●許安拓/財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員

2014—2015：我國(guó)財(cái)稅體制改革的回顧與展望

●許安拓/財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員

2013年底，十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)了 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，并用單獨(dú)的一段文字對(duì)深化財(cái)稅體制改革作出了明確部署，其要義有二：一是明確指出了我國(guó)國(guó)家財(cái)政的地位與職能，即“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障”；二是提出了深化財(cái)稅體制改革的路徑方向，即“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。要改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，第一次提出構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的概念。于是，中國(guó)全新的財(cái)稅體制改革拉開(kāi)了帷幕。

2014年啟動(dòng)的財(cái)稅改革是上世紀(jì)70年代末我國(guó)實(shí)施改革開(kāi)放以來(lái)最具根本性的一次改革，比1994年預(yù)算收入體制改革更加深遠(yuǎn)、全面，這次改革目標(biāo)明確、路徑清晰、“三路”推進(jìn)、進(jìn)展有序。僅2014年一年就打開(kāi)了全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口，很顯然，這次改革不僅要解一時(shí)之弊，更是立足長(zhǎng)遠(yuǎn)的體制重構(gòu)。

一、2014年財(cái)稅體制改革回眸：改革元年的“三路”推進(jìn)、“兩路”先行

2014年是全面深化改革元年，以6月30日中共中央政治局會(huì)議審議通過(guò)的 《深化財(cái)稅體制改革總體方案》為標(biāo)志，全面啟動(dòng)了新一輪財(cái)稅體制改革。財(cái)政部從預(yù)算、稅收和中央地方事權(quán)與支出責(zé)任的重新界定這“三路”將財(cái)稅體制改革沿著既定目標(biāo)穩(wěn)步推進(jìn)。2014年主基調(diào)則是穩(wěn)住大局、“兩路”先行，即配合國(guó)家宏觀調(diào)控政策，穩(wěn)住就業(yè)和GDP，重點(diǎn)從預(yù)算和稅收“兩路”先行突破。

（一）穩(wěn)住大局

面對(duì)經(jīng)濟(jì)落入“三期疊加”的“新常態(tài)”局面，財(cái)政部全年都在配合國(guó)家宏觀調(diào)控政策目標(biāo)，制定了一系列簡(jiǎn)政放權(quán)政策：如大量取消和下放行政審批事權(quán)，并將眾多行政審批事項(xiàng)目錄予以公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督；鼓勵(lì)小微企業(yè)發(fā)展，如4月8日推出中小微企業(yè)減稅措施并對(duì)企業(yè)年金、職業(yè)年金個(gè)人所得稅實(shí)施優(yōu)惠政策；擴(kuò)大就業(yè)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，如財(cái)政部出臺(tái)了 《國(guó)家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資子基金管理暫行辦法》，并成立了政府和社會(huì)資本合作（PPP）工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)投融資體制進(jìn)行創(chuàng)新，鼓勵(lì)民間資本積極進(jìn)入公共產(chǎn)品領(lǐng)域；出臺(tái)改善民生的積極財(cái)稅政策，如相繼出臺(tái)了《城鎮(zhèn)保障性安居工程貸款貼息辦法》、《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》、《關(guān)于促進(jìn)公共租賃住房發(fā)展有關(guān)稅收優(yōu)惠政策的通知》。這些政策都極大地促進(jìn)了社會(huì)穩(wěn)定和GDP的預(yù)期增長(zhǎng)，并優(yōu)化了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)（服務(wù)業(yè)在三大產(chǎn)業(yè)中占比超過(guò)了50%），用財(cái)稅政策激勵(lì)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新局面的展開(kāi)，保證了就業(yè)大幅增長(zhǎng)，去年實(shí)際新增就業(yè)人口比預(yù)期要多220多萬(wàn)人，在經(jīng)濟(jì)下行壓力下創(chuàng)造了奇跡。

（二）“兩路”先進(jìn)

在配合其他職能部門出臺(tái)積極財(cái)政政策、穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大局的前提下，財(cái)政部從“兩路”先行推進(jìn)體制改革，并為建立現(xiàn)代財(cái)政制度充當(dāng)急先鋒。

1、一路是財(cái)稅體制改革的核心——預(yù)算。即完善立法從建立全面、公開(kāi)、透明、完整的預(yù)算制度開(kāi)始。以2014年8月31日人大批準(zhǔn)的新《預(yù)算法》為核心，從預(yù)算體制構(gòu)建的完整性入手，建立全口徑預(yù)算管理制度，將原先的一本預(yù)算變成四本預(yù)算全部納入預(yù)算管理，并出臺(tái)了 《關(guān)于深入推進(jìn)地方預(yù)決算公開(kāi)工作的通知》，要求地方政府在2015年要完成“三公”經(jīng)費(fèi)的公開(kāi)和車改工作，從制度的源頭約束政府的“花錢”行為，從而為在制度上建立反腐機(jī)制“破門入局”，這對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和政治改革具有劃時(shí)代的意義。新《預(yù)算法》還解決了長(zhǎng)期困擾我國(guó)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，從2014年5月19日啟動(dòng)的十個(gè)地方試點(diǎn)發(fā)債開(kāi)始，通過(guò)“開(kāi)正門、堵后門、筑圍墻”的方法最終在立法上規(guī)范了地方政府的借債行為，控制了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)通過(guò)投融資體制的創(chuàng)新，推廣PPP，為調(diào)動(dòng)民間資本的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性提供了廣闊的空間。

2、另一路是在穩(wěn)定稅負(fù)的情況下，深化稅制改革，推進(jìn)稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。2014年在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”的下行和結(jié)構(gòu)性減稅的壓力中保證稅負(fù)穩(wěn)定十分不易，財(cái)政部采取了一系列穩(wěn)定措施，如抓住國(guó)際油價(jià)持續(xù)下跌的機(jī)會(huì)，兩次小幅上調(diào)成品油消費(fèi)稅，稅額提高幅度與油價(jià)下跌幅度互相抵消，不致于引發(fā)社會(huì)震蕩。在資源稅改革上也取得重大突破，在煤炭行業(yè)陷入產(chǎn)銷量雙雙下降、價(jià)格不振的低谷之際，順利將煤炭資源稅從量定額計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，既減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，也不會(huì)顯著推高煤價(jià)，進(jìn)一步完善了資源產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，促進(jìn)資源合理開(kāi)采利用，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。另一方面，繼續(xù)穩(wěn)步實(shí)施“營(yíng)改增”試點(diǎn)擴(kuò)圍，通過(guò)2014年4月29日將電信業(yè)、7月28日將服務(wù)業(yè)納入 “營(yíng)改增”范圍，為最終建立全行業(yè)的增值稅抵扣鏈條做好準(zhǔn)備，同時(shí)，還統(tǒng)一了增值稅的征收率，這些規(guī)范稅制、公平稅負(fù)的改革必將順應(yīng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)趨勢(shì)，屆時(shí)將會(huì)使更多的企業(yè)享受到改革紅利。2014年12月9日，財(cái)政部又配合國(guó)務(wù)院62號(hào)文件，開(kāi)始全面清理規(guī)范財(cái)稅優(yōu)惠政策，不僅有力地維護(hù)了法律的嚴(yán)肅，更為營(yíng)造一個(gè)統(tǒng)一公平、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)環(huán)境創(chuàng)造了條件。

（三）在組織和機(jī)構(gòu)上加快改革，為確保財(cái)稅體制改革目標(biāo)的順利完成提供保障

2014年9月5日，財(cái)政部圍繞財(cái)稅體制改革的目標(biāo)在行政架構(gòu)上進(jìn)行了大幅度地整合調(diào)整，為了強(qiáng)化全面預(yù)算管理、加快稅改的推進(jìn)速度，從組織上擴(kuò)大了預(yù)算司和稅政司的職能編制。此外，還建立了一系列的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，意在將此前分散在各個(gè)司局的財(cái)政資金管理、分配支出等權(quán)力協(xié)調(diào)統(tǒng)一、盤活存量，并在金融司下設(shè)五處專司PPP制度的建設(shè)和推廣。為了更緊密地配合中央深化經(jīng)濟(jì)體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組的相關(guān)配套改革，又增設(shè)了政策研究室，與財(cái)政部原先的智囊機(jī)構(gòu)財(cái)科所一起加強(qiáng)了體制改革頂層設(shè)計(jì)的力度。

二、改革落實(shí)年：2015年財(cái)稅體制改革展望

2015年是改革落實(shí)年，財(cái)政部正在按照既定的時(shí)間表深化、落實(shí)財(cái)稅體制改革，繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策并適當(dāng)加大力度，保增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、控風(fēng)險(xiǎn)、保民生，堅(jiān)持依法理財(cái)，加強(qiáng)財(cái)政管理，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（一）在預(yù)算管理上，全面推進(jìn)預(yù)決算公開(kāi)，進(jìn)一步細(xì)化公開(kāi)內(nèi)容

今年財(cái)政部將認(rèn)真落實(shí)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的完善政府預(yù)算體系方案，編制完善2015—2017年全國(guó)財(cái)政規(guī)劃，繼續(xù)推進(jìn)跨年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃的編制試點(diǎn)工作，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套，并嚴(yán)格控制新設(shè)立專項(xiàng)資金。保留的專項(xiàng)資金也會(huì)積極推進(jìn)公開(kāi)，提高政策信息的透明度，建立完善的管理制度和運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)績(jī)效考核。

（二）加快推進(jìn)稅制改革，完善非稅收入管理制度

今年財(cái)政部力爭(zhēng)將“營(yíng)改增”范圍全覆蓋，并從立法層面對(duì)消費(fèi)稅、房地產(chǎn)稅、環(huán)境保護(hù)稅的調(diào)節(jié)和開(kāi)征做好準(zhǔn)備，同時(shí)，抓緊推進(jìn)資源稅擴(kuò)圍以及綜合與分類相結(jié)合個(gè)人所得稅改革，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、簡(jiǎn)化審批，加快推廣運(yùn)用PPP模式與國(guó)企國(guó)資改革。

（三）配合發(fā)力

此次在國(guó)務(wù)院深化經(jīng)濟(jì)體制改革中將會(huì)有360多項(xiàng)改革措施出臺(tái)，其中涉及財(cái)政體制配合的改革就高達(dá)200多項(xiàng)，財(cái)政部立足于加強(qiáng)內(nèi)控、嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律、加快推進(jìn)自身體制改革的同時(shí)，還將配合各個(gè)職能部門改革，積極推出相應(yīng)的措施，如在促消費(fèi)、調(diào)結(jié)構(gòu)、保就業(yè)、增供給、協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略發(fā)展等方面將出臺(tái)很多政策措施以做好加減乘除法；在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，加強(qiáng)財(cái)經(jīng)對(duì)外交流與合作方面也會(huì)有積極的作為。

（四）合理劃分中央和地方政府事權(quán)與支出責(zé)任

現(xiàn)代財(cái)政制度框架到2020年能否建成，最為關(guān)鍵的就是最后“一路”——建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，理順中央與地方關(guān)系。這是牽一發(fā)而動(dòng)全身的深層次改革，它不僅涉及中央和地方、政府和企業(yè)關(guān)系的深入調(diào)整，還是事關(guān)我國(guó)長(zhǎng)治久安的分權(quán)之策，直接關(guān)乎我國(guó)政治體制改革的推進(jìn)速度。然而，能否建立一種適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)與政治體制發(fā)展的事權(quán)、財(cái)權(quán)分配模式，又恰恰不只是財(cái)政部門能夠獨(dú)立完成和決定的，因此，必須在黨中央、國(guó)務(wù)院的全面指導(dǎo)下，積極配合中央和地方政府事權(quán)與支出責(zé)任的合理劃分，才能保證現(xiàn)代財(cái)政制度的有效性。為此，今年有關(guān)這方面的研究和試點(diǎn)將會(huì)抓緊推進(jìn)。

誠(chéng)然，一年來(lái)，我們?nèi)〉昧撕艽蟮某删?，但也必須認(rèn)識(shí)到目前的困難：雖然我國(guó)財(cái)稅體制改革進(jìn)展很快，但也有很多問(wèn)題需要解決。一是如何在改革中做好激勵(lì)與責(zé)任相匹配，更大程度地調(diào)動(dòng)廣大財(cái)稅工作者的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，需要進(jìn)一步細(xì)化可操作性；二是在頂層設(shè)計(jì)推廣中要注意反饋，要因地制宜，盡量不要“一刀切”，原則性與靈活性相結(jié)合，細(xì)化改革的可操作性更重要，如車改問(wèn)題、“三公”經(jīng)費(fèi)等預(yù)算編制的細(xì)化問(wèn)題；三是要加大培訓(xùn)力度，許多新的改革措施出臺(tái)后，政策設(shè)計(jì)要真正地化為地方可操作的執(zhí)行力必須進(jìn)行大量培訓(xùn)工作，如落實(shí) PPP、中期財(cái)政規(guī)劃、全口徑預(yù)算管理、跨年度預(yù)算編制等新的改革措施，應(yīng)持續(xù)對(duì)基層財(cái)稅部門進(jìn)行大規(guī)模地培訓(xùn)；四是這次財(cái)稅體制改革從職能上是對(duì)各級(jí)財(cái)稅部門的擴(kuò)權(quán)（如預(yù)算從一本到四本），但是行政權(quán)力并沒(méi)有提升，因此，在實(shí)際執(zhí)行中財(cái)政部門為了遵守新《預(yù)算法》可能導(dǎo)致與其他各職能部門更多的矛盾，最終將會(huì)降低預(yù)算執(zhí)行的效率、增加行政成本，使財(cái)稅體制的改革成效打折扣；五是要加快各項(xiàng)政策法規(guī)細(xì)則的制定，盡可能縮短過(guò)渡期，如相關(guān)PPP的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)合同在沒(méi)有出臺(tái)前很多民間資本都會(huì)處于觀望期。

習(xí)總書記曾直言：“深化財(cái)稅體制改革涉及面廣，政策性強(qiáng)，利益調(diào)整難度大，落實(shí)工作任務(wù)艱巨而繁重?！睒遣块L(zhǎng)也表示，“2014—2015年是推行財(cái)稅改革的關(guān)鍵時(shí)期。雖萬(wàn)難也要改，不改我們會(huì)半途而廢，坐以待斃?！睆埦诱鲜杳魃褡趯?shí)行考成法時(shí)說(shuō)過(guò)：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行；不難于聽(tīng)言，而難于言之必效?！边@方面我們完全可以借鑒先進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政管理制度改革的成功經(jīng)驗(yàn)。我們有理由相信，只要政府有決心，只要“三路進(jìn)軍”的財(cái)稅體制改革能夠按照中央和財(cái)政部的部署、有計(jì)劃、有步驟地穩(wěn)步推進(jìn)，到2020年就一定會(huì)有望建立符合我國(guó)國(guó)情的、有效的現(xiàn)代財(cái)政制度。