楚靜，薛姝

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湖南新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式及政策選擇

楚靜，薛姝

（湖南城市學(xué)院新型城鎮(zhèn)化研究基地，湖南益陽(yáng) 413000）

在新型城鎮(zhèn)化背景下，湖南結(jié)合本省的實(shí)際開(kāi)展新型城鎮(zhèn)化多元模式探索，既發(fā)揮了長(zhǎng)株潭城市群的帶動(dòng)作用，又形成了以地級(jí)市為依托的城市組團(tuán)（洞庭湖、湘南、大湘西）模式，還培育出“資興模式”為補(bǔ)充的重點(diǎn)小區(qū)鎮(zhèn)的發(fā)展模式。湖南新型城鎮(zhèn)化在取得突破的同時(shí)，仍然存在區(qū)域協(xié)同發(fā)展的制度障礙等問(wèn)題。推進(jìn)湖南新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，必須要立足于新的戰(zhàn)略布局，并進(jìn)行政策調(diào)整與選擇。

湖南；新型城鎮(zhèn)化模式；政策取向

21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化取得了舉世矚目的成績(jī)，但同時(shí)也遇到如土地城鎮(zhèn)化與人的城鎮(zhèn)化分離、公共服務(wù)供給二元化、生態(tài)環(huán)境日趨惡化等深層次的問(wèn)題。在湖南，先天的區(qū)位資源導(dǎo)致的城鎮(zhèn)化地區(qū)差異較大?！昂闲滦统擎?zhèn)化何以持續(xù)健康推進(jìn)”、“湖南新型城鎮(zhèn)化以怎樣的方式推進(jìn)”成為湖南省各級(jí)政府及學(xué)術(shù)界關(guān)注的話題。

一、我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的回顧與反思

（一）東部沿海地區(qū)都市群模式

以京、滬、穗為中心的都市群模式。改革開(kāi)放以來(lái)，沿海地區(qū)由于其優(yōu)越的區(qū)位及優(yōu)惠的政策，經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，吸引了大批農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，逐漸形成了以廣州為中心的珠三角都市群、以上海為中心的長(zhǎng)三角都市群和以北京、天津?yàn)橹行牡沫h(huán)渤海都市群。

1．珠三角都市群。它是依靠毗鄰港澳的地緣條件和中央的開(kāi)放政策，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的一種“自外”和“自上”的模式。并以經(jīng)濟(jì)國(guó)際化為目標(biāo)，積極發(fā)展內(nèi)外開(kāi)放的雙向型經(jīng)濟(jì)，通過(guò)特區(qū)城市的成長(zhǎng)和城市群的形成，自下而上的農(nóng)村發(fā)展，對(duì)外開(kāi)放政策促使外資尤其是港資的注入，為地區(qū)的發(fā)展提供了原始動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，吸引外地農(nóng)村勞動(dòng)力異地城鎮(zhèn)化。使珠三角地區(qū)迅速成長(zhǎng)為以廣州、珠海、東莞等多中心的城市群。

2．長(zhǎng)三角都市群。它以浦東開(kāi)發(fā)為龍頭，依靠大上海的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)輻射和擴(kuò)散，以集體經(jīng)濟(jì)和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主的“蘇南模式”和“溫州模式”相伴隨，形成了都市經(jīng)濟(jì)支持的中心城區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)，由城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)支撐的中小城鎮(zhèn)共同構(gòu)成的城市群，從而帶動(dòng)整個(gè)長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3．京津環(huán)渤海都市群。它依托京津間的資源互補(bǔ)及便利的交通網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)發(fā)揮其周邊城市的支撐作用，承接來(lái)自兩核城市的要素轉(zhuǎn)移。以北京、天津的雄厚的技術(shù)力量，輻射整個(gè)華北地區(qū)乃至西北地區(qū)，從而帶動(dòng)這一大區(qū)域的快速發(fā)展。

（二）西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式——大城市帶大郊區(qū)的發(fā)展模式

這種模式最典型的就是成都，它的主要做法是充分發(fā)揮地處成都近郊的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，對(duì)土地確權(quán)頒證，建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，設(shè)立建設(shè)用地增減指標(biāo)掛鉤機(jī)制。它最大的特點(diǎn)是使城鎮(zhèn)化的農(nóng)民做到“不失地”、“有產(chǎn)業(yè)”、“能增收”。

（三）獨(dú)具地方特色的小城鎮(zhèn)發(fā)展模式

1．蘇南模式。蘇南是指太湖周邊的蘇州、無(wú)錫、常州以及南京、鎮(zhèn)江等12個(gè)縣市。蘇南模式亦被稱為鎮(zhèn)企合一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，主要特征是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直接主導(dǎo)下，受沿江老工業(yè)基地輻射，通過(guò)承接外來(lái)材料加工形成自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，依托集體所有制形式，實(shí)現(xiàn)其收益由集體共享、風(fēng)險(xiǎn)由集體共擔(dān)的發(fā)展模式。

2．溫州模式。和蘇南模式的集體經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)品主要為大工業(yè)配套服務(wù)不同，和廣東模式注重利用外資發(fā)展也不同，它是以個(gè)體私營(yíng)企業(yè)為主體、迅速發(fā)展為推動(dòng)力的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程之中，扮演了“無(wú)為”者的角色，更多的時(shí)候，政府對(duì)民間的經(jīng)濟(jì)行為采取睜一只眼閉一只眼的態(tài)度。

回顧我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，可得出如下結(jié)論：第一，都市群的發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要趨勢(shì)。東部沿海三大都市群已成為我國(guó)工業(yè)、金融、科技、信息中心，形成產(chǎn)業(yè)規(guī)?；⑷丝诟叨燃蹍^(qū)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，并成為拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力，三大都市群對(duì)我國(guó)東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了巨大的集聚效果，有力推進(jìn)了沿海地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展，并使其領(lǐng)先于全國(guó)平均水平。第二，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展沒(méi)有固定模式。由于不同區(qū)域資源稟賦、生態(tài)容量和歷史文化存在差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。因此，新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)模式必然是多元的，必須根據(jù)實(shí)際情況合理構(gòu)建與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接、與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)的發(fā)展模式。第三，選擇城鎮(zhèn)化發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制，必須發(fā)揮市場(chǎng)與政府兩方面積極性，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制機(jī)制障礙，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。

二、湖南新型城鎮(zhèn)化多元模式探索

（一）湖南型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新機(jī)遇

國(guó)家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和戰(zhàn)略布局為湖南新型城鎮(zhèn)發(fā)展提供了新的歷史機(jī)遇。黨中央、國(guó)務(wù)院審時(shí)度勢(shì)，謀劃中國(guó)經(jīng)濟(jì)新棋局，于2014年9月作出了“依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)新支撐帶”的重大戰(zhàn)略決策。2015年4月國(guó)務(wù)院批復(fù)同意《長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》，明確提出長(zhǎng)江中游城市群一體化發(fā)展的思路，湖南新型城鎮(zhèn)化迎來(lái)一次難得的發(fā)展機(jī)遇。

1．找準(zhǔn)與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的契合點(diǎn)，以重點(diǎn)突破實(shí)現(xiàn)湖南新型城鎮(zhèn)化整體推進(jìn)。隨著長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和長(zhǎng)江中游城市群建設(shè)的推進(jìn)，給湖南新型城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展帶來(lái)了歷史性機(jī)遇，尤其是長(zhǎng)江中游城市群區(qū)域一體化開(kāi)放合作正從共識(shí)變?yōu)樾袆?dòng),“中三角”融合發(fā)展穩(wěn)步推進(jìn)。一方面，可依托以高鐵為代表的陸路交通作為長(zhǎng)江中游城市群加速一體化的重要支撐，實(shí)現(xiàn)東聯(lián)西接、南北溝通，構(gòu)建內(nèi)陸開(kāi)放發(fā)展新高地，著力打造內(nèi)陸開(kāi)放引領(lǐng)區(qū)、轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)新區(qū)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、生態(tài)建設(shè)先行區(qū)。另一方面，以長(zhǎng)江中游城市群建設(shè)為中心，加快區(qū)域中心城市和特色中心鎮(zhèn)發(fā)展，著力優(yōu)化全省城鎮(zhèn)發(fā)展格局，加快新農(nóng)村建設(shè)，加大扶貧開(kāi)發(fā)力度，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

《湖南省推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化實(shí)施綱要》（2014-2020年）高度契合國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，《綱要》提出以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，充分發(fā)揮市場(chǎng)的主體作用。加快長(zhǎng)株潭城市群轉(zhuǎn)型發(fā)展，積極融入長(zhǎng)江中游城市集群，加強(qiáng)與武漢城市圈、鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)圈的分工協(xié)作，充分發(fā)揮“一部一帶”中的極核作用。岳陽(yáng)、常德、益陽(yáng)以洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)為契機(jī)，加強(qiáng)與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和長(zhǎng)株潭城市群的經(jīng)濟(jì)協(xié)作，建設(shè)彰顯濱水特色的現(xiàn)代生態(tài)城市。衡陽(yáng)、郴州、永州以湘南承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)為契機(jī)，著力打造現(xiàn)代宜業(yè)宜居城市。懷化、吉首、張家界、邵陽(yáng)、婁底要以武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)建設(shè)和新一輪扶貧開(kāi)發(fā)為契機(jī)，著力打造武陵山區(qū)的重要交通樞紐、邊區(qū)貿(mào)易中心和生態(tài)文化旅游城市。

《綱要》明確了新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式，提出要以城市群為核心、以地級(jí)市為中心形成城市組團(tuán)、以縣城和中心鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)體系。三種模式同步推進(jìn)，相互協(xié)調(diào)，將成為湖南新型城鎮(zhèn)化的特色。

2．頂層設(shè)計(jì)引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化協(xié)同推進(jìn)

以頂層設(shè)計(jì)作為新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式的基本范式。黨的十八大報(bào)告提出要推動(dòng)“工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)”。2014年3月16日《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014–2020年）》正式公布，它意味著通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，引領(lǐng)中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路朝著跨區(qū)域合作、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展邁進(jìn)。湖南位于我國(guó)中部六省的南部地區(qū)，東南與沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相連，西部連接欠發(fā)達(dá)的大西部，域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，人口密度較之東南沿海各省要小。因此，湖南新型城鎮(zhèn)化要站在中部崛起的戰(zhàn)略高度，立足國(guó)情省情進(jìn)行區(qū)域內(nèi)制度的頂層設(shè)計(jì)。一方面，根據(jù)湖南的區(qū)位環(huán)境及地理特征，要著眼于中部崛起以及與東部發(fā)達(dá)地區(qū)的對(duì)接，協(xié)同好與周邊省份的發(fā)展關(guān)系，避免因行政分割而造成惡性競(jìng)爭(zhēng)。另一方面，要充分考慮省內(nèi)各地區(qū)間的發(fā)展，做好資源整合與區(qū)際協(xié)調(diào)工作，引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)合理聚集轉(zhuǎn)移。

（二）湖南新型城鎮(zhèn)化多元模式探索

我國(guó)城鎮(zhèn)化從局部突破轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)，湖南已進(jìn)入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵時(shí)期。如何科學(xué)構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、環(huán)境承載能力相適應(yīng)的城鎮(zhèn)發(fā)展格局，是擺在湖南人面前的緊迫任務(wù)。

1．長(zhǎng)株潭城市群模式

被譽(yù)為“中國(guó)第一個(gè)自覺(jué)進(jìn)行區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化實(shí)驗(yàn)的案例”的長(zhǎng)株潭城市群，最初只含呈“品”字狀分布于沿湘江兩岸，結(jié)構(gòu)緊湊的長(zhǎng)沙、株洲、湘潭三市。隨著沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，其產(chǎn)業(yè)逐步向內(nèi)地轉(zhuǎn)移，湖南省及時(shí)調(diào)整長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域，于2006年提出“3+5”城市群，即以長(zhǎng)株潭三市為核心，另外加上周邊的岳陽(yáng)、常德、益陽(yáng)、婁底及衡陽(yáng)五市。

長(zhǎng)株潭城市群模式不同于沿海城市群模式，它發(fā)軔于國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，東部沿海資本輸入，從中央到地方逐步批準(zhǔn)建立開(kāi)發(fā)區(qū)，通過(guò)承接沿海一些加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)，吸引大批外出打工的技術(shù)人才回流，以當(dāng)?shù)厝丝跒橹鞯某擎?zhèn)化發(fā)展而成。

長(zhǎng)株潭城市群獨(dú)具特色：其一，它是多中心網(wǎng)絡(luò)化的生產(chǎn)、生活、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的城市群；其二，國(guó)家政策引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)與空間轉(zhuǎn)移是長(zhǎng)株潭城市群演化的主要機(jī)制；其三，長(zhǎng)株潭城市群位于湖南省中東部，以長(zhǎng)株潭三市為核心，向高速鐵路、高速公路等主要交通線集聚，現(xiàn)已成長(zhǎng)為湖南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心增長(zhǎng)極。

2．以地級(jí)市為依托的城市組團(tuán)式模式

湖南東西南三面環(huán)山，中北部地勢(shì)低落，呈蹄形狀，中部大都為丘陵，處在丘陵地區(qū)的中小城市大多面山環(huán)水、城市建設(shè)用地局促；隨著東南部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域產(chǎn)業(yè)向內(nèi)陸轉(zhuǎn)移，作為重要產(chǎn)業(yè)承接地的湖南，其中小城市將面臨城市用地結(jié)構(gòu)及其空間形態(tài)的改變。對(duì)此，湖南及時(shí)提出“整體集中、局部分散”的發(fā)展原則，建立“小而優(yōu)”的適度組團(tuán)式發(fā)展模式，以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，從而為湖南丘陵地區(qū)中小城市的發(fā)展探索空間形態(tài)優(yōu)化模式。最具典型意義的組團(tuán)式發(fā)展模式是湘南城市組團(tuán)，它包括衡陽(yáng)、郴州、永州等建設(shè)面向珠三角和北部灣地區(qū)的承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移基地、綠色農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)基地和物流中轉(zhuǎn)基地。

3．資興模式——以縣級(jí)市和縣城為基礎(chǔ)、以重點(diǎn)小城鎮(zhèn)為補(bǔ)充的模式

資興市位于湖南省南部，湘、粵、贛三省交匯處，是集旅游區(qū)、礦區(qū)、庫(kù)區(qū)、林區(qū)于一體的新興旅游城市和工業(yè)城市。近年來(lái)，該市立足本地實(shí)際，以生態(tài)移民為著眼點(diǎn)，通過(guò)科學(xué)利用本地資源（礦產(chǎn)、森林及水），大力實(shí)施“雙轉(zhuǎn)移”工程，將移民搬遷與城鎮(zhèn)化相結(jié)合、頂層設(shè)計(jì)與自主創(chuàng)新相結(jié)合的城鎮(zhèn)化模式，并有效建立起農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成本分擔(dān)機(jī)制及多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制。該城鎮(zhèn)化模式得到國(guó)家有關(guān)部門(mén)認(rèn)可，該市于2014年被國(guó)家發(fā)改委等十一部委列入國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)單位。

（三）湖南推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化面臨的問(wèn)題

1．存在區(qū)域協(xié)同發(fā)展的制度障礙

從政策環(huán)境上看，湖南在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，即使是“3+5”城市群仍然存在管理體制障礙。受傳統(tǒng)行政區(qū)劃影響，行政區(qū)割裂式的發(fā)展模式還比較明顯，從長(zhǎng)株潭、洞庭湖、湘南和大湘西等四大區(qū)域板塊來(lái)看，區(qū)域和城市間城鎮(zhèn)化水平發(fā)展不均衡。即使是“3+5”城市群中的長(zhǎng)株潭3市在破除戶籍制度障礙方面依然存在差別，其余5個(gè)城市就更不用說(shuō)了，它們均是在各自區(qū)域范圍內(nèi)獨(dú)立動(dòng)作，彼此之間的一體化更低，地區(qū)間資源難以整合，區(qū)際之間難以協(xié)調(diào)。其次，各管理部門(mén)受省局垂直領(lǐng)導(dǎo)，單線作戰(zhàn)，橫向管理與縱向管理存在沖突，未形成管理合力。

2．政府與市場(chǎng)的關(guān)系有待進(jìn)一步厘清

長(zhǎng)期以來(lái)，政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。改革開(kāi)放以來(lái)，盡管市場(chǎng)在城鎮(zhèn)化發(fā)展中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，但沒(méi)有從根本上扭轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)化發(fā)展中政府與市場(chǎng)關(guān)系失調(diào)的態(tài)勢(shì)。具體表現(xiàn)為：

（1）奉行“以物為本”的思維和管理理念。這種物本城鎮(zhèn)化直接造成了城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量不高，甚至是基本公共服務(wù)供給不均衡而導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化等嚴(yán)重問(wèn)題。如一些城中村生活設(shè)施缺乏，人們生活不便，由此引發(fā)失地農(nóng)民嚴(yán)重不滿，甚至與有關(guān)政府部門(mén)形成對(duì)立。

（2）治理體制上政府扮演多重角色。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府既是政策的制定者、供給者、執(zhí)行者，也是政策的評(píng)價(jià)者，政府成了城鎮(zhèn)化發(fā)展中無(wú)處不在的參與主體。直接影響了民間組織、公民個(gè)人的積極性。

（3）重建不重管，政策缺乏連續(xù)性。在創(chuàng)“政績(jī)”、樹(shù)“形象”的口號(hào)下，一屆領(lǐng)導(dǎo)班子一套思路和政策，導(dǎo)致嚴(yán)重倚重行政手段，盲目追求政績(jī)，缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃、制度配套、法治保障等。

三、推進(jìn)湖南新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的對(duì)策

十八大報(bào)告提出：“促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，就要堅(jiān)持因地制宜的方針，合理確定發(fā)展目標(biāo)?！鶕?jù)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、區(qū)位特點(diǎn)、資源稟賦和環(huán)境基礎(chǔ)，合理確定各地城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)，因地制宜地制定城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略及相關(guān)政策措施。”新階段，湖南要立足國(guó)情省情，結(jié)合實(shí)際，探索新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

（一）科學(xué)研判省情階段性變化，謀劃和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

1．依據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，定位“二帶”戰(zhàn)略

作為中部?jī)?nèi)陸省份，湖南城鎮(zhèn)化發(fā)展也受到一些因素的制約。如東西部差異大。受自然環(huán)境及傳統(tǒng)發(fā)展因素制約，東部靠近沿海發(fā)達(dá)省份，又有較好的工業(yè)基礎(chǔ)，加上高速鐵路、公路將郴州、衡陽(yáng)、湘潭、株洲、長(zhǎng)沙及岳陽(yáng)六市連成一片，所以東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快。西部主要以山地為主，人口稀少，生態(tài)環(huán)境好及村落文化保存完好。因此，著力打造兩大城鎮(zhèn)化特色發(fā)展帶，即東依托東部岳陽(yáng)至郴州綜合運(yùn)輸通道建設(shè)東部集聚發(fā)展帶，充分利用岳陽(yáng)、長(zhǎng)沙、株洲、湘潭、衡陽(yáng)、郴州6市有利條件，引導(dǎo)和支持沿線中心城市結(jié)合產(chǎn)業(yè)園區(qū)布局，科學(xué)規(guī)劃新城新區(qū)，推動(dòng)全省城鎮(zhèn)化人口向東部集聚。西部依托張家界至懷化綜合運(yùn)輸通道，以張家界、湘西、懷化3市州及邵陽(yáng)、婁底等地區(qū)為主體，構(gòu)建綠色宜居、文化傳承的新型城鎮(zhèn)化特色發(fā)展帶經(jīng)濟(jì)社會(huì)集聚發(fā)展帶和西部生態(tài)文化帶。

2．頂層設(shè)計(jì)湖南新型城鎮(zhèn)化機(jī)制體制改革框架

整體上看，湖南在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，城鎮(zhèn)化動(dòng)力不足。具體表現(xiàn)為區(qū)域間仍存在不同利益訴求，經(jīng)濟(jì)差距有拉大之勢(shì)；其次，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平較低，發(fā)展質(zhì)量不高，城鎮(zhèn)綜合能力承載能力不強(qiáng)等問(wèn)題仍然突出。因此，要堅(jiān)持“區(qū)域合作共贏、協(xié)同發(fā)展”原則，構(gòu)建科學(xué)有效的區(qū)域協(xié)同發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制。德國(guó)魯爾大都市及長(zhǎng)三角的發(fā)展，充分證明了協(xié)同發(fā)展機(jī)制是政府發(fā)揮作用的重要內(nèi)容，也是區(qū)域合作發(fā)展的重要基礎(chǔ)。其次，建立“省級(jí)指導(dǎo)、城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)、社會(huì)公眾參與”的合作機(jī)制。推進(jìn)湖南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要強(qiáng)化責(zé)任、加強(qiáng)協(xié)調(diào)，確保各項(xiàng)工作落到實(shí)處?！笆〖?jí)指導(dǎo)”即由省制定城鎮(zhèn)化的具體行動(dòng)計(jì)劃、具體目標(biāo)，并將其納入到相關(guān)部門(mén)的績(jī)效考核中，以穩(wěn)步推進(jìn)其貫徹落實(shí)?！俺擎?zhèn)協(xié)調(diào)”是指在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中，核心城市、各大城市及城鎮(zhèn)要建立聯(lián)席會(huì)議和工作協(xié)調(diào)機(jī)制，分別由各城、鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)作為召集人輪流主持商討會(huì)，就重大問(wèn)題進(jìn)行集體磋商，現(xiàn)場(chǎng)辦公，即時(shí)解決。再次，建立“社會(huì)參與”機(jī)制。一方面，可以提高公眾的參與意識(shí)，利于工作開(kāi)展；另一方面，充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，反映社會(huì)公眾訴求，共同推進(jìn)湖南城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（二）改革開(kāi)放是推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)的關(guān)鍵

1．確立“市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”關(guān)系新定位

厘清政府與市場(chǎng)的職能與邊界，同時(shí)協(xié)調(diào)好兩者的作用，對(duì)于新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展是十分必要的?！罢_處理政府和市場(chǎng)關(guān)系，更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，堅(jiān)持使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，切實(shí)履行政府制定規(guī)劃政策、提供公共服務(wù)和營(yíng)造制度環(huán)境的重要職責(zé)，使城鎮(zhèn)化成為市場(chǎng)主導(dǎo)、自然發(fā)展的過(guò)程，成為政府引導(dǎo)、科學(xué)發(fā)展的過(guò)程?！?/p>

為此，政府與市場(chǎng)要“各司其職”，有機(jī)配合。凡涉及生態(tài)環(huán)境、社會(huì)事業(yè)等公共性產(chǎn)品等問(wèn)題，政府要承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任；凡涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、跨區(qū)域投資、財(cái)稅收入等問(wèn)題，則既要遵循市場(chǎng)規(guī)律的客觀要求，深化行政審批制度改革，又要著眼于區(qū)域利益和整體利益的共贏，加強(qiáng)各級(jí)政府的溝通與協(xié)調(diào)。在區(qū)域市場(chǎng)一體化發(fā)展等機(jī)制改革方面，應(yīng)強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的主導(dǎo)作用，培育公正、公平、公開(kāi)、有序的市場(chǎng)秩序和充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

2．改革開(kāi)放仍是新階段推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵

以大開(kāi)放為視野，推動(dòng)各項(xiàng)改革創(chuàng)新?，F(xiàn)階段，我國(guó)改革發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，能否把握新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)，關(guān)鍵在于全面深化改革的力度。首先，可依靠“一帶一路”來(lái)實(shí)現(xiàn)開(kāi)放合作。湖南雖不沿邊，也不靠海，但南接珠三角，東連長(zhǎng)三角，西鄰西部，可將湖南新型城鎮(zhèn)化融入到“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)的大格局中去。其次，可借“長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展規(guī)劃”戰(zhàn)略，與長(zhǎng)江沿岸省份構(gòu)建多層次交通通道和平臺(tái)，并在沿江各口岸建立監(jiān)管平臺(tái)，推動(dòng)沿江通關(guān)協(xié)作與內(nèi)通關(guān)一體化接軌。第三，鎖定目標(biāo)精確制導(dǎo)，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)梯次發(fā)展。由于本省區(qū)域內(nèi)發(fā)展存在多樣化、差異性，不可能實(shí)現(xiàn)同步發(fā)展，一定要有系列政策與制度安排，引導(dǎo)不同區(qū)域間互動(dòng)聯(lián)合發(fā)展與梯度發(fā)展。

總之，要通過(guò)開(kāi)放來(lái)釋放新推力，通過(guò)改革來(lái)激發(fā)新活力，通過(guò)創(chuàng)新來(lái)重塑新動(dòng)力。

（三）科技發(fā)展大趨勢(shì)對(duì)新型城鎮(zhèn)化的影響

1．智慧城市是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新時(shí)期

信息技術(shù)的發(fā)展帶來(lái)了大數(shù)據(jù)時(shí)代。正如麥肯錫公司所稱：“數(shù)據(jù)，已經(jīng)滲透到當(dāng)今每一個(gè)行業(yè)和業(yè)務(wù)職能領(lǐng)域，成為重要的生產(chǎn)因素。人們對(duì)于海量數(shù)據(jù)的挖掘和運(yùn)用，預(yù)示著新一波生產(chǎn)率增長(zhǎng)和消費(fèi)者盈余浪潮的到來(lái)。”大數(shù)據(jù)指人們通過(guò)新的模式收集并處理海量信息，而具有更強(qiáng)大的決策力、洞察力和多樣化的信息資產(chǎn)。大數(shù)據(jù)時(shí)代將對(duì)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)產(chǎn)生重大影響。

開(kāi)啟智慧城鎮(zhèn)化建設(shè)。智慧城鎮(zhèn)是信息技術(shù)和城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略相融合的一種新型城鎮(zhèn)形態(tài)。隨著智能交通、電子政務(wù)、醫(yī)療信息化及安防等快速發(fā)展，智慧城鎮(zhèn)化將有助于擺脫一系列“城市病”。截至目前,我國(guó)的智慧城鎮(zhèn)試點(diǎn)已接近300個(gè)，這標(biāo)志著智慧城鎮(zhèn)在我國(guó)已大規(guī)模開(kāi)啟。

2．基于大數(shù)據(jù)的頂層設(shè)計(jì)，助推新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展

用大數(shù)據(jù)的思維方式來(lái)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化建設(shè)主要致力于農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移，政府部門(mén)工作重心是以修路、修橋?yàn)橹鞯墓潭ㄙY產(chǎn)投資建設(shè)，而大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府的思維方式應(yīng)從追求事件本身的簡(jiǎn)單線性因果關(guān)系轉(zhuǎn)向發(fā)現(xiàn)豐富聯(lián)系的相關(guān)關(guān)系，這種思維注重的是“城”、“鄉(xiāng)”、“鎮(zhèn)”、“村”的產(chǎn)業(yè)功能、規(guī)模、保障等方面的數(shù)據(jù)鏈基礎(chǔ)，因?yàn)閿?shù)據(jù)本身反映的不僅是當(dāng)前狀態(tài)，更是過(guò)去和未來(lái)的間接反映。

深耕大數(shù)據(jù)，建設(shè)智慧城鄉(xiāng)。首先，只有深耕大數(shù)據(jù)，才能為生產(chǎn)力的持續(xù)發(fā)展提供保障，才能促進(jìn)決策技術(shù)的進(jìn)步，提升資源配置的水平，也有助于密切政府與民眾的關(guān)系，促進(jìn)民主與社會(huì)進(jìn)步。智慧城鄉(xiāng)每天會(huì)產(chǎn)生大量的數(shù)據(jù)，對(duì)這些數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)和分析處理及使用對(duì)智慧城鄉(xiāng)是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)，這不僅是關(guān)乎技術(shù)的問(wèn)題，同時(shí)也是法律和政策需要關(guān)注的問(wèn)題。其次，要綜合考慮新技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)帶給城鎮(zhèn)化的變量，提高對(duì)未來(lái)新型城鎮(zhèn)化預(yù)判的準(zhǔn)確性，進(jìn)而提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。第三，面對(duì)大數(shù)據(jù)中的瑕疵，相關(guān)政府部門(mén)必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，要協(xié)調(diào)和解決好其中的各種問(wèn)題和矛盾，科學(xué)規(guī)劃和統(tǒng)籌布局，如此智慧城鄉(xiāng)才能穩(wěn)步推進(jìn)，健康發(fā)展?？傊?，我們必須牢牢記住，大數(shù)據(jù)可能重塑一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，深度影響生產(chǎn)、生活，因此，我們必須從發(fā)展的戰(zhàn)略高度予以充分重視。

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（責(zé)任編校：彭 萍）

Advance Mode and Policy Selection of New-type of Urbanization in Hunan Province

CHOU JingXUE Shu

（Base of New-type Urbanization Research, Hunan City University, Yiyang Hunan 413000, China）

Under the background of new urbanization Hunan practised the exploration of the new type urbanization in the light of real situation. It operates both the leading role of the urban agglomeration of Changsha-Zhuzhou-Xiangtan the three local urban agglomerations of Dongtinghu,Xiangnan and Xiangxi. It also cultivates the small towns advance mode as the leading role of “Zi-xin Model”. However there are still the problems such as system obstacles existed and the local development system etc. In order to push the urbanization advance health it is to make the new strategic plan and policy that is readjusting and selecting position. It must take the new strategic plan, it must be adjustment of policy and making choice.

Hunan; new-type urbanization mode; policy selection

C 912.81

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2015.04.014

2096-059X(2015)04–0061–05

2015-03-12

湖南省社科基金課題：推進(jìn)湖南新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展：公共政策調(diào)適與創(chuàng)新研究（13YBA058）

楚靜（1964-），女，湖南湘潭人，教授，主要從事公共行政管理研究。薛姝（1966-），女，湖南益陽(yáng)人，教授，主要從事經(jīng)濟(jì)管理研究。