周立波 許 浩

各種海洋油污已經(jīng)嚴(yán)重?fù)p害我國的海洋環(huán)境。海洋油污發(fā)生的主要原因是海上石油勘探開發(fā)活動中的溢油事故和海上船舶的溢油事故。由于油類污染物具有易擴散、難消解、毒性強的特點，一旦發(fā)生海洋油污事故，就會對海洋環(huán)境造成大范圍的嚴(yán)重的危害。因此，在油污損害發(fā)生后，必須依法追究責(zé)任人的法律責(zé)任，由責(zé)任人對損害后果承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。但是，由于我國責(zé)任機制的不完善，海洋油污損害責(zé)任的追究和落實往往困難重重，一些重大海洋油污事故的追責(zé)過程曲折難料，甚至演變成公眾高度關(guān)注的公共事件，如2011年發(fā)生的渤海灣漏油事件。

一、“補救環(huán)境”是對受損環(huán)境的直接救濟

環(huán)境污染會對人身、財產(chǎn)和環(huán)境造成損害，相應(yīng)地，就產(chǎn)生了人身損害、財產(chǎn)損害和環(huán)境損害的法律責(zé)任。環(huán)境污染造成的人身損害和財產(chǎn)損害一直是被關(guān)注的重點，進行追責(zé)使之得到賠償和恢復(fù)是侵權(quán)法和環(huán)境法的重心。不過，污染造成的環(huán)境損害，即單純的自然環(huán)境要素的損害，如土壤、空氣、水和野生生物等的損害，卻往往被忽略或輕視。然而，“環(huán)境損害不是對人類無意義的純粹的自然的損害，而是人類賴以生存、繁衍的自然環(huán)境的損害”，[1]對環(huán)境的損害最終會對人類自身利益造成損害。在我國，正是由于對污染所致的環(huán)境損害長期放任，日積月累致使自然環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重下降。

當(dāng)前，公眾已經(jīng)意識到并開始重視環(huán)境損害的問題，在渤海灣漏油事件中公眾對“補救”渤海灣海洋自然環(huán)境的追問正是這種意識的體現(xiàn)。有學(xué)者已經(jīng)展開了對環(huán)境損害的研究，從不同角度論證“補救環(huán)境”，即對受損環(huán)境進行直接救濟的重要意義。首先，“補救環(huán)境”事關(guān)人類的終極福祉，是環(huán)境保護的應(yīng)然理念。千百年來人類認(rèn)為在發(fā)展進程中向環(huán)境的各種索取具有天然的“合理”性，然而，在環(huán)境已經(jīng)嚴(yán)重惡化的當(dāng)下，要求“貪婪”的人類“補救”環(huán)境也是正義的體現(xiàn)。[2]在自然演化的過程中，“環(huán)境長存”而人類只是過客。人類必須理性地對待環(huán)境，對曾經(jīng)輕慢和傷害過的環(huán)境，人類必須承擔(dān)起“補救”的責(zé)任。其次，“補救環(huán)境”避免了“受損的環(huán)境”傷害人類及其財產(chǎn)，這是預(yù)防損害加劇的有效策略。人類與環(huán)境緊密相連，環(huán)境直接或間接地影響著人類及其財產(chǎn)的安全。在環(huán)境受損的情況下，特別是積累性受損的情況下，環(huán)境損害最終會導(dǎo)致人類及其財產(chǎn)的損害。因此，為了保護人類及其財產(chǎn)必須設(shè)法對受損的環(huán)境進行“補救”，當(dāng)補救措施使受損的環(huán)境恢復(fù)正常，也就避免了受損環(huán)境所導(dǎo)致的人類及其財產(chǎn)的損害。把“補救環(huán)境”作為事前的預(yù)防和保護策略，避免等到出現(xiàn)人類及其財產(chǎn)損害后才追究責(zé)任的高昂代價，這是一種先進而且更為有效的環(huán)境保護觀念。[3]再次，將“補救環(huán)境”上升為法律責(zé)任對侵害環(huán)境行為具有較強的阻嚇作用。在對環(huán)境法的詬病中，環(huán)境法軟弱的追責(zé)和執(zhí)法是常見的內(nèi)容，與之相聯(lián)系的是環(huán)境違法成本低的問題。由于環(huán)境違法行為帶來的經(jīng)濟利益遠(yuǎn)高于追究違法責(zé)任時帶來的不利益，一些人甚至主動違法以實現(xiàn)經(jīng)濟利益，這將環(huán)境法治置于十分尷尬的境地。環(huán)境違法成本低的重要原因是沒有將“補救環(huán)境”作為一項明確的環(huán)境法律責(zé)任。一般來說，將受損的環(huán)境恢復(fù)到未受損時的“原狀”需要投入巨大的成本，如果責(zé)令環(huán)境違法者承擔(dān)此責(zé)任則會使違法者須作巨額賠償甚至“傾家蕩產(chǎn)”，環(huán)境違法者在衡量得失后必然“寧愿”選擇不做環(huán)境違法行為，還會做足預(yù)防措施，如投入、改進環(huán)保設(shè)備和購買責(zé)任保險等。如此，“補救環(huán)境”法律責(zé)任可以成為治療當(dāng)下環(huán)境違法積疾的良藥。[4]

基于以上認(rèn)識，“補救環(huán)境”無論在理論上還是在實踐上均具有重要的意義。保護環(huán)境應(yīng)當(dāng)推動對環(huán)境損害的救濟，環(huán)境法須回應(yīng)“補救環(huán)境”的要求，明確規(guī)定環(huán)境違法者“補救環(huán)境”的法律責(zé)任，并確保在環(huán)境執(zhí)法與司法中落實“補救環(huán)境”責(zé)任。下文將對我國海洋油污損害的“補救環(huán)境”法律責(zé)任進行分析，并探討如何完善相關(guān)立法。

二、我國海洋油污損害的“補救環(huán)境”法律責(zé)任

我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》第四十一條規(guī)定：“造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失?！蔽覈逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第九十條也規(guī)定：“造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失。”這是我國環(huán)境法律中明確規(guī)定的可適用于海洋環(huán)境污染的法律責(zé)任條款。從規(guī)定看，“排除危害”和“賠償損失”是污染責(zé)任人承擔(dān)法律責(zé)任的基本形式。那么，“排除危害”和“賠償損失”是否包含了“補救環(huán)境”的內(nèi)容呢？

首先，需要理解何為“排除危害”。環(huán)境法律并沒有對“排除危害”做出明確定義或解釋，學(xué)者們對“排除危害”的理解也并不統(tǒng)一。學(xué)界代表性的觀點中，一種認(rèn)為，排除危害應(yīng)當(dāng)“包括民事責(zé)任中的停止侵害、消除危險責(zé)任方式和行政責(zé)任中的責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用、責(zé)令重新安裝使用、責(zé)令停止違法行為、責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉等責(zé)任形式”。[5]不過，從筆者所關(guān)注的“補救環(huán)境”的視角看，此種“排除危害”只是對責(zé)任人排放污染物進入環(huán)境的行為進行規(guī)制，是典型的“預(yù)防性保護”環(huán)境責(zé)任，而對于已經(jīng)被污染并受損環(huán)境的補救，其并不涉及。還有一種觀點認(rèn)為，“排除危害責(zé)任是傳統(tǒng)民事責(zé)任救濟制度在環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域的新發(fā)展，與傳統(tǒng)民事責(zé)任形式相比，排除危害責(zé)任在適用范圍上更為寬泛，適用方式上更為靈活，法院將具有更大的自由裁量權(quán)”。[6]此觀點提示了傳統(tǒng)民事責(zé)任與環(huán)境法律責(zé)任的聯(lián)系，民事侵權(quán)法中的“采取補救措施”和“恢復(fù)原狀”法律責(zé)任形式的確十分吻合“補救環(huán)境”的主旨。如果寬泛地理解環(huán)境法中規(guī)定的“排除危害”包含了民事侵權(quán)法中的“采取補救措施”“恢復(fù)原狀”等內(nèi)容，則可以依此責(zé)令責(zé)任人承擔(dān)直接“補救環(huán)境”的法律責(zé)任，這在一些司法實踐中被運用。①在無錫的一個判例中，合議庭以“恢復(fù)原狀”為基本依據(jù)進行考量，認(rèn)為采取措施恢復(fù)環(huán)境的生態(tài)容量，達到生態(tài)平衡，即符合恢復(fù)原狀的法理精神。最終判決被告承擔(dān)“異地補植”的賠償方式。詳見楊波、朱加嘉《補償性生態(tài)恢復(fù)在環(huán)境侵權(quán)裁判中的運用》，載《人民司法》2013年第14期。但是，這種擴大化的解釋實質(zhì)上缺乏理據(jù)，環(huán)境法與民事侵權(quán)法之間存在的鴻溝不能忽視。“民法中的侵權(quán)法只能在民事侵權(quán)領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮作用，無法處理民事利益之外的其他利益損害。它雖可以幫助環(huán)境侵害事件中的受害人討到一些補償，但對受害人的利益損害之外的一切便沒有發(fā)言權(quán)?！盵7]人身和財產(chǎn)的損害可以通過民事侵權(quán)法獲得補償，但環(huán)境損害的“補救”仍然“只能寄希望于環(huán)境法”。2014年4月新修訂的《環(huán)境保護法》第六十四條規(guī)定“因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！贝艘?guī)定實現(xiàn)了環(huán)境法與民事侵權(quán)法之間在人身和財產(chǎn)損害的侵權(quán)責(zé)任方面的對接，但回避了環(huán)境損害的責(zé)任問題。在缺乏“環(huán)境權(quán)”立法的情況下，侵權(quán)責(zé)任法憑何依據(jù)“補救”環(huán)境損害？如果沒有明確的以“補救環(huán)境”為目的的環(huán)境法律責(zé)任形式，可能導(dǎo)致追究環(huán)境法律責(zé)任時適用法律會更加困惑。①早有學(xué)者指出，在現(xiàn)行法律框架下，“侵權(quán)責(zé)任”不能涵蓋“排除危害”責(zé)任。環(huán)境保護法刪除“排除危害”可能會帶來一些未意圖的后果。詳見王小鋼《“侵權(quán)責(zé)任”能夠涵蓋“排除危害”責(zé)任嗎？——論《環(huán)境保護法》第四十一條第一款的保留》，載《2011年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會（年會）論文集（第一冊）》。

其次，“賠償損失”包含了對人身損害和財產(chǎn)損害所致?lián)p失的賠償，也可以包含因環(huán)境損害所致的經(jīng)濟損失的賠償。由于海洋油污極易擴散，在大多數(shù)情況下，發(fā)生油污事故時對油污損害必須及時采取防災(zāi)措施，因此除了事故責(zé)任人自行采取的措施外，往往是由承擔(dān)油污防治法定職責(zé)的機構(gòu)對油污進行應(yīng)急處理，而油污損害責(zé)任人則于事后依法承擔(dān)“賠償損失”的責(zé)任。例如，在《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》第九條中規(guī)定，船舶油污損害賠償范圍包括：為防止或者減輕船舶油污損害采取預(yù)防措施所發(fā)生的費用，以及預(yù)防措施造成的進一步滅失或者損害；對受污染的環(huán)境已采取或?qū)⒁扇『侠砘謴?fù)措施的費用等?！逗Ｑ笫涂碧介_發(fā)環(huán)境保護管理條例實施辦法》第二十八條中規(guī)定，賠償責(zé)任包括由于作業(yè)者的行為造成海洋環(huán)境污染損害而引起海水水質(zhì)、生物資源等損害，也包括致使受害方為清除、治理污染所支付的費用。

綜上，我國環(huán)境法中規(guī)定的海洋油污損害的“補救環(huán)境”法律責(zé)任表現(xiàn)為：第一，對造成污染損害的責(zé)任人，可以責(zé)令其“采取補救措施”或“采取合理恢復(fù)措施”，這些措施能夠減輕或消除油污污染物對海洋環(huán)境的損害，是直接的“補救環(huán)境”法律責(zé)任；第二，責(zé)令責(zé)任人“賠償損失”，即在其他義務(wù)主體依法承擔(dān)了“采取補救措施”或“采取合理恢復(fù)措施”后，責(zé)令責(zé)任人賠償因此而支出的費用，這是間接的“補救環(huán)境”法律責(zé)任。但是，我國環(huán)境法中尚存在以下幾個妨礙“補救環(huán)境”的問題：

第一，“補救環(huán)境”責(zé)任未能覆蓋不同的海洋油污損害類型，在不少情況下追究責(zé)任沒有依據(jù)。一方面，責(zé)令責(zé)任人“采取補救措施”或“采取合理恢復(fù)措施”并不是法律規(guī)定的普遍法律責(zé)任，《海洋環(huán)境保護法》只是規(guī)定在造成特定損害時須承擔(dān)“采取補救措施”責(zé)任，②《中華人民共和國環(huán)境保護法》第七十六條規(guī)定，違反本法規(guī)定，造成珊瑚礁、紅樹林等海洋生態(tài)系統(tǒng)及海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)破壞的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門責(zé)令限期改正和采取補救措施……而“采取合理恢復(fù)措施”在該法中沒有規(guī)定，是根據(jù)司法解釋“推論”出的責(zé)任人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的一種責(zé)任，只能從其他法律中找到類似規(guī)定。③水污染防治法中規(guī)定有采取治理措施的責(zé)任。《中華人民共和國水污染防治法》第七十六條規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門責(zé)令停止違法行為，限期采取治理措施，消除污染，處以罰款；……另一方面，“賠償損失”盡管是環(huán)境案件中最普遍運用的一種法律責(zé)任形式，但是，在絕大多數(shù)情況下“賠償損失”只是作為侵權(quán)責(zé)任法的法律后果，其目的是補償環(huán)境案件中受害人的人身和財產(chǎn)的損害，與“補救環(huán)境”宗旨相去甚遠(yuǎn)。而且，環(huán)境法律中關(guān)于“賠償損失”的規(guī)定大都過于原則，其范圍是否包括“環(huán)境補救”所需費用往往成為司法難題?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》和《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例實施辦法》等法規(guī)和司法解釋的規(guī)定解決了海洋油污損害賠償?shù)牟糠謫栴}，但仍是適用于特定情形而沒有普遍效力。況且，此重要問題由司法解釋或部門規(guī)章來規(guī)定也存在效力不足的困擾。

第二，海洋油污損害處理時存在的責(zé)任限制與免除可能導(dǎo)致“補救環(huán)境”的缺位。我國參加的國際公約和國內(nèi)立法均規(guī)定了海事賠償責(zé)任限制制度，作為一項古老的海商慣例其合理性無可置疑。但是，在對賠償責(zé)任進行限制后，由于一般應(yīng)優(yōu)先保障人身和財產(chǎn)損害的賠償，有限的賠償金可能難以滿足“環(huán)境補救”所需費用，導(dǎo)致無法實施“補救環(huán)境”的措施，這使“環(huán)境補救”成為空談。另外，《海洋環(huán)境保護法》第九十二條規(guī)定，在不可抗拒的自然災(zāi)害等情形下，經(jīng)過及時采取合理措施，仍然不能避免對海洋環(huán)境造成污染損害的，造成污染損害的有關(guān)責(zé)任者免予承擔(dān)責(zé)任。此種免責(zé)顯然也使環(huán)境污染損害后的“環(huán)境補救”成為難題。

第三，欠缺“補救環(huán)境”法律責(zé)任具體落實的執(zhí)行和監(jiān)督機制。首先，“補救環(huán)境”責(zé)任所要求采取的具體補救措施具有時效性和技術(shù)性，如果責(zé)令油污責(zé)任人承擔(dān)此責(zé)任，應(yīng)當(dāng)如何監(jiān)督并強制其履行責(zé)任在目前的立法中基本處于空白狀態(tài)。例如，關(guān)于油污事故發(fā)生后責(zé)任人應(yīng)負(fù)的應(yīng)急補救責(zé)任，《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》第十六條規(guī)定：“企業(yè)、事業(yè)單位及作業(yè)者在作業(yè)中發(fā)生溢油、漏油等污染事故，應(yīng)迅速采取圍油、回收油的措施，控制、減輕和消除污染。發(fā)生大量溢油、漏油和井噴等重大油污染事故，應(yīng)立即報告主管部門，并采取有效措施，控制和消除油污染，接受主管部門的調(diào)查處理?！比欢绻l(fā)生溢油、漏油后責(zé)任人并沒有及時采取上述規(guī)定的“補救措施”又應(yīng)該怎樣應(yīng)對呢？在渤海灣漏油事件中，有關(guān)主管部門三令五申要求責(zé)任人康菲石油中國公司盡快處理，但其一直消極對待，沒有采取有效措施，最終導(dǎo)致嚴(yán)重后果。其次，當(dāng)在確定油污損害責(zé)任人以“賠償損失”的方式承擔(dān)“清理、恢復(fù)和治理”受油污損害的海洋環(huán)境等“補救環(huán)境”責(zé)任后，支付的賠償金應(yīng)當(dāng)如何支配使用？如果接受賠償金的主體沒有將其用于“補救環(huán)境”時應(yīng)當(dāng)如何處置？這些問題在目前的立法中無法找到明確的答案。

三、強化我國海洋油污損害的“補救環(huán)境”法律責(zé)任的思考

在渤海灣漏油事件后，國家加強了對油污事故的防范，專門制訂或修改了一批相關(guān)的法律法規(guī)。2013年12月修訂了《海洋環(huán)境保護法》，在此次修改中，增加了海洋油氣開發(fā)中的環(huán)境評價要求和溢油事故應(yīng)急預(yù)案備案制度，這對預(yù)防發(fā)生類似事故有重要意義。但是，事故發(fā)生后責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任？如何進行追責(zé)？應(yīng)如何有效解決由于嚴(yán)重溢油事故導(dǎo)致的環(huán)境損害？這些問題在該法修改后沒有得到改善。事實上，海洋環(huán)境保護法剛剛修改后就有人大代表對增加和完善該法的法律責(zé)任條款發(fā)出呼聲。①全國人大代表、天津農(nóng)學(xué)院院長邢克智在2014年兩會期間建議對海洋環(huán)境保護法進行修改，提高海洋環(huán)境違法成本，建議加大對海洋違法排污行為的懲處力度，增加和完善相關(guān)法律責(zé)任條款。詳見《修改海洋環(huán)境保護法 提高污染海洋環(huán)境違法成本》，《中國海洋報》2014年3月13日?？梢?，海洋環(huán)境保護法的完善仍須繼續(xù)推進。以下，筆者就強化我國海洋油污損害的“補救環(huán)境”法律責(zé)任提出幾點想法和建議。

1.在《海洋環(huán)境保護法》中明確規(guī)定海洋油污損害責(zé)任人的“補救環(huán)境”責(zé)任

上文已經(jīng)論述，追究造成海洋油污損害的責(zé)任人的法律責(zé)任，責(zé)令其實施具體的“補救環(huán)境”措施并承擔(dān)所需費用，既符合環(huán)境保護的理念，也是遏制污染行為的重要舉措，但目前此種“補救環(huán)境”責(zé)任在我國環(huán)境法律中尚欠缺明確的規(guī)定。以美國為例，從其《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》《石油污染法》和相關(guān)評估規(guī)則的規(guī)定來看，“修復(fù)費用”是發(fā)生自然資源損害（環(huán)境損害）時賠償范圍中的首要部分，原因是：只進行經(jīng)濟損失的賠償不足以彌補公眾的“環(huán)境價值”損失，合理的方法應(yīng)該是采取修復(fù)措施，將受損資源（環(huán)境）恢復(fù)到損害前的狀態(tài)。[8]美國《油污法》規(guī)定了責(zé)任人對油污清理費用和油污損害的賠償責(zé)任，并且規(guī)定了損害賠償?shù)木唧w類型和內(nèi)容，其廣泛的賠償范圍既保證了油污受害人能獲得充分合理的賠償，也保障了受損的環(huán)境得到有效補救。建議我國的《海洋環(huán)境保護法》做進一步的修改完善：第一，規(guī)定責(zé)任人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的“補救環(huán)境”法律責(zé)任及其具體形式。由于目前《海洋環(huán)境保護法》中規(guī)定的“排除危害”責(zé)任內(nèi)容不夠明確，而且新修訂的《環(huán)境保護法》已經(jīng)沒有“排除危害”的規(guī)定，建議對《海洋環(huán)境保護法》的責(zé)任條款進行全面修改，將人身、財產(chǎn)損害責(zé)任與環(huán)境損害責(zé)任分離并規(guī)定不同的責(zé)任形式，可將《海洋環(huán)境保護法》第九十條修改為：“海洋環(huán)境污染的責(zé)任者，造成海洋環(huán)境和生態(tài)損害的，應(yīng)當(dāng)停止危害、采取補救措施和采取合理恢復(fù)措施，并承擔(dān)所需費用；造成人身損害和財產(chǎn)損害的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。”另外，還可以在該法的附則中對采取補救措施和采取合理恢復(fù)措施進行具體的定義或列舉。第二，規(guī)定責(zé)任人不履行“補救環(huán)境”法律責(zé)任時的責(zé)任代履行制。責(zé)任代履行制是落實“補救環(huán)境”責(zé)任的有效手段，在兩種情況下十分有必要實行代履行，一是急迫需要補救而責(zé)任人不及時采取補救措施時，二是補救需要特定的專業(yè)技能而責(zé)任人無法勝任時。水污染防治法中就規(guī)定了相當(dāng)明確合理的責(zé)任代履行制度。②《中華人民共和國水污染防治法》第七十六條規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門責(zé)令停止違法行為，限期采取治理措施，消除污染，處以罰款；逾期不采取治理措施的，環(huán)境保護主管部門可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由違法者承擔(dān)……《海洋環(huán)境保護法》完全可以參照此條規(guī)定進行立法，增加相應(yīng)條款。

2.完善海洋油污損害責(zé)任的社會化填補制度，增強“補救環(huán)境”的可行性

“補救環(huán)境”通常來說代價高昂，責(zé)任人承擔(dān)“補救環(huán)境”法律責(zé)任時往往需要支付巨額的“補救”費用，盡管責(zé)任人咎由自取，但是如果責(zé)任人無力承擔(dān)，則“補救環(huán)境”目的也就落空了。而且，在賠償限額制度的影響下，即使責(zé)任人已經(jīng)支付法定的賠償金額，也往往沒有足夠的資金用于“補救環(huán)境”，這就必須解決如何獲得充足的資金用于“補救環(huán)境”的問題?；诃h(huán)境補救的重要性，可建立全面的“補救環(huán)境”責(zé)任的社會化填補制度，推進責(zé)任保險或基金制度，就能大大增強“補救環(huán)境”的可行性。例如美國《油污法》就規(guī)定了規(guī)模達10億美元的油污責(zé)任基金（the Oil Spill Liability Trust Fund，簡稱OSLTF），該基金有兩大突出功能：一是預(yù)先支付清污費用功能；二是補充賠償功能。為此，我國《海洋環(huán)境保護法》第六十六條規(guī)定的船舶油污保險、油污損害賠償基金制度還需要進行完善：第一，擴大海洋油污損害責(zé)任強制保險范圍，規(guī)定高風(fēng)險海上作業(yè)的主體必須參加海洋油污損害責(zé)任強制保險。船舶油污保險制度已經(jīng)被證明是一項十分有效的強制保險制度，但還需要建立其他類型的油污強制保險制度，如海洋石油開發(fā)活動就存在極大的油污風(fēng)險，在此領(lǐng)域建立油污強制責(zé)任保險制度將有利于保護受害者利益，促進環(huán)境保護，同時也有助于石油企業(yè)分散風(fēng)險。[9]以此推論，對于可能引發(fā)嚴(yán)重海洋油污事故的海上作業(yè)者，均可要求其參加強制責(zé)任保險，逐步將強制責(zé)任保險擴大到所有高風(fēng)險海上作業(yè)的主體?！耙笏袕氖潞Ｑ笫烷_發(fā)的企業(yè)必須購買責(zé)任保險，作為取得審批或租約的先決條件，同時設(shè)定比船舶油污強制責(zé)任保險更高的數(shù)額要求，為可能發(fā)生的深海石油開發(fā)污染損害賠償提供財務(wù)保證。”[10]第二，建立覆蓋各種海上活動的行業(yè)性油污損害賠償基金。油污強制責(zé)任保險只能承擔(dān)起最基本的油污責(zé)任，現(xiàn)實中并不能應(yīng)對全部的油污責(zé)任風(fēng)險，需要完善已有的船舶油污損害賠償基金制度，擴大基金規(guī)模并保障其資金來源，還要進一步建立其他類型的油污損害賠償基金。

3.明確政府“補救環(huán)境”的職責(zé)，促進海洋油污損害責(zé)任的履行

作為公共利益的代表，政府從來就不是環(huán)境問題的局外者。就環(huán)境保護來說，“加強政府干預(yù)和管理是最主要的形式。與此相適應(yīng)，政府防治環(huán)境風(fēng)險責(zé)任不是一項責(zé)任，而是由一系列相互依靠、相互補充、相互制約的責(zé)任所組成的責(zé)任體系”。[11]就本文所討論的“補救環(huán)境”法律責(zé)任來說，政府不能只是“補救環(huán)境”責(zé)任的旁觀者，而應(yīng)承擔(dān)起公益代表的責(zé)任和義務(wù)。第一，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起公益性的“補救環(huán)境”職責(zé)。由于國家是全體公民利益的代表，“國家處于首位環(huán)境義務(wù)人的法律地位，國家的環(huán)境義務(wù)具有首要性、主導(dǎo)性和決定性”。[12]因此，應(yīng)在立法上明確政府在“補救環(huán)境”方面居于“最終”責(zé)任主體的地位，當(dāng)出現(xiàn)“補救環(huán)境”責(zé)任主體缺位時，政府必須承擔(dān)起替代性的責(zé)任。可以在《海洋環(huán)境保護法》第九十二條①《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第九十二條規(guī)定，完全屬于下列情形之一，經(jīng)過及時采取合理措施，仍然不能避免對海洋環(huán)境造成污染損害的，造成污染損害的有關(guān)責(zé)任者免予承擔(dān)責(zé)任：（一）戰(zhàn)爭；（二）不可抗拒的自然災(zāi)害；（三）負(fù)責(zé)燈塔或者其他助航設(shè)備的主管部門，在執(zhí)行職責(zé)時的疏忽，或者其他過失行為。增加第二款規(guī)定：“上述情況海洋行政主管機關(guān)應(yīng)當(dāng)公布并進行監(jiān)測，造成海洋環(huán)境損害的，由轄區(qū)政府負(fù)責(zé)進行環(huán)境治理和恢復(fù)?！钡诙?，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對“補救環(huán)境”法律責(zé)任履行過程的監(jiān)督職責(zé)。海洋油污損害的責(zé)任人被依法責(zé)令承擔(dān)“補救環(huán)境”法律責(zé)任后，需要具體履行其責(zé)任，海洋行政主管機關(guān)應(yīng)當(dāng)全面監(jiān)督其履行情況并進行公布，對不履行責(zé)任的主體，主管機關(guān)應(yīng)做出處罰并強制履行或?qū)嵤┐男?。在美國，國家海洋和大氣管理局（NOAA）負(fù)責(zé)監(jiān)督自然資源的受信托人實施“自然資源損害”評估和賠償。受信托人評估溢油事故對自然資源的損害，并制訂和實施合適的恢復(fù)計劃。受信托人獲得的損害賠償金只能用于受損自然資源的恢復(fù)、修復(fù)、置換和獲取。[13]在我國的渤海灣漏油事件中，責(zé)任方總計支付了16.83億元賠償基金，此基金是否用于“渤海生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護、渤海入海石油類污染物減排、受損海洋生境修復(fù)等”，國家海洋局必須承擔(dān)起監(jiān)督職責(zé)。②據(jù)新華社電，國家海洋局2012年4月27日宣布，渤海灣蓬萊19-3油田溢油事故海洋生態(tài)損害索賠工作已取得了重大進展?？捣剖椭袊竞椭袊Ｑ笫涂偣究傆嬛Ц?6.83億元，其中，康菲公司出資10.9億元，賠償本次溢油事故對海洋生態(tài)造成的損失；中國海油和康菲公司分別出資4.8億元和1.13億元，承擔(dān)保護渤海環(huán)境的社會責(zé)任。國家海洋局表示，上述資金將用于渤海生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護、渤海入海石油類污染物減排、受損海洋生境修復(fù)等。詳見《康菲10.9億元賠償溢油生態(tài)損失》，載中國新聞網(wǎng)，http://finance.chinanews.com/ny/2012/04-28/3853044.shtml。第三，為更好地實行“補救環(huán)境”法律責(zé)任的代履行制度，政府應(yīng)促使“補救環(huán)境”活動的市場化和專業(yè)化。政府應(yīng)確立“補救環(huán)境”活動的各項標(biāo)準(zhǔn)，培育具備“補救環(huán)境”能力的專業(yè)機構(gòu)和建立相應(yīng)的專業(yè)市場。2011年1月交通運輸部公布的《船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》所確定的船舶污染清除單位及污染清除服務(wù)正是“補救環(huán)境”活動專業(yè)化和市場化的重要舉措。①《船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》第十七條規(guī)定，船舶污染清除單位是指按照本規(guī)定取得相應(yīng)資質(zhì)并與船舶簽訂污染清除協(xié)議，為船舶提供污染事故應(yīng)急防備和應(yīng)急處置服務(wù)的單位。2012年國家海事局印發(fā)的《船舶污染清除協(xié)議管理制度實施細(xì)則（修訂）》規(guī)定，各類載運油類貨物的船舶，其經(jīng)營人應(yīng)當(dāng)在船舶進港前或者港外裝卸、過駁作業(yè)前，須按要求與相應(yīng)的船舶污染清除單位簽訂船舶污染清除協(xié)議。這不僅提高了船舶污染應(yīng)急處置能力，也極大地推動了船舶污染清除行業(yè)的發(fā)展。在政府的監(jiān)督下，具備“補救環(huán)境”專業(yè)能力的從業(yè)者將“補救環(huán)境”活動作為經(jīng)營性的有償服務(wù)投入市場，由責(zé)任人根據(jù)需要購買，不同從業(yè)者之間相互競爭，從而實現(xiàn)“補救環(huán)境”活動的市場化和專業(yè)化，使“補救環(huán)境”活動成長為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的重要內(nèi)容。