by Mining Regulations of the Republic of China, Mining Supervision Departments administered mining industry, dealt with mining disputes, carried out policies of the central government and promoted mining industry in the early Republic of China. However, Mining Supervision Departments were dissolved one year later, due to the opposition from local power and deficiency of central financial support.

Key words：the Republic of China; the Mining Supervision Department; Zhang Jian; mining administration

近代以來(lái)，傳統(tǒng)的中國(guó)社會(huì)受到西方文明的強(qiáng)力沖擊，各行各業(yè)都出現(xiàn)向近代轉(zhuǎn)型的跡象。隨著洋務(wù)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展和實(shí)業(yè)救國(guó)思潮的推動(dòng)，中國(guó)的近代礦業(yè)也逐漸發(fā)展起來(lái)。新型的礦業(yè)企業(yè)快速發(fā)展，使清廷原有的礦業(yè)管理機(jī)構(gòu)的功能失效。光緒二十四年(1898年)以后，清廷在中央設(shè)立礦務(wù)鐵路總局，在地方各省設(shè)立礦務(wù)局來(lái)管理迅速發(fā)展的礦業(yè)。民國(guó)初年設(shè)立的礦務(wù)監(jiān)督署是中央派遣到地方管理礦務(wù)的機(jī)構(gòu)，反映民國(guó)初年全國(guó)礦業(yè)迅速的發(fā)展，也體現(xiàn)出礦業(yè)對(duì)一個(gè)國(guó)家所產(chǎn)生的巨大影響。但礦務(wù)監(jiān)督署只在民國(guó)初年存在一年多時(shí)間，這體現(xiàn)出在清末民初時(shí)期工商界致力于實(shí)業(yè)的熱情和民族礦業(yè)發(fā)展的艱難。礦務(wù)監(jiān)督署由于存在時(shí)間短，發(fā)揮的作用有限，因而很少被學(xué)界關(guān)注。礦務(wù)監(jiān)督署是在張謇的推動(dòng)下而設(shè)立的，因此在研究張謇經(jīng)濟(jì)思想的文章中就有對(duì)礦務(wù)監(jiān)督署的研究，虞和平的《張謇與民國(guó)初年的經(jīng)濟(jì)體制改革》[1]和李洪超的《張謇與民國(guó)初年的礦業(yè)政策》[2]兩篇文章都談?wù)摰降V務(wù)監(jiān)督署，他們認(rèn)為礦務(wù)監(jiān)督署的設(shè)立是民國(guó)初年張謇推動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革的重要組成部分，推動(dòng)了民國(guó)初年民族資產(chǎn)階級(jí)的發(fā)展，但他們只是把礦務(wù)監(jiān)督署放到民國(guó)初年大的經(jīng)濟(jì)背景去分析，而沒(méi)有從這個(gè)機(jī)構(gòu)本身去分析它的作用和對(duì)民國(guó)初年礦業(yè)發(fā)展的影響。丁健的《論“民初”農(nóng)商總長(zhǎng)張謇及其施政理念》[3]和周執(zhí)前的《試論張謇的經(jīng)濟(jì)法律思想》[4]兩篇文章視角新穎，為本篇文章提供了新的研究角度和方法。因此，本人以大量史料為基礎(chǔ)，學(xué)習(xí)前人的研究方法，來(lái)探討民國(guó)初年設(shè)立的礦務(wù)監(jiān)督署。

一、礦務(wù)監(jiān)督署的設(shè)立背景

在清代的政府機(jī)構(gòu)中，除中央設(shè)有戶(hù)、工兩部具有一定的礦務(wù)管理職能，其他就沒(méi)有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)管理地方礦務(wù)。光緒二十四年(1898年)，設(shè)立礦務(wù)鐵路總局，作為礦務(wù)管理的中央機(jī)構(gòu)。清末新政以后，清廷推行獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)業(yè)、地方自治的政策，大量與此相關(guān)的機(jī)構(gòu)出現(xiàn)。商部成立后，在各省設(shè)立商務(wù)局、礦政調(diào)查局、勸業(yè)司，派遣礦務(wù)議員管理各地的礦業(yè)。辛亥革命后，南京臨時(shí)政府設(shè)立實(shí)業(yè)部，后來(lái)的北洋政府設(shè)立農(nóng)商部，二者下轄有礦政司管理全國(guó)礦業(yè)；在地方設(shè)立實(shí)業(yè)司，下轄礦務(wù)科管理地方礦業(yè)事務(wù)。辛亥革命推翻封建君主專(zhuān)制，本應(yīng)為國(guó)內(nèi)工商業(yè)發(fā)展掃清道路，但在民國(guó)初期的特殊時(shí)期，實(shí)業(yè)司管理地方礦務(wù)卻十分失效。

(1)管理方面?！案魇?shí)業(yè)司既不直接屬部管轄，又不僅隸于工商一部，行政之窒礙既多，礦務(wù)之整理無(wú)術(shù)”[5]94“實(shí)業(yè)司范圍大廣，未暇兼籌，權(quán)限不專(zhuān)，事難獨(dú)斷”“故凡案件，依據(jù)地方官，文告轉(zhuǎn)達(dá)，中央部中，亦以鞭長(zhǎng)莫及，固有疑難轇輵，不能直接履勘，往復(fù)行查，時(shí)日遷延，坐視弊竇之叢生，安望礦業(yè)之發(fā)達(dá)”[6]79-81。由于實(shí)業(yè)司隸屬的不明確以及管理范圍過(guò)大，導(dǎo)致在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中行政效率低下，無(wú)法集中處理礦業(yè)事務(wù)，弊病叢生。

(2)人事技術(shù)方面?！拔覈?guó)礦商，多無(wú)學(xué)術(shù)，懵然從事，屢遭失敗”[6]79-81，這就要求在各省實(shí)業(yè)司具有大量能夠處理礦案的礦業(yè)技術(shù)人員，但在實(shí)業(yè)司內(nèi)也只有在礦務(wù)科具有少量技術(shù)人員。趙秉鈞內(nèi)閣的工商總長(zhǎng)劉揆一發(fā)現(xiàn)：“科長(zhǎng)科員盡用礦學(xué)專(zhuān)門(mén)人才，而人數(shù)無(wú)多，勢(shì)必不敷調(diào)遣，遇有礦務(wù)發(fā)生，仍不能不憑一紙空文行查”[5]94；如果各縣遇到礦案，“該縣知事，即或派員查勘，亦不過(guò)僅委一索無(wú)礦業(yè)知識(shí)之人敷衍塞責(zé)，甚至一礦區(qū)之勘測(cè)，累月未能確定，一礦界之爭(zhēng)執(zhí)，經(jīng)年未能判決”[5]94。

(3)財(cái)政方面。清末的新政所需的大量經(jīng)費(fèi)，中央無(wú)法提供，只能允許地方自行籌措。光緒二十四年(1898年)，“迭經(jīng)欽奉諭旨，飭令各省考核錢(qián)糧，稽核荒田，開(kāi)辦蠶桑，振興商務(wù)，并行令各省督撫就地籌款”[7]4080，地方政府就擴(kuò)大工商雜稅的比重。清末以來(lái)隨著礦務(wù)的興辦，出現(xiàn)大量礦業(yè)企業(yè)，同時(shí)前清的礦稅是將礦產(chǎn)分成抽稅，稅率較高。地方的官、紳、商都想分享礦稅，使中央的收入大量減少。因此就出現(xiàn)“我國(guó)稅率較重，地域尤大，而每年征收，乃不過(guò)百萬(wàn)”，推其原因“雖由礦業(yè)之未興，抑實(shí)征收之不確。蓋奸商射利，詐偽成風(fēng)，對(duì)于礦區(qū)，每以廣為狹，對(duì)于礦產(chǎn)，或以多報(bào)少”[6]79-81。

針對(duì)清末以來(lái)地方礦務(wù)的混亂，趙秉鈞內(nèi)閣的工商總長(zhǎng)劉揆一就提出：“今由工商部于礦務(wù)繁盛地方，專(zhuān)設(shè)礦務(wù)監(jiān)督署，以為分掌礦務(wù)之機(jī)關(guān)。署內(nèi)設(shè)礦政礦業(yè)化驗(yàn)各科。除礦政科兼用法政人才外，其余自署長(zhǎng)一下，概用富于礦學(xué)及有經(jīng)驗(yàn)者充之。如此辦理，不獨(dú)各處礦務(wù)可以實(shí)行監(jiān)督，實(shí)行保護(hù)，即礦商之規(guī)劃，更可直接盡指導(dǎo)之責(zé)，行之?dāng)?shù)年，而全國(guó)礦業(yè)不蒸蒸日上者未之有也?！盵5]94北洋政府工商部和農(nóng)林部合并成為農(nóng)商部后，張謇擔(dān)任農(nóng)商總長(zhǎng)。在任期間，張謇推行一系列的促進(jìn)礦業(yè)發(fā)展的政策，頒布了大量經(jīng)濟(jì)法律，為民國(guó)初年資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。為了解決地方礦務(wù)的弊端，張謇認(rèn)為在外設(shè)立專(zhuān)署“則案牘處理，不至稽廷，而實(shí)地調(diào)查，亦易周密”，便于提高行政效率；在技術(shù)指導(dǎo)方面，“以時(shí)派員，督查于末開(kāi)之礦，為之測(cè)勘計(jì)劃，于已開(kāi)之礦，為之指點(diǎn)工程。庶幾振興提倡，不至浪費(fèi)資財(cái)”；設(shè)立專(zhuān)署也便于管理稅收，“以嚴(yán)為督查，則礦商不敢欺玩，而國(guó)課即可增加”[6]79。在劉揆一和張謇等人呼吁下，北洋政府于1914年2月1日公布礦業(yè)監(jiān)督署官制令。

除上述原因以外，張謇在上任伊始，就提及法律對(duì)工商業(yè)的重要性，1913年11月的國(guó)務(wù)會(huì)議上就指出：“乞靈于法律：法律作用，以積極言，則有誘校指導(dǎo)之勸。以消極言，則有糾正制裁之力?！盵8]11-12因此，“故農(nóng)林工商部第一計(jì)劃、即在立法”[8]11-12。北洋政府于1914年3月頒布《中華民國(guó)礦業(yè)條例》，通過(guò)《礦業(yè)條例》的條文，可以看出時(shí)任農(nóng)商總長(zhǎng)的張謇希望設(shè)立礦務(wù)監(jiān)督署來(lái)推行礦法，通過(guò)礦法的實(shí)施，來(lái)規(guī)范和整理全國(guó)礦務(wù)。由此可見(jiàn)，《礦業(yè)條例》的頒布和礦務(wù)監(jiān)督署的籌建是相輔相成的，礦務(wù)監(jiān)督署就是按照“非有完全之法令，則事業(yè)無(wú)資以保障，非有監(jiān)督之機(jī)關(guān)，則法令無(wú)由以行使”[6]79這一原則設(shè)立的?！兜V業(yè)條例》賦予礦務(wù)監(jiān)督署管理礦務(wù)的權(quán)力，礦務(wù)監(jiān)督署保證法律的施行，政治機(jī)構(gòu)和法律的互動(dòng)性，也是礦務(wù)監(jiān)督設(shè)立的重要原因。

二、礦務(wù)監(jiān)督署的機(jī)構(gòu)設(shè)置

礦務(wù)監(jiān)督署隸屬于農(nóng)商部礦政局，是中央派往地方的派駐機(jī)構(gòu)，掌管該管區(qū)內(nèi)一切礦務(wù)，各署人事經(jīng)費(fèi)皆由農(nóng)商部管理。設(shè)署的依據(jù)是 “礦產(chǎn)之衰旺，參考交通之便阻，待定區(qū)域設(shè)署于適中之地，使署員之足跡，四通八達(dá)，道里維均，或派員分駐各處，俾能以相等之時(shí)日，與本署通訊”[9]81-85。按照此依據(jù)，全國(guó)礦署為八個(gè)，分別是第一區(qū)礦務(wù)監(jiān)督署，附設(shè)農(nóng)商部礦政局內(nèi)，管轄直隸、山東、山西、河南(附熱河、察哈爾、歸綏)等省礦務(wù)。第二區(qū)礦務(wù)監(jiān)督署，附設(shè)于長(zhǎng)春，管轄奉天、吉林、黑龍江等省礦務(wù)。第三區(qū)礦務(wù)監(jiān)督署，設(shè)于江寧，管轄安徽、江蘇、浙江等礦務(wù)。第四區(qū)礦務(wù)監(jiān)督署，設(shè)于漢口，管轄湖北、湖南、江西等省礦務(wù)。第五區(qū)礦務(wù)監(jiān)督署，設(shè)于長(zhǎng)安，管轄陜西、甘肅、新疆等省礦務(wù)。第六區(qū)礦務(wù)監(jiān)督署，設(shè)于番禺，管轄廣東、廣西、福建等省礦務(wù)。第七區(qū)礦務(wù)監(jiān)督署，設(shè)于昆明，管轄云南、貴州等省礦務(wù)。第八區(qū)礦務(wù)監(jiān)督署，設(shè)于成都，管轄四川省礦務(wù)。但實(shí)際上，“八區(qū)同時(shí)建設(shè)，財(cái)力或有未逮”，為了節(jié)省經(jīng)費(fèi)，并沒(méi)有設(shè)立八個(gè)礦務(wù)監(jiān)督署，“今擬將第五、第六、第八三區(qū)，暫緩設(shè)置，其余五區(qū)，似不可緩”[9]81-85。余下的三個(gè)礦務(wù)監(jiān)督署只能等到將來(lái)礦業(yè)稍盛，交通便利之時(shí)再為設(shè)立。

在各礦務(wù)監(jiān)督署中，第一礦務(wù)監(jiān)督為了節(jié)約經(jīng)費(fèi)附設(shè)農(nóng)商部礦政局內(nèi)，其余皆設(shè)署辦公。各署設(shè)署長(zhǎng)一人，署長(zhǎng)奉農(nóng)商總長(zhǎng)之命，受農(nóng)商部礦政局指揮，管理全署，監(jiān)督所轄區(qū)域礦務(wù)，其下設(shè)礦政科和礦業(yè)科。礦政科設(shè)僉事一人，領(lǐng)導(dǎo)本科事務(wù)，其下有主事一人至四人，分管各項(xiàng)事務(wù)。礦業(yè)科設(shè)技正一人至四人，分掌本科事務(wù)，其下設(shè)技士二人至八人分理各項(xiàng)具體事務(wù)。

張謇在設(shè)立礦務(wù)監(jiān)督署的呈文中就提出：“礦務(wù)專(zhuān)署，雖屬行政機(jī)關(guān)，而接收效，實(shí)具生產(chǎn)機(jī)能?！盵9]81這就說(shuō)明礦務(wù)監(jiān)督署設(shè)立后，本署具有兩項(xiàng)重要職能，一是行政管理的職能，另一個(gè)是領(lǐng)導(dǎo)生產(chǎn)的職能。礦務(wù)監(jiān)督署下設(shè)的礦政科，主要負(fù)責(zé)礦業(yè)監(jiān)督、提倡獎(jiǎng)勵(lì)、礦權(quán)特許及撤銷(xiāo)、礦稅征收、礦稅訴愿及訴訟等行政事項(xiàng)。下設(shè)的礦業(yè)科主要負(fù)責(zé)礦區(qū)勘定、礦業(yè)調(diào)查事項(xiàng)、地質(zhì)礦床調(diào)查、礦業(yè)警察、礦質(zhì)化驗(yàn)等促進(jìn)礦業(yè)生產(chǎn)的事項(xiàng)。

三、礦務(wù)監(jiān)督署的有效運(yùn)作

(一)礦務(wù)監(jiān)督署與《礦業(yè)條例》及其配套法律

1914年3月頒布《礦業(yè)條例》，通過(guò)《礦業(yè)條例》的條文，可以看出時(shí)任農(nóng)商總長(zhǎng)的張謇希望設(shè)立礦務(wù)監(jiān)督署來(lái)推行礦法。反之，又想通過(guò)礦法的有效推行，來(lái)有效的整理全國(guó)礦務(wù)。這部法律首次提出了礦業(yè)權(quán)概念，并明確了礦業(yè)權(quán)的物權(quán)法律屬性，還提出礦業(yè)糾紛的仲裁和行政訴訟制度[10]。在這部法律里，對(duì)礦業(yè)權(quán)的設(shè)定、移轉(zhuǎn)、廢除，對(duì)礦業(yè)用地的管理、礦區(qū)的劃分、礦業(yè)的行政管理以及法律仲裁都由新成立的礦務(wù)監(jiān)督署管理?！兜V業(yè)條例》頒布后，各礦務(wù)監(jiān)督署紛紛依照《礦業(yè)條例》處理礦務(wù)、解釋礦業(yè)法律。

《大清礦務(wù)章程》允許礦界二百畝以?xún)?nèi)小礦存在，因此在《礦業(yè)條例》頒布之前，存在大量小礦，這與該條例第十六條“煤礦以二百七十畝以上十方里以下”不符。因此，各礦務(wù)監(jiān)督署奉部令要求各小礦，“自《礦業(yè)條例》頒布之日起，限一年內(nèi)，準(zhǔn)其自行擴(kuò)充礦區(qū)，或與相聯(lián)屬之礦協(xié)商合辦。其最小之礦區(qū)，亦須展至二百七十畝之?dāng)?shù)”[11]333?！兜V業(yè)條例》第四十條是關(guān)于同一礦地呈請(qǐng)優(yōu)先權(quán)的問(wèn)題，由于礦務(wù)監(jiān)督署是新設(shè)機(jī)構(gòu)，許多地方礦區(qū)已開(kāi)挖很久，針對(duì)該問(wèn)題的特殊情況，礦務(wù)監(jiān)督署對(duì)其進(jìn)行解釋“甲之呈請(qǐng)?jiān)谖丛O(shè)監(jiān)督署以前，而乙系在監(jiān)督署呈請(qǐng)，縱甲于乙后復(fù)來(lái)呈請(qǐng)，甲仍不失優(yōu)先權(quán)；設(shè)甲于乙后未來(lái)呈請(qǐng)，當(dāng)由監(jiān)督署定限飭甲行使其優(yōu)先權(quán)，如甲逾限仍不呈請(qǐng)，始準(zhǔn)乙稟辦”[12]。在工礦業(yè)素?zé)o法治的環(huán)境下，《礦業(yè)條例》頒布后，礦務(wù)監(jiān)督署具有解釋和執(zhí)行法律的重要作用。

1914年9月，山西建昌公司與保晉公司發(fā)生礦務(wù)糾紛。建昌公司呈請(qǐng)?jiān)谄蕉h陽(yáng)泉村蔡洼溝劃定礦地，開(kāi)采煤礦，在礦署與建昌公司會(huì)同查勘之時(shí)，保晉公司卻絕不承認(rèn)蔡洼溝有建昌公司。第一礦務(wù)監(jiān)督署要求兩公司同礦署一起遵章查勘，并要求建昌公司“實(shí)行測(cè)量，凡遇立有保晉界石之地，盡行劃出”[13]780-782。后經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)建昌公司劃定的蔡洼溝情況特殊，“保晉公司于前清光緒三十三年，經(jīng)省士紳以二百七十五萬(wàn)兩，贖得福公司退還平、盂、潞、澤、平陽(yáng)五處礦產(chǎn)，蔡洼溝亦范圍內(nèi)一小部分”[13]780-782。因此，應(yīng)該維持保晉公司原有礦區(qū)。但根據(jù)《礦業(yè)注冊(cè)條例》四十九條“各地方官辦商辦或中外合辦礦，自本條例施行之日起，六個(gè)月以?xún)?nèi)，依本條例注冊(cè)。”無(wú)論保晉公司還是建昌公司都應(yīng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)到礦務(wù)監(jiān)督署注冊(cè)，可是保晉公司在《礦業(yè)注冊(cè)條例》頒布四個(gè)月內(nèi)并沒(méi)有前往礦署注冊(cè)。因此，第一礦務(wù)監(jiān)督署對(duì)此礦務(wù)糾紛做出處理意見(jiàn)，“查建昌公司此次請(qǐng)辦之礦，據(jù)稱(chēng)業(yè)將保晉公司界地盡行劃出，所領(lǐng)礦區(qū)僅三方里二十六畝十三方丈，為地?zé)o多，且系舊開(kāi)之礦，又經(jīng)本署派員勘查屬實(shí)，核與現(xiàn)行條例亦無(wú)違背。準(zhǔn)予建昌公司領(lǐng)辦此蔡洼溝一小部分礦區(qū)，俟保晉公司正式遵照現(xiàn)行條例，繪具礦區(qū)詳圖，送署核轉(zhuǎn)換照注冊(cè)后，再行力與維持之處”[13]780-782。并將處理意見(jiàn)上報(bào)農(nóng)商部，請(qǐng)求定奪。在《礦業(yè)條例》頒布后，礦務(wù)監(jiān)督署在處理礦案中所扮演的角色和所處的地位說(shuō)明它的一項(xiàng)重要職能就是按照法律條文處理地方礦務(wù)，這部法律的權(quán)威性也就確保礦務(wù)監(jiān)督署存在的必要性，因此礦務(wù)監(jiān)督署必須嚴(yán)格執(zhí)行這部法律。

(二)礦務(wù)監(jiān)督署與中央政府的礦業(yè)政策

洋務(wù)運(yùn)動(dòng)以后，無(wú)論中央還是地方出現(xiàn)大量官辦企業(yè)，民國(guó)成立后這一現(xiàn)象依然存在。這些官辦企業(yè)政企不分、管理腐敗、效率低下。張謇在擔(dān)任農(nóng)商總長(zhǎng)之后，首次提出了全面改革官辦企業(yè)制度的官方政策，采取“官為倡導(dǎo)，民為主辦”的政策[1]。在此思想的指導(dǎo)下，民國(guó)以來(lái)新建的礦業(yè)企業(yè)都采用官商分辦的辦法。對(duì)于關(guān)系國(guó)防安全、金融安全的礦產(chǎn)，采取特殊之政策，“即以關(guān)于軍需之鐵鋁二種，及關(guān)于幣制之金銀銅鎳四種，凡六種，定為可以宮營(yíng)之業(yè)，仍不禁絕民間開(kāi)采，以符條例而順輿情”[14]。但對(duì)于鐵礦來(lái)說(shuō)，民國(guó)三年(1914年)11月21日農(nóng)商部奉大總統(tǒng)批令“本部以鐵礦關(guān)系重要，擬定仿照食鹽、煤油之例，作為國(guó)家專(zhuān)營(yíng)。嗣后礦商請(qǐng)領(lǐng)鐵礦執(zhí)照，一律不準(zhǔn)發(fā)給”[13]509。對(duì)于之前已取得礦權(quán)的企業(yè)，“除純系華商股本，得由部體察情形，于國(guó)有政策不相妨礙之范圍內(nèi)，呈請(qǐng)大總統(tǒng)批準(zhǔn)特許外，或?qū)⑵涞V權(quán)設(shè)法收回，或?qū)⑵涞V砂由官收買(mǎi)，以示限制一案后開(kāi)，合即飭知該署長(zhǎng)遵照辦理”[13]509。針對(duì)大總統(tǒng)的批令，各地的礦務(wù)監(jiān)督署奉命落實(shí)此項(xiàng)政策。

在張謇擔(dān)任總長(zhǎng)期間，在地方成立的礦務(wù)監(jiān)督署除遵部令行事以外，還有義務(wù)查驗(yàn)地方礦務(wù)，實(shí)踐實(shí)業(yè)政策，并將情況及時(shí)反饋，上令下達(dá)，下情上通，提高效率。針對(duì)鐵礦一律官辦的政令，時(shí)任第七區(qū)礦務(wù)監(jiān)督署署長(zhǎng)的余煥東在所處轄區(qū)推行時(shí)就遇到極大困難。第七區(qū)礦務(wù)監(jiān)督署管理云南和貴州兩省礦務(wù)，兩省地處邊地，情況復(fù)雜?！暗崆F產(chǎn)夙稱(chēng)富饒，現(xiàn)今調(diào)查所得及有案可稽者，已達(dá)百余處之多，其他未及查悉者尚不知凡幾。而其從事此業(yè)者，既無(wú)一定之規(guī)劃，復(fù)鮮巨額之資金，半系土著貧民，乘農(nóng)隙之余營(yíng)此以資生計(jì)。而一鄉(xiāng)一邑之間，所需農(nóng)器及日用尋常之家具，咸取給焉”[13]509；此外，“滇、黔辦礦向取放任主義，辦礦而不領(lǐng)照者，十常八、九。近由職署多方曉諭，稟請(qǐng)領(lǐng)照注冊(cè)者于是漸起”[13]509。如果此時(shí)強(qiáng)行推行鐵礦一律改為官辦的政策，對(duì)于鄉(xiāng)民來(lái)說(shuō)，“無(wú)照既屬違章，請(qǐng)照又非法許”[13]509，多為無(wú)奈；對(duì)于礦務(wù)監(jiān)督署來(lái)說(shuō)，前期工作則為無(wú)用工作。同時(shí)經(jīng)過(guò)調(diào)查，滇黔兩省鐵礦業(yè)開(kāi)發(fā)事關(guān)民生，如一律歸公，就斷絕鄉(xiāng)民生計(jì)，“一旦定為國(guó)家專(zhuān)營(yíng)，昔之業(yè)此者即不免有失業(yè)之慮”“即有業(yè)之農(nóng)工，其生活亦與鐵有不可離之關(guān)系，使一日而無(wú)之即成束手坐困之勢(shì)，民間普通器用亦將無(wú)取給之途”[13]509-510。

地方推行官辦鐵礦的困難和不切實(shí)際，也與張謇的意見(jiàn)不謀而合，張謇作為主管礦務(wù)的官員對(duì)于鐵礦全部官營(yíng)也多有異議，張謇認(rèn)為“現(xiàn)在官營(yíng)礦廠，規(guī)劃未定，無(wú)從收買(mǎi)零星四散之商礦”“所謂純系華商股本一語(yǔ)，在目前除零星小礦外，亦恐無(wú)此事實(shí)，且又似與前訂礦業(yè)條例吸收外資之用意相左，須更審慎，以利前途”[15]136-138。對(duì)于復(fù)雜的礦業(yè)現(xiàn)狀，“政府既不能舉全國(guó)之鐵礦胥收而營(yíng)為業(yè)，自不如舉三五質(zhì)量?jī)?yōu)且最大之鐵礦認(rèn)為國(guó)有，其余前呈有案及將來(lái)計(jì)定不歸國(guó)有之小礦，仍聽(tīng)商民遵照條例，集資開(kāi)采”[15]136-138。同時(shí)，對(duì)于小礦在山區(qū)和經(jīng)濟(jì)較為貧瘠地區(qū)存在的現(xiàn)狀，應(yīng)該酌情考慮到小礦事關(guān)民生，給予胼胝小民以謀生之路，“如小窯所在并無(wú)巨商經(jīng)營(yíng)，自當(dāng)酌定特別法令，勿令貧民失所”[16]。因此在1915年7月，北洋政府頒布《小礦業(yè)暫行條例》，管理不滿五十畝的小礦，將小礦的存在合法化，并通過(guò)國(guó)家權(quán)力加以整頓和監(jiān)督。在地方的礦務(wù)監(jiān)督署是國(guó)家處理具體礦務(wù)的最前線，一個(gè)礦業(yè)政策是否可行、是否能取得應(yīng)有的效果，礦務(wù)監(jiān)督署的意見(jiàn)最為重要，礦務(wù)監(jiān)督署與中央政府的互動(dòng)在一定程度上能夠影響礦業(yè)政策。

四、礦務(wù)監(jiān)督署的困境與裁撤

民國(guó)前后，中央與地方就存在互為爭(zhēng)利的情況。自清末以來(lái)，地方政府推行新政，中央政府無(wú)力籌措，多是地方政府就地籌款。地方官府?dāng)U大工商業(yè)稅款，增加捐稅和攤派，以此來(lái)增加地方財(cái)政，地方政府將大量資金收入囊中，這就逐漸形成了中央與地方爭(zhēng)利的局面。而1914—1915年在江西發(fā)生的地方政府與礦務(wù)監(jiān)督署的糾紛就體現(xiàn)出中央與地方的紛爭(zhēng)，這種情況也極大的制約礦務(wù)監(jiān)督署發(fā)揮它應(yīng)有的作用。

江西余干縣所屬煤礦礦產(chǎn)豐富，煤質(zhì)精良。19世紀(jì)六七十年代在中國(guó)進(jìn)行地質(zhì)調(diào)查的李?；舴彝茰y(cè)：“此礦之煤至少在9千萬(wàn)噸以上，若以每日出煤5千噸記算，足供50年之開(kāi)采。”[17]580后經(jīng)農(nóng)商部化驗(yàn)，該地區(qū)煤炭是長(zhǎng)焰煙煤，熱值較高，適于制煤氣也可用于汽鍋燃料。早在1900年，便劃為官礦，命名為余干官礦，由江西省勸業(yè)道管理。官辦以后，管理不善，技術(shù)落后，官吏腐化，缺乏資金，收益甚小。民國(guó)初立以后，百?gòu)U待興，贛省商紳紛紛要求收回商辦，贛省堅(jiān)決不允。礦務(wù)監(jiān)督署于1914年成立，繼而頒布《礦業(yè)條例》，以促進(jìn)礦業(yè)發(fā)展。隨后滬商管尚華和中日實(shí)業(yè)公司紛紛請(qǐng)準(zhǔn)探礦，第四礦務(wù)監(jiān)督署署長(zhǎng)命主事吳延枚、技士張振會(huì)同兩方于1914年10月馳往江西余干縣烏港，遵照部批勘劃礦區(qū)。經(jīng)礦務(wù)監(jiān)督署勘查，“該處礦地既有余干官礦，而中日公司及管商鐘毓，均經(jīng)遵照條例請(qǐng)領(lǐng)，擬劃分為三，各領(lǐng)二十方里”[13]859。但江西巡按使戚揚(yáng)對(duì)于外商來(lái)余干劃定礦區(qū)則稱(chēng)“余干官礦原系商辦，光緒三十四年收歸官辦，周?chē)儆嗬锝栽谄鋬?nèi)”[13]860。贛省民眾得知日企將入贛，群情駭詫?zhuān)J(rèn)為“財(cái)力之所及，即勢(shì)力之所及而已。贛省僻居復(fù)地，地方權(quán)利，粗幸保全。自日本銳意經(jīng)營(yíng)，擴(kuò)張勢(shì)力，其視閩省為臺(tái)灣之輔車(chē)，而與閩比鄰者惟贛。如著棋，然冀得聯(lián)成一片，與某國(guó)爭(zhēng)長(zhǎng)江勢(shì)力范圍。司馬昭之心，路人皆知”[13]854。贛省官紳民視日企在贛經(jīng)營(yíng)礦業(yè)為日本侵略和控制經(jīng)濟(jì)的工具，極力反對(duì)外資流入礦業(yè)建設(shè)。對(duì)于客商管尚華來(lái)贛經(jīng)營(yíng)，除該公司具有日本股份外，戚揚(yáng)還認(rèn)為其公司危及地方治安、斷送鄉(xiāng)民生計(jì)。余干和豐城兩地，小礦繁多，大多經(jīng)營(yíng)百年，礦商多不知有礦業(yè)權(quán)和礦業(yè)法，“呈官有案者恒少”[13]862。在管商申請(qǐng)之后，1914年7和8月礦務(wù)署主事吳延枚會(huì)同管之代表前來(lái)調(diào)查地方有無(wú)糾葛情形，其結(jié)果卻是“并無(wú)糾葛等情，由監(jiān)督署核準(zhǔn)，取得探礦權(quán)”[13]862。推其原因，發(fā)現(xiàn)吳延枚與管尚華是同鄉(xiāng)，管尚華利用這層關(guān)系，探知當(dāng)?shù)氐V商之礦業(yè)權(quán)多未注冊(cè)。同時(shí)，兩人利用當(dāng)?shù)刂虏粫詫?shí)情，共同欺瞞當(dāng)?shù)刂?，欺騙礦務(wù)監(jiān)督署。“乘隙而呈請(qǐng)領(lǐng)辦，繼則串通吳委員捏詞朦復(fù)而詐取探礦執(zhí)照”[13]862。如果礦權(quán)確實(shí)劃給管尚華，便使以礦為業(yè)的余干鄉(xiāng)民斷送生計(jì)，鄉(xiāng)民勢(shì)必千百成群與之抗?fàn)?，江西巡按使戚揚(yáng)迅速上書(shū)，陳明實(shí)情，設(shè)法阻止。

礦務(wù)監(jiān)督署以及身后的農(nóng)商部積極吸引外資和商資發(fā)展實(shí)業(yè)的政策，在江西地方?jīng)]有起到應(yīng)有之作用，反而受到極大阻力。礦務(wù)監(jiān)督署只能一方面積極解釋《礦業(yè)條例》，另一方面重新劃定礦界，避免糾紛，減少阻力。同時(shí)，也表示出按章辦事的無(wú)奈，“中日公司及管商鐘毓之請(qǐng)辦江西務(wù)礦，一切手續(xù)悉遵照條例辦理，方竊意條例之效力，已漸及于外人。而詎知政策之進(jìn)行，轉(zhuǎn)難求諒于各省”[13]860。對(duì)于地方官民各界的極力反對(duì)，礦務(wù)監(jiān)督署對(duì)地方的反對(duì)意見(jiàn)也頗有微詞，“俯順輿情等詞翻然駁拒，則政府之信用、條例之效力未免貶損，而外人對(duì)于礦業(yè)條例之非難，必更甚于前”[13]861。礦務(wù)監(jiān)督署甚至懷疑江西巡按使的用心，“該使對(duì)于官礦既如此熱心，何以接到本部八月六日行查之咨，直至十月廿六日始行電部力爭(zhēng)”[13]855。同時(shí)，在中日實(shí)業(yè)公司引發(fā)贛省震動(dòng)的這一敏感時(shí)期，江西省在這個(gè)時(shí)間指明七和八月間的管商與小礦主的礦務(wù)糾紛，其中還有涉及礦務(wù)監(jiān)督署要員徇私舞弊的情況，不免使人懷疑。無(wú)論礦務(wù)監(jiān)督署何等的無(wú)奈和委屈，還是其中另有隱情，但社會(huì)各界還是對(duì)于礦業(yè)政策顯示出了極大的不滿，并將矛頭直指礦務(wù)監(jiān)督署?！白栽O(shè)礦務(wù)監(jiān)督以來(lái)，不到數(shù)月，幾舉贛省著名產(chǎn)礦之區(qū)概歸其掌握。該監(jiān)督不問(wèn)地方之損益，不問(wèn)輿情之順逆，不問(wèn)資本之虛實(shí)，不問(wèn)將來(lái)交涉之困難，但須與空文之條例相符，今日許一優(yōu)先權(quán)，明日許一優(yōu)先權(quán)，取懷而予易于反手”[13]855。到1915年初，礦務(wù)監(jiān)督署撤銷(xiāo)后，面對(duì)江西紳士拒絕外款的情形，中日實(shí)業(yè)公司則“素采和平二字為營(yíng)業(yè)之媒介，至此亦難以置辨(辯)”[18]。同時(shí)，各地礦務(wù)皆歸本省在財(cái)政廳管理，政府將兩公司礦權(quán)取消，由江西人謝遠(yuǎn)涵組織商辦。

辛亥革命后，各省紛紛獨(dú)立，南京臨時(shí)政府只是各方勢(shì)力所形成的短暫的松散政府，同盟會(huì)內(nèi)部也達(dá)不成統(tǒng)一，就有“政令不出南京”的說(shuō)法，軍政府則是實(shí)際控制地方的力量，地方拒不繳納稅款，導(dǎo)致臨時(shí)政府履步維艱。袁世凱擔(dān)任大總統(tǒng)后，各方勢(shì)力把持地方的現(xiàn)象依然存在。二次革命失敗后，袁世凱所代表的北洋政府通過(guò)強(qiáng)大的軍事力量，促使除了西南幾省以外，其余各省都成為北洋政府的附庸，北洋政府暫時(shí)取得了形式上的統(tǒng)一。因此1913—1914年間中央政令能夠得到較好的貫徹，礦務(wù)監(jiān)督署就是在這一時(shí)期成立。二次革命后，袁世凱加強(qiáng)獨(dú)裁統(tǒng)治，這就逐漸引起地方不滿。而江西礦務(wù)一案貫穿礦務(wù)監(jiān)督署存在的1914—1915年期間，結(jié)果卻是在礦務(wù)監(jiān)督署撤銷(xiāo)后由地方組織商辦。江西省官紳對(duì)于礦務(wù)監(jiān)督署在當(dāng)?shù)貏澐值V區(qū)、吸引外商的反對(duì)，確實(shí)有士紳念切梓桑，維護(hù)利權(quán)的考慮，但其中不免也有不想讓礦利劃歸礦署與中央爭(zhēng)利的想法，這也正是清末地方與中央沖突的延續(xù)，當(dāng)由地方實(shí)業(yè)司所管理的礦務(wù)劃歸中央任命的礦務(wù)監(jiān)督署管理，地方的反對(duì)可想而知。同時(shí)，其中也夾雜著中央政府與地方勢(shì)力此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。1914年5月，農(nóng)商部礦政局改為礦業(yè)司。各地的礦務(wù)監(jiān)督署署長(zhǎng)原系簡(jiǎn)任官，受局改司的影響，很有可能改為薦任官。而簡(jiǎn)任官原比薦任官尊崇，因此礦署署長(zhǎng)在地方行使權(quán)力必受影響，“各署所轄之地，范圍甚廣，呼應(yīng)須靈，茍非與以較崇之體制，則各省下級(jí)官吏，遇有調(diào)查訊鞠事項(xiàng)，必不能切實(shí)遵從”[19]86-87。當(dāng)?shù)V務(wù)監(jiān)督署署長(zhǎng)在地方處理礦務(wù)，處處受到地方政府的責(zé)難和反對(duì)，中央政府與地方勢(shì)力的消長(zhǎng)，不能賦予礦務(wù)監(jiān)督署權(quán)力決斷地方礦務(wù)，就會(huì)出現(xiàn)上文所述的江西礦務(wù)糾葛。因此礦務(wù)監(jiān)督署在地方發(fā)揮的作用和存廢在一定程度上也成為民國(guó)初期中央與地方關(guān)系的真實(shí)寫(xiě)照。

礦務(wù)監(jiān)督署在地方上處理礦案遇到地方勢(shì)力的阻礙，制約它發(fā)揮應(yīng)有的作用，而礦務(wù)監(jiān)督署在1914年2月成立到1915年3月裁撤，只短短存在一年多時(shí)間，其中原因是多方面的。除了礦務(wù)監(jiān)督署受到地方政府的干預(yù)外，自礦務(wù)監(jiān)督署成立后，就面臨資金不足的威脅。這個(gè)新興的機(jī)構(gòu)設(shè)立之初，就力圖消減開(kāi)支，將第一礦務(wù)監(jiān)督署附設(shè)農(nóng)商部礦政局內(nèi)，暫緩第五、第六和第八礦務(wù)監(jiān)督署設(shè)立。這些方法依然無(wú)法緩解資金不足的問(wèn)題，張謇于1914年9月就上書(shū)大總統(tǒng)，設(shè)法請(qǐng)予撥款，“近來(lái)各署到部請(qǐng)款，由本部咨請(qǐng)財(cái)政部照發(fā)，詎該部?jī)H撥發(fā)三個(gè)月之費(fèi)，以后即不肯續(xù)發(fā)。各署經(jīng)費(fèi)無(wú)著，勢(shì)必出于停辦之一途”[19]86-87。資金的大量缺乏直接影響礦務(wù)監(jiān)督署的存廢。礦務(wù)監(jiān)督署設(shè)立后，也引起輿論界的廣泛關(guān)注，社會(huì)上對(duì)礦務(wù)監(jiān)督署的設(shè)立具有很大的反對(duì)聲音，“礦務(wù)監(jiān)督署之設(shè)，本仿照礦業(yè)發(fā)達(dá)各國(guó)辦理，我國(guó)礦業(yè)方在萌芽，設(shè)立專(zhuān)署為時(shí)尚早”[20]。對(duì)于礦業(yè)不發(fā)達(dá)的中國(guó)，中國(guó)政府對(duì)于本國(guó)礦業(yè)不甚了解，就現(xiàn)實(shí)而言沒(méi)有必要專(zhuān)門(mén)耗費(fèi)巨資籌辦礦業(yè)部門(mén)，礦務(wù)監(jiān)督署則是一個(gè)不符合國(guó)情的機(jī)構(gòu)。就目前而言，當(dāng)務(wù)之急則是“惟調(diào)查礦產(chǎn)礦質(zhì)之為急耳，大似可無(wú)多設(shè)官署，廣派礦師，分省出發(fā)，亦已足矣”[21]。

北洋政府于1915年3月頒布《擬訂各省財(cái)政廳兼理礦務(wù)職守規(guī)則》，裁撤礦務(wù)監(jiān)督署，將其職責(zé)劃歸各省財(cái)政廳，此后由財(cái)政廳主管一省礦務(wù)。民國(guó)初年，由張謇主導(dǎo)設(shè)立的礦務(wù)監(jiān)督署，在推動(dòng)礦業(yè)法制化和制定符合國(guó)情的礦業(yè)政策上起到積極作用，在一定程度上促使礦業(yè)開(kāi)發(fā)規(guī)范化，為以后國(guó)家直接管理礦務(wù)積累經(jīng)營(yíng)。但在政局的動(dòng)蕩、財(cái)政的窘迫、中央權(quán)力弱化的情況下，在存在一年之后，就告別了歷史舞臺(tái)，這也充分說(shuō)明在民國(guó)初年工礦業(yè)發(fā)展的艱難。

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[6]張謇.關(guān)于設(shè)立礦務(wù)監(jiān)督暑理由給大總統(tǒng)呈文[M]//沈家五.張謇農(nóng)商總長(zhǎng)任期經(jīng)濟(jì)資料選編.南京：南京大學(xué)出版社,1985.

[7]朱壽朋. 光緒朝東華錄[M].北京：中華書(shū)局,1958：4080.

[8]張謇.實(shí)業(yè)政見(jiàn)宣言書(shū)[M]//沈家五.張謇農(nóng)商總長(zhǎng)任期經(jīng)濟(jì)資料選編.南京：南京大學(xué)出版社,1985.

[9]張謇.制定礦務(wù)監(jiān)督分區(qū)規(guī)則[M]//沈家五.張謇農(nóng)商總長(zhǎng)任期經(jīng)濟(jì)資料選編.南京：南京大學(xué)出版社,1985.

[10]傅英. 中國(guó)礦業(yè)法制史[M].北京：中國(guó)大地出版社,2001：35.

[11]李明勛，尤世瑋.張謇全集(1)[M].上海：上海辭書(shū)出版社,2012：333.

[12]盧禮陽(yáng).黃群集[M].上海：上海社會(huì)科學(xué)院出版,2004：80.

[13]中國(guó)第二歷史檔案館.中華民國(guó)史檔案資料匯編:第3輯[G].南京：江蘇古籍出版社,1991.

[14]張謇.擬具官營(yíng)礦業(yè)辦法給大總統(tǒng)呈文[M]//沈家五.張謇農(nóng)商總長(zhǎng)任期經(jīng)濟(jì)資料選編.南京：南京大學(xué)出版社,1985：134.

[15]張謇.擬具官辦商辦礦業(yè)辦法給大總統(tǒng)呈文[M]// 沈家五.張謇農(nóng)商總長(zhǎng)任期經(jīng)濟(jì)資料選編.南京：南京大學(xué)出版社,1985.

[16]張謇.礦稅未便變更給大總統(tǒng)密呈[M]//沈家五.張謇農(nóng)商總長(zhǎng)任期經(jīng)濟(jì)資料選編.南京：南京大學(xué)出版社,1985：172.

[17]陳真.中國(guó)近代工業(yè)史資料:第3輯[M].上海：三聯(lián)出版社,1961：580.

[18]中國(guó)社會(huì)科學(xué)院近代史研究所，中國(guó)第二歷史檔案館史料編輯部.五四愛(ài)國(guó)運(yùn)動(dòng)檔案資料[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,1980：69.

[19]張謇.請(qǐng)求維持礦務(wù)監(jiān)督暑經(jīng)費(fèi)給大總統(tǒng)呈文[M]//沈家五.張謇農(nóng)商總長(zhǎng)任期經(jīng)濟(jì)資料選編.南京：南京大學(xué)出版社,1985：86-87.

[20]礦務(wù)監(jiān)督署[N].申報(bào),1915-03-20(06).

[21]時(shí)評(píng):礦務(wù)監(jiān)督署長(zhǎng)[J].庸言,1914,2(4)：6-7.

[責(zé)任編輯王曉雪]