冉 連

［關鍵字］轉型時期；國家治理體系；政府主導治理

黨的十八屆三中全會公報指出：“全面深化改革的總目標，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！碑斍拔覈幱谵D型的關鍵時期，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，思想觀念深刻變化，在這樣的背景下構建和推進國家治理體系，根據(jù)我國國情，需要充分發(fā)揮政府主導型治理的作用。針對當前我國構建和推進國家治理體系還存在的諸多困境，諸如政府自身治理能力羸弱，政府與市場關系未厘清，政府與社會關系失衡，必須通過著力解決政府自身問題構建“強政府”，有效厘清政府與市場關系，創(chuàng)新社會治理方式，通過培育民間社會組織等理性路徑來營造政府—市場—社會三者的有機銜接與良性互動局面，從而有力地發(fā)揮政府在構建和推動國家治理體系中的龍頭作用。

一、政府主導治理——轉型時期國家治理體系構建的關鍵

國家治理體系的構建有其一定歷史與社會發(fā)展過程，從我國具體的國情來看，國家治理變遷發(fā)展路徑大致經歷了“管制—管理—治理”三種狀態(tài)。當前我國正在朝著治理的宏偉目標邁進，從我國國家治理發(fā)展變遷的路徑趨勢來看，構建國家治理體系勢在必行，但是這并不意味著構建現(xiàn)代國家治理體系就要放棄政府的領導或者說是忽略政府的主導或引導作用。我國仍然是世界上最大的發(fā)展中國家，同時我國也處于轉型的關鍵時期，國情的復雜性使得我們國家治理體系的構建不可能像西方國家那樣，實現(xiàn)所謂的“有限政府”“小政府”的局面，從而實現(xiàn)經濟社會的充分自我發(fā)展。我國與西方國家在制度與文化方面的迥異表明我國不可能直接跨越目前的管理實現(xiàn)治理，在實現(xiàn)治理目標的過程中必須要有政府的主導，即政府的主導治理，在我國目前管理狀態(tài)過渡到治理狀態(tài)有著不可或缺的作用。因而，在中國推進國家治理體系現(xiàn)代化的過程中，不是簡單地表現(xiàn)為“管理—治理”的過程，而是包含有“管理—導理—治理”的過程，即帶有從主導治理演進至治理的顯著特征。[1]正如黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》所述：“要充分發(fā)揮政府在國家治理體系構建過程中的龍頭作用?！?/p>

首先，我國正處于轉型關鍵時期，包括了從原有計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變、農業(yè)社會向工業(yè)社會轉變、鄉(xiāng)村社會向城鎮(zhèn)社會轉變、封閉半封閉社會向開放社會轉變、倫理社會向法理社會轉變等。結構轉型和體制轉型同步并行、相互交織，涉及社會所有構成要素系統(tǒng)的相應變化與調整，是社會主義市場經濟體制逐步確立的過程，也是經濟、政治和思想文化等領域全面性的社會變革時期。[2]在這種情況下政府必須發(fā)揮主導治理的作用，否則經濟社會將會出現(xiàn)不可設想的混亂。正如弗朗西斯·福山指出：“在過去幾年中，世界政治的主流是抨擊‘大政府’，力圖把國家部門的事務交給自由市場或公民社會。但特別是在發(fā)展中國家，政府軟弱、無能或者無政府狀態(tài)，卻是嚴重問題的禍根?！绷_爾斯也指出：“即使一個組織良好的社會中，為了社會合作的穩(wěn)定，政府的強制權力在某種程度上也是必須的?！盵3]正處于經濟轉型升級、加快推進社會主義現(xiàn)代化的重要時期，也處于改革轉型深入發(fā)展的關鍵時期，在這一時期，經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化，十分有必要發(fā)揮政府主導治理作用。

其次，我國市場（經濟）的資源配置能力還比較羸弱，市場的有效運行需要一個有能力的政府的培育和扶持。轉型時期的我國社會成員之間存在較多的利益沖突，單憑市場與社會的“自組織能力”很難實現(xiàn)經濟、社會秩序的和諧和資源的有效整合與運用，因此，必然要求作為公共權威的政府在經濟與社會發(fā)展過中發(fā)揮更為核心的支撐作用。盡管市場和社會對政府干預的依賴開始減少，但政府仍然發(fā)揮著重要的作用。特別是在一些突發(fā)性、偶然性因素的沖擊之下，市場和社會自身無法協(xié)調秩序治理從而陷于分裂與混亂之時，只有政府這個強制性的公共權威可以出手挽救這一危機局面。[4]

最后，我國社會自治力量還很薄弱，處于“先發(fā)展、后管理”階段，民間的自治力量可以說是處于先天發(fā)育不足，后天發(fā)展畸形的狀態(tài)，社會自治力量非常薄弱，公民社會發(fā)育較為緩慢，許多社會組織對政府依賴比較強，行政色彩濃郁，因此也就必須要發(fā)揮政府的引導作用，讓政府這個源動力來推動民間力量逐漸走向獨立發(fā)展的道路。

綜上而言，構建國家治理體系的過程不能一蹴而就，不能由管理狀態(tài)直接跨越到治理狀態(tài)，而需要在這個過程中充分發(fā)揮政府的主導治理作用，只有這樣，我國建設中國特色的國家治理體系提升國家治理能力的總目標才能順利實現(xiàn)，最終實現(xiàn)國家（政治）—市場（經濟）—社會（民間力量）三維主體的有機銜接與良性互動。

二、我國轉型時期構建國家治理體系過程中政府主導治理存在的困境

雖然政府主導治理在我國轉型時期構建國家治理體系具有十分重要的作用，但是，當前政府在主導治理過程中還存在諸多亟待解決的問題，其中包括政府自身存在的問題、政府與市場（經濟）以及政府與社會關系等。厘清改善政府主導治理的思路，對推動中國特色的國家治理體系構建具有十分重要的作用。

（一）政府的公信力受到挑戰(zhàn)，阻礙了其發(fā)揮國家治理體系構建過程中的主導作用

我國是人民民主專政的社會主義國家，政府是人民群眾利益的代表。但在現(xiàn)實中，個別政府并沒有完全當好人民的代表與服務者，尤其是在處理部分公共危機事件與群體性事件中，公眾的利益受到了損害，政府的公信力也隨之被削弱。在社會治理方面，近幾年發(fā)生的“搶鹽”“搶燭”等事件，暴露了政府公信力的羸弱，政府在輿論引導，事件回應以及信息公開方面也不盡如人意。在經濟發(fā)展方面，個別地方政府片面追求高績效、高GDP，危害了環(huán)境，損害公眾利益，在最近曝光的一些環(huán)境群體性事件，暴露了政府在政策制定過程中，沒有考慮到公眾利益訴求。在市場監(jiān)管方面，最近幾年出現(xiàn)的食品安全事件，說明了政府在市場監(jiān)管方面的缺失，以上政府在經濟社會治理方面存在的問題，使得政府的公信力在受到了前所未有的挑戰(zhàn)，如何提升政府公信力，發(fā)揮政府在轉型時期國家治理體系構建過程中的核心作用，已成為亟待解決的理論與現(xiàn)實問題。

（二）轉型時期政府與市場關系尚未厘清

構建國家治理體系的目標之一就是要政府處理好與市場的關系，實現(xiàn)政府與市場的互補與互動，轉型時期我國市場經濟也處于調整與變革的關鍵時期，在這一時期市場在資源配置中起基礎性作用，但面對形形色色的利益博弈主體，市場調節(jié)也有失靈的時候，因此有必要發(fā)揮政府的補充與保障的作用。當前政府與市場關系仍待厘清，許多市場競爭完全能夠解決的事務仍然被政府牢牢抓住不放，而諸多市場經濟條件下的政府核心職能，如醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務，政府則推給市場的。[5]從而導致了“政府該管的沒有管好，不該管的管得很死”的現(xiàn)象。由此可以看出，政府轉型時期主導治理過程中還未處理好與市場的關系，這不利于實現(xiàn)政府與市場有機銜接與良性互動的局面，同時也不利于構建中國特色的國家治理體系。

（三）轉型時期公民社會發(fā)育亟須政府引導與扶持

公民社會培育離不開政府的引導，但更為重要的是政府要能夠真正發(fā)揮其引導社會組織由依賴走向獨立的作用。構建國家治理體系最為重要的一點就是要鼓勵和培育包括民間組織在內的諸多社會組織，其中關鍵在于政府是否能夠真正地去發(fā)揮其引導作用，培育和推動社會自治的力量的壯大。當前，政府在培育社會組織方面取得了一些成效，許多社會組織行政色彩濃厚，發(fā)展仍步履維艱。一些地方政府采取增長壓倒一切、穩(wěn)定壓倒一切的發(fā)展取向，事實上已經催生出了一種以剛性維穩(wěn)換取經濟增長的時間和空間的治理策略。在這種治理方式的引導下，各級政府即使主觀上意識到了政府包攬社會事務治理的嚴重后果，維穩(wěn)的現(xiàn)實壓力，以及短期化的治理取向，依然會驅使政府將社會治理的目標定位于想方設法控制住局面，保證轄區(qū)內不出現(xiàn)“亂子”，而不是通過培育公民社會來促進社會自組織秩序的發(fā)育。[5]這樣“為穩(wěn)定而穩(wěn)定”的治理模式使得社會組織發(fā)展“先天不足，后天畸形”，社會自治的內生力量在地方政府不當?shù)墓芾砟Ｊ较律L緩慢，也很難形成政府與社會有效互動的良好局面，構建政府、市場以及社會有機銜接與良性互動的國家治理體系也任重道遠。

三、轉型時期政府主導治理在構建中國特色國家治理體系中的理性路徑

構建中國特色的國家治理體系，實現(xiàn)政府—市場—社會三者的有機銜接與良性互動的良好治理局面的目標，需要政府在我國轉型時期充分發(fā)揮其主導治理的作用。針對當前政府自身、政府與市場以及政府與社會存在的諸多困境有必要探析轉型時期政府主導治理在構建中國特色國家治理體系中的理性路徑，從而重新塑造政府形象，處理好政府與各方關系，充分發(fā)揮其龍頭帶動作用。

（一）轉變政府職能，提升政府公信力

政府公信力反映的是公眾對政府信任的態(tài)度，同時也是公眾對政府自身治理能力的認可。政府公信力的喪失意味著公眾對政府不再認同，政府的合法性將受到質疑與挑戰(zhàn)，當然政府在轉型時期的主導作用也就不能有效地發(fā)揮。因此，有必要提升政府公信力。第一，堅持依法行政，加強對市場的監(jiān)管與社會的治理。政府各級部門及工作人員要規(guī)范自身行為，依法辦事，以法律為準繩來監(jiān)管市場，懲治市場不法行為與主體，同時要依照法律法規(guī)來維護公民的合法利益訴求，真正用法治保障市場與社會正常運行，提升自身公信力。第二，加大信息公開力度，消除政府與公眾之間信息不對稱現(xiàn)象。之所以會出現(xiàn)諸多群體性事件，最為重要的原因就是公眾不能獲取政府相關政策的信息，不能參與到事關切身利益的決策中去。因此，要健全政府政務信息公開機制，及時向公眾公開政務信息，同時還要充分利用網絡工具與廣大公眾進行溝通交流。第三，要加強政府公共決策中的公民參與，公眾的參與能夠增強決策的可接受程度，因此要全面推廣重大事項決策的聽證與公示制度，發(fā)揮基層自治組織的作用，開展涉及公眾切身利益政策的基層協(xié)商民主，聽取公眾的意見，滿足他們的利益訴求。最后，要切實轉變政府職能，樹立服務意識。政府工作人員要真正在實踐中實現(xiàn)為人民服務宗旨，履行自身義務與職責，真正做到做到“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”。

（二）厘清政府與市場關系

黨的十八大報告指出，深化改革是加快轉變經濟發(fā)展方式的關鍵。經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系。一是要更加尊重市場規(guī)律，要將市場能夠管得了的，堅決讓市場來發(fā)揮作用，充分把握市場的新變化、新形勢，同時要避免走向從忽視市場作用轉向忽視政府作用的極端情況，將政府的合理調控行為都歸結為“越位”或者“逆市場化”行為。[6]二是要更好發(fā)揮政府的作用，政府主導的主要領域是那些無法依賴市場，比如社會保障、公共產品和服務，尤其教育、養(yǎng)老、醫(yī)療公共事務層面，基礎設施、重大科技研發(fā)等，同時對損害市場的行為要施行行政管理。雖然未來改革方向應更多的靠市場自發(fā)調節(jié)，減少政府不必要的干預和監(jiān)管，但是政府必須要承擔市場監(jiān)管職責，而不能出現(xiàn)誰出錢多就為誰服務，即所謂的市場化“監(jiān)管俘獲”?，F(xiàn)代經濟發(fā)展表明，現(xiàn)代市場經濟體制絕非完全擺脫政府的調控，從而完全放縱市場機制來自發(fā)調節(jié)經濟，而是具有市場微觀調節(jié)與政府宏觀調控相結合的特征，這說明了在現(xiàn)代市場經濟中政府的調節(jié)作用是舉足輕重的。[7]經濟健康穩(wěn)定的發(fā)展需要市場與政府調節(jié)的有機結合。具有中國特色的市場經濟發(fā)展具有很大的特殊性，在政府與市場關系方面，不僅要借鑒其他國家的先進經驗，更為重要的是要在實際情況中去不斷實踐與摸索中國特色市場市場經濟體制與政府治理的關系。只有政府管了該管的，放了該放的，政府與市場才能實現(xiàn)真正的互補與互動。

（三）加強培育公民社會，有效促進社會組織發(fā)展

在黨的十八屆一中全會上，李克強強調：“我們在社會領域要更好地利用社會力量，包括社會組織的力量，應該把有市場和社會發(fā)揮作用的交給市場與社會?！碑斍拔覈幱谏鐣Y構調整的轉型時期，新階段和新形勢都對社會管理提出了更大的挑戰(zhàn)，政府作為社會管理的主導力量，對社會事業(yè)推進至關重要。加強社會管理，不僅是履行職能的需要，而且是社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的要求。首先，要完善相關法律制度，建立健全社會民間組織發(fā)展的法律保障體系；其次，完善社會組織的管理體制與機制；再次，轉變觀念，破除“維穩(wěn)怪圈”，大力扶持和培育社會組織，積極發(fā)揮社會組織的協(xié)同作用；最后，加強社會組織自身的建設。構建國家治理體系，社會民間自治力量不可小覷，只有在政府引導與社會組織自身發(fā)展的結合下，尤其是政府的正確引導與可行的政策，才能形成“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理格局，從而有效實現(xiàn)政府與社會的良性互動，從而推動國家治理體系的建設進程。