◎北京航空航天大學(xué) 皮芃

首都航天機(jī)械公司 陳泓

對構(gòu)建“三重一大”決策制度體系的法學(xué)思考

◎北京航空航天大學(xué) 皮芃

首都航天機(jī)械公司 陳泓

在國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢日趨復(fù)雜、市場競爭日益激烈的環(huán)境下,規(guī)范決策行為、實現(xiàn)科學(xué)決策、防止和規(guī)避決策風(fēng)險成為保證國有企業(yè)實現(xiàn)快速、穩(wěn)定、健康發(fā)展的關(guān)鍵。黨的十八屆四中全會確立了“依法治國”的發(fā)展方略,落實到國有企業(yè)就是要依法依規(guī)治企,所以加強(qiáng)對重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金使用（“三重一大”）的監(jiān)管,健全完善“三重一大”決策制度體系已勢在必行。

“三重一大”決策事項是國有企業(yè)經(jīng)營管理中最核心、最重要的內(nèi)容,其決策要求遵循集體決策、依法決策、分級決策的原則,加強(qiáng)決策的前期調(diào)研和論證管理,強(qiáng)化決策論證的科學(xué)性和可操作性,以達(dá)到合法性和科學(xué)性要求。這就要切實發(fā)揮法律制度的強(qiáng)制性,以有效引導(dǎo)和規(guī)范參與“三重一大”決策的有關(guān)人員的行為意識與模式。

筆者從法學(xué)研究視角出發(fā),以中國運載火箭技術(shù)研究院對其下屬單位規(guī)范“三重一大”決策制度及審查實踐為例,探討國有企業(yè)如何有效發(fā)揮“三重一大”決策制度約束作用,以期進(jìn)一步完善我國“三重一大”決策制度的法律保障機(jī)制。

一、存在問題的法律根源

對國有企業(yè)而言,企業(yè)經(jīng)營管理層（包括企業(yè)權(quán)利機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、經(jīng)營管理團(tuán)隊）與代表國家（政府）行使出資人職責(zé)的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門之間實質(zhì)上是一種委托代理關(guān)系。企業(yè)經(jīng)營管理層受托進(jìn)行國有資產(chǎn)經(jīng)營管理活動,擁有相應(yīng)的決策權(quán),所以就需要相應(yīng)的制度和規(guī)范來約束其權(quán)力行使,以避免權(quán)力的濫用和不法行使。但在當(dāng)前的國有資產(chǎn)管理體制下,由于還存在缺乏相應(yīng)的制度安排、治理結(jié)構(gòu)不完善、外部監(jiān)督檢查不到位等問題,很容易形成“內(nèi)部人控制”的局面。近年來,在國有企業(yè)經(jīng)營管理、改革發(fā)展過程中出現(xiàn)了一些因監(jiān)督失控造成國有資產(chǎn)損失的案件,直接說明了癥結(jié)所在。

目前,我國國有資產(chǎn)監(jiān)管法律制度還不健全、不配套,雖然國家制定了《企業(yè)法》、《公司法》等有關(guān)法律,但并沒有與規(guī)制企業(yè)經(jīng)營管理層的管理行為形成有效銜接,缺乏相應(yīng)的配套和細(xì)化措施,有關(guān)的法規(guī)、制度建設(shè)也明顯滯后。此外,現(xiàn)存的法律法規(guī)還存在缺失,不能有效平衡國家、企業(yè)與企業(yè)經(jīng)營管理層之間的利益關(guān)系,給企業(yè)經(jīng)營管理層在現(xiàn)實經(jīng)營管理過程中謀求個人或小團(tuán)體私利留下了制度空隙。

因此,要大力推進(jìn)國有企業(yè)治理法制化,加快實現(xiàn)法律的無縫對接,并追究不履行或不正確履行義務(wù)、違規(guī)違法致使“三重一大”決策失誤、給國家和所在企業(yè)造成重大經(jīng)濟(jì)損失及不良影響的經(jīng)營管理人員相應(yīng)的民事、行政或刑事責(zé)任。

二、航天企業(yè)規(guī)范決策制度的管理實踐

“三重一大”決策制度建設(shè)體系是一個系統(tǒng)工程,需要整體推進(jìn)。中國運載火箭技術(shù)研究院通過不斷深化新形勢下對“三重一大”決策制度建設(shè)特點和規(guī)律的認(rèn)識,開展了對制度建設(shè)工作理念、思路、方法與機(jī)制的創(chuàng)新,有效推進(jìn)了決策制度的科學(xué)化、規(guī)范化水平。

研究院針對“三重一大”具體決策事項制定了細(xì)化、可執(zhí)行的制度、程序和流程,并提供了標(biāo)準(zhǔn)化模板；針對所屬單位開展了“三重一大”決策制度的合規(guī)性審查,對不符合規(guī)范的項目督促整改,以確保各單位“三重一大”決策事項精細(xì)化、管理工作規(guī)范化、制度執(zhí)行程序化、權(quán)力運行透明化,有效推進(jìn)了各單位“三重一大”決策制度的健全完善,增強(qiáng)了制度的可操作性,同時強(qiáng)化了監(jiān)督檢查和責(zé)任追究。

一是建立健全黨委及行政決策機(jī)構(gòu)議事規(guī)則,進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)制決策程序,著力推進(jìn)形成職工參與、專家咨詢和集體決策相結(jié)合的決策機(jī)制。

二是明確了決策范圍,對“三重一大”決策事項內(nèi)容進(jìn)行了全面梳理和分析,細(xì)化為四大類29 個方面的55個具體決策項目；通過制定《“三重一大”決策事項目錄》,界定重大事項的決策權(quán)限（額度）標(biāo)準(zhǔn)、決策機(jī)構(gòu)、適用的業(yè)務(wù)管理制度和責(zé)任部門等具體內(nèi)容。

三是確定了決策規(guī)則,明確了“三重一大”對應(yīng)決策機(jī)構(gòu)組織形式和會議形式以及會議記錄、簽署、歸檔管理要求,規(guī)范了決策會議程序。

四是規(guī)范了決策程序,細(xì)化了各階段任務(wù)與監(jiān)控要求,實現(xiàn)從研究論證、集體決定、組織實施到監(jiān)控評估的全過程管控。

五是加強(qiáng)了監(jiān)督管理,建立完善監(jiān)督檢查機(jī)制,并將“三重一大”決策制度貫徹執(zhí)行情況作為黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核、領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、民主生活會、領(lǐng)導(dǎo)人員述職述廉、黨務(wù)公開的重點事項。

六是明確了決策管理責(zé)任,嚴(yán)格追究制度執(zhí)行中出現(xiàn)重大問題的責(zé)任人員的相關(guān)責(zé)任。

通過制度審查和整改落實,研究院各單位建立健全了源頭防范、體系完備、運行規(guī)范、制約合理、執(zhí)行到位的“三重一大”決策制度體系,有效確保了“三重一大”決策從醞釀、過程、實施到監(jiān)督檢查全過程的規(guī)范化管理。

三、開展規(guī)范決策制度的建議

法律對企業(yè)經(jīng)營管理層決策行為的規(guī)制無法通過直接調(diào)節(jié)來實現(xiàn),只能依靠一定的制度安排幫助國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門將其決策權(quán)利予以規(guī)制,使其符合國家利益最大化原則。

國有企業(yè)治理的核心問題是對企業(yè)經(jīng)營管理層進(jìn)行有效的監(jiān)督、控制,通過組織設(shè)計和制度安排有效平衡企業(yè)內(nèi)外部相關(guān)各方利益,以推進(jìn)實現(xiàn)“三重一大”事項集體決策、科學(xué)決策、民主決策、依法決策。在加強(qiáng)企業(yè)外部監(jiān)管的同時,還要加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部紀(jì)檢、監(jiān)察、法律、審計和群眾監(jiān)督制度建設(shè),增強(qiáng)監(jiān)督合力和實效,關(guān)鍵是強(qiáng)化對權(quán)力運行的規(guī)范制約,細(xì)化、量化企業(yè)經(jīng)營管理層自由裁量權(quán)行使基準(zhǔn)。

從實踐看,決策行為規(guī)制涵蓋諸多方面,有的屬于法律法規(guī)范疇,有的屬于職業(yè)道德范疇。在制度建設(shè)中,強(qiáng)調(diào)黨風(fēng)廉政教育的同時,更需要運用法律手段約束、規(guī)范決策者行為。在此,筆者建議將國家印發(fā)的意見、規(guī)定中涉及明確禁止和處罰,但相對零散、不夠系統(tǒng)全面的法律法規(guī)內(nèi)容進(jìn)行整合、提升、完善,形成配套完備的“三重一大”決策事項法規(guī)制度體系,以增強(qiáng)其科學(xué)性、針對性、適用性。在這個過程中需要重點關(guān)注以下4個方面。

1.落實授權(quán)管理監(jiān)督責(zé)任

完善國有資產(chǎn)管理以產(chǎn)權(quán)為紐帶的層級監(jiān)督和專門監(jiān)督,圍繞“管人、管事、管資產(chǎn)”這個核心,改進(jìn)并形成常態(tài)化的監(jiān)督方式,實現(xiàn)“三重一大”事項監(jiān)管全覆蓋。履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的管理部門和授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)作為建立國有企業(yè)集體決策監(jiān)督及約束機(jī)制的主體,并著力加強(qiáng)2個層次的約束：一是要推動建立規(guī)范國有企業(yè)重大決策行為的法律法規(guī)約束體系；二是要依法強(qiáng)化監(jiān)督監(jiān)管,引導(dǎo)并監(jiān)督國有企業(yè)經(jīng)營管理人員履行義務(wù),規(guī)范行使權(quán)力,糾正或懲處權(quán)力濫用行為。

2.建設(shè)企業(yè)法治規(guī)章體系

依法健全完善企業(yè)管理制度并制定內(nèi)部規(guī)章制度。法定職責(zé)必須為,法有禁止不可為。國有企業(yè)“三重一大”事項必須嚴(yán)格遵循國家法律法規(guī)既有規(guī)定,而對國家法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的,需要企業(yè)根據(jù)自身實際作出制度的細(xì)化安排,但不能超越國家法律法規(guī)明確禁止的界限。

3.健全依法決策保障機(jī)制

把群眾參與、專家咨詢、風(fēng)險評估、法律部門審查和集體決策確定為“三重一大”決策法定程序,完善議事規(guī)則,防止個人或少數(shù)人權(quán)力濫用；確保決策制度健全、程序規(guī)范、過程透明、責(zé)任明確,以實現(xiàn)決策的科學(xué)性、民主性、合法合規(guī)性；同時建立重大決策責(zé)任追究制度,對玩忽職守、失職瀆職、決策嚴(yán)重失誤造成企業(yè)重大損失的,要嚴(yán)格實行責(zé)任追究。

4.強(qiáng)化企業(yè)員工法律意識

從國有企業(yè)治理現(xiàn)實情況看,部分企業(yè)重大經(jīng)營管理事項由企業(yè)負(fù)責(zé)人個人或少數(shù)人說了算,導(dǎo)致決策不科學(xué)、不規(guī)范。因此,要切實做到依法治企,以法治企,提高企業(yè)全員法律意識,自覺維護(hù)國家利益、企業(yè)利益和自身的合法權(quán)益,做到“知法、懂法、守法、用法”,進(jìn)而推動企業(yè)法治建設(shè)。