國麗娜

(1. 中國科學技術大學，安徽 合肥 230022;2. 科技部科技經(jīng)費監(jiān)管服務中心，北京 100038)

1 引言

本文試圖從促進科技和金融結(jié)合試點工作本身的邏輯出發(fā)，結(jié)合科技金融自身的規(guī)律，對促進科技和金融結(jié)合試點進展進行系統(tǒng)和深入的解析，涉及的議題包括政府開展試點的初衷，試點的啟動機制，動力機制，試點所發(fā)揮的效應及存在的問題，期待通過充分理解試點過程的前因后果、內(nèi)在規(guī)律等關鍵論題，為下一步試點的推廣提供建議。

2 促進科技和金融結(jié)合試點的運行機制

2.1 試點啟動機制:強推動+強競爭

在促進科技和金融結(jié)合試點啟動過程中，由于在試點過程中的目標定位不同，存在著中央政府與地方政府、地方政府彼此之間的大量互動行為。試點啟動過程中表現(xiàn)出的“強推動+ 強競爭”的觸發(fā)機制。首先，中央政府啟動試點的初衷在于從頂層設計層面改善科技型中小企業(yè)融資條件，加快科技成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化和加快培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。對試點地區(qū)的總體目標、試點內(nèi)容和組織實施都提出了詳細和明確的要求。其次，地方政府開展促進科技和金融試點工作的初衷在于:①有利于地方政府調(diào)動和集聚更多的金融資源，支持企業(yè)科技創(chuàng)新，促進地方經(jīng)濟發(fā)展;②有利于完善區(qū)域創(chuàng)新體系建設，促進科技體制改革，實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略;③有利于釋放地方政府在財政投入方式和金融創(chuàng)新方面的改革創(chuàng)新活力，發(fā)揮市場在資源配置方面的決定作用。在試點啟動過程中，各地方為成為試驗點的資格、試點結(jié)果的評估等展開“競爭”。第一批試點的啟動在27 家申報地區(qū)中，最終遴選了16個地區(qū)作為首批試點地區(qū)。試點工作的“競爭”性啟動機制激發(fā)了試點地區(qū)積極推進科技金融工作。

2.2 試點地區(qū)的選擇:融合地域的代表性和試點可行性

促進科技和金融結(jié)合試點不僅是為解決單個地方自身的創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展問題，而是要為全國性的政策變遷和制度創(chuàng)新積累經(jīng)驗［1］，試點地區(qū)的確定一方面考察了申報地區(qū)科技資源狀況，包括全社會R＆D 經(jīng)費支出，地方財政科技投入，技術市場成交額以及企業(yè)創(chuàng)新能力等指標，另一方面考察了申報地區(qū)金融資源，包括資金儲備、金融機構數(shù)量、創(chuàng)業(yè)風險投資的活躍程度，中小企業(yè)上市數(shù)量、小企業(yè)獲得信貸的難易程度以及保險發(fā)育程度等指標［2］。已確定的16 家試點地區(qū)的選擇融合了地域代表性和試點實施的可行性，在此基礎上，還考慮了所選擇的試點地區(qū)已經(jīng)開展了促進科技和金融結(jié)合的大量實踐，這些已有實踐具有較大的典型性，既能能反映本地區(qū)的特點和現(xiàn)實需要，同時對推動全國或一定區(qū)域的制度創(chuàng)新又具有示范效應。

2.3 試點的動力機制:轉(zhuǎn)變政府職能

科技金融的事權是科技創(chuàng)新工作，財權是政府投入對金融資本的引導［3］。地方政府科技管理部門是落實促進科技和金融結(jié)合工作的責任主體。試點工作開展以來，試點地區(qū)轉(zhuǎn)變政府職能，經(jīng)歷了從單純依賴財政科技投入到廣泛利用全社會資源、從單一依賴銀行貸款到綜合運用資本市場和金融中介提供的創(chuàng)新型金融產(chǎn)品的過程［4］。部分地方政府創(chuàng)新科技金融產(chǎn)品，通過財政注資成立創(chuàng)業(yè)風險投資公司和設立科技中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資基金，引導金融資本與科技創(chuàng)新對接;充當“信用和信息中介”，政府建立風險補償基金并建立科技中小企業(yè)信用評估體系，緩解了科技金融服務中的信貸配給增加了有效金融供給;發(fā)揮“市場增進”功能，興辦民營科技小額貸款公司。讓這些公司不僅獲得政府的政策支持，借助地方政府本身的政府信用開展科技金融服務，還從民間獲得金融“租金”(見表1)。

3 促進科技和金融結(jié)合試點的主要成效

3.1 政府創(chuàng)業(yè)投資引導基金發(fā)展迅速

根據(jù)促進科技和金融結(jié)合試點調(diào)查統(tǒng)計，16家試點地區(qū)都設立了政府創(chuàng)業(yè)投資引導基金。經(jīng)分析具有三個特點。

(1)試點以來，新設了13 支政府創(chuàng)業(yè)投資引導基金，財政資金規(guī)模為21.55 億元，對社會資金支持科技創(chuàng)新的引導撬動效應顯著。

(2)政府引導基金對于參股基金的投資策略方面都有諸多規(guī)定，重點解決本地早期項目融資難。在投資區(qū)域上，多數(shù)引導基金要求參股基金主要投資于本地轄區(qū)，對于其參股基金投資中小企業(yè)的比例有明確要求。

(3)隨著政府引導基金的實踐探索的深入，政府引導基金逐漸在向市場化方向發(fā)展(見圖1)。東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)降低了政府引導基金固有的“政府干預”因素，探索完全市場化運作的方式。

表1 部分地區(qū)創(chuàng)新財政科技投入方式情況表

圖1 政府創(chuàng)業(yè)投資引導基金管理方式

3.2 科技信貸產(chǎn)品創(chuàng)新活躍

試點地區(qū)政府通過建立風險共擔機制和風險補償機制引導金融機構支持科技創(chuàng)新。重點在以下三方面有所突破:

(1)通過補貼、補助、代償?shù)确绞焦膭钽y行、保險等金融機構支持科技創(chuàng)新，如上海市對銀行給予小微企業(yè)貸款進行獎勵，西安高新區(qū)對參與科技保險的科技企業(yè)給予資金補貼等。

(2)政府出臺鼓勵政策，引導民間資金進入創(chuàng)業(yè)投資機構、科技小貸公司、信用擔保公司，為科技型中小微企業(yè)提供融資服務。如江蘇省出臺政策引導民間資金在高新區(qū)組建科技小額貸款公司。

(3)財政資金與金融資本、民間資金等多種融資渠道的組合式創(chuàng)新。如交通銀行蘇州科技支行創(chuàng)建“政府+銀行+擔保+保險+創(chuàng)投”的業(yè)務發(fā)展模式. 浦發(fā)銀行與天津市科技委合作，為科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金項目提供無擔保的小額授信。

3.3 科技金融服務組織蓬勃發(fā)展

截至2012 年底，試點地區(qū)設立了科技分(支)行、科技特色分(支)行等共計174 家試點地區(qū)科技支行定位服務科技型中小企業(yè)，體制機制不斷完善，業(yè)務模式逐漸成熟，一定程度上突破了銀行在科技創(chuàng)新領域信息不對稱的局限。除科技支行，多家試點地區(qū)還成立了科技小額貸款公司，江蘇在全國率先全面開展科技小額貸款公司試點，設立科技小額貸款公司44 家，實現(xiàn)了省轄市和省級以上高新區(qū)兩個“全覆蓋”，累計放貸338 億元，支持科技型中小微企業(yè)約3000 家［5］。此外，試點地區(qū)還搭建了一批提供多元化、全方位、綜合性金融服務的科技金融服務平臺 (中心)，以信息化手段為基礎，促進科技資源與金融資源、社會資本的有效對接，在識別科技型中小微企業(yè)、技術成果等潛在價值和風險的基礎上具有獨特優(yōu)勢。

3.4 促進科技和金融結(jié)合的政策環(huán)境進一步優(yōu)化

試點實施以來，中央層面進一步突破體制機制限制，優(yōu)化宏觀政策環(huán)境?？萍疾俊?“一行三會”(中國人民銀行、中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會)以及有關部門出臺了一系列政策。促進科技和金融的深入融合。中國證監(jiān)會加快推動創(chuàng)業(yè)板改革和“新三板”建設，創(chuàng)業(yè)板市場將為科技創(chuàng)新企業(yè)上市融資建立綠色通道， “新三板”市場試點在擴大至武漢東湖、上海張江和天津濱海高新區(qū)基礎上，進一步擴大至全國。證監(jiān)會并會同科技部進一步促進科技成果出資入股的企業(yè)上市融資。中國保監(jiān)會批復蘇州高新區(qū)為“保險與科技結(jié)合”綜合創(chuàng)新試點，進一步深化科技保險工作，在更好地服務科技創(chuàng)新方面先行先試，探索建立綜合性科技保險支持體系。中國銀監(jiān)會積極推動科技專家參與銀行信貸項目評審工作;鼓勵銀行業(yè)金融機構加大科技信貸產(chǎn)品的創(chuàng)新力度，引導和規(guī)范商業(yè)銀行開展知識產(chǎn)權質(zhì)押貸款業(yè)務。

4 促進科技和金融結(jié)合試點存在的主要問題

4.1 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境有所完善，但還存在體制機制方面的障礙。

試點開展以來，盡管科技部、人民銀行、證監(jiān)會、銀監(jiān)會和保監(jiān)會等多部門聯(lián)合制定了多項綜合性政策，從頂層設計上，初步構建了多元化、多渠道財政科技投入體系，但政策措施實施效果還有待進一步釋放，相關政策有待進一步細化落實。制約這些政策措施貫徹執(zhí)行的障礙既包括科技體制改革方面的制度障礙如科研院所創(chuàng)新活力的還有待釋放，高校、大學與產(chǎn)業(yè)的對接機制尚未有效打通，研發(fā)成果產(chǎn)權歸屬等體制機制問題還尚未解決，還包括金融市場發(fā)展還不夠完善，市場導向金融結(jié)構的功能有待進一步加強等問題。

4.2 財政科技投入總量不足，投入結(jié)構有待進一步優(yōu)化。

中央層面用于引導金融機構促進科技成果轉(zhuǎn)化的資金仍然不足，地方層面的財政科技金融專項資金雖然逐年大幅度增長，但相對于財政科技投入總量來看，占比仍然很低，2013 年15 家試點地區(qū)財政科技金融專項經(jīng)費占財政科技投入經(jīng)費為3.28%，總量仍顯不足(見表3)。在投入結(jié)構上，支持種子期企業(yè)的資金和措施仍顯不足，設立的引導基金和天使基金的資金規(guī)模較小，引導基金子基金投資初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)的比例不高。

表3 試點地區(qū)財政科技金融專項經(jīng)費情況表

4.3 政府在早期技術創(chuàng)新項目資助處于主導地位，運行機制還有待完善

政府在遴選項目階段仍占主導地位，創(chuàng)業(yè)投資機構和天使投資人等創(chuàng)新金融業(yè)態(tài)尚未形成規(guī)模。例如:2014 年試點地區(qū)舉辦的第四屆中國(西部)高新技術產(chǎn)業(yè)與金融資本對接推進會旨在解決科技型中小企業(yè)技術創(chuàng)新融資難、融資貴問題。會上簽署股權投資協(xié)議85 份，最小投資額為80 萬元，最大投資額為4 億元，協(xié)議總額39.25億元，對投融資結(jié)構進行深入剖析后發(fā)現(xiàn)，仍存在輕早期項目，重成長期項目的現(xiàn)象。在這些簽約協(xié)議中，投資500 萬元及其以下項目有26 項，項目數(shù)占比34%，投資金額占比1.56%。主要由兩家國資背景創(chuàng)業(yè)風險公司完成投資，由社會資本設立的創(chuàng)業(yè)風險投資公司鮮有涉及小額的早期項目。與之對比的是，協(xié)議金額在5000 萬元及以上項目數(shù)占比26%，投資金額占比80.33%，主要由非國資背景創(chuàng)業(yè)投資機構完成。

從運作機制來講，政府對早期創(chuàng)新項目的價值發(fā)現(xiàn)功能是存在爭議的。學者們普遍爭論的一個問題是政府主導的創(chuàng)業(yè)投資引導基金運作存在非競爭低效率問題，無產(chǎn)權約束、高度壟斷、難以建立激勵機制、信息不完全等是造成政府引導基金“政府失靈”的主要原因［61］。我們對國內(nèi)外幾個創(chuàng)業(yè)投資引導基金運作機制進行比較分析后也發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)政府主導的創(chuàng)業(yè)引導基金存在激勵相容機制設計不完善的問題，更多的是政府主導，而不是發(fā)揮市場的作用(見表4)。同時也發(fā)現(xiàn)，試點地區(qū)間創(chuàng)業(yè)投資引導基金運行機制也存在著差別，有待進一步評估不同機制的運作績效。

表4 國內(nèi)外部分創(chuàng)業(yè)投資引導基金運行機制比較

4.4 科技型中小企業(yè)融資難問題仍然突出，政府對銀行的引導機制仍在探索中

試點地區(qū)為引導銀行支持科技型中小企業(yè)，在信貸模式和產(chǎn)品上做了有益創(chuàng)新。但由于銀行是集體決策，對于處理高異質(zhì)性的技術創(chuàng)新項目往往存在意見分歧，從而導致交易成本規(guī)模不經(jīng)濟，從而出現(xiàn)逆向選擇問題［7］，加之中國銀行業(yè)發(fā)展歷史現(xiàn)狀的原因，銀行對無抵押、輕資產(chǎn)的中小企業(yè)趨之若鶩。引導銀行支持科技型中小企業(yè)技術創(chuàng)新仍有很長的路要走。在試點地區(qū)采取了多項風險分擔措施的背景下，從2014 年第四屆中國(西部)高新技術產(chǎn)業(yè)與金融資本對接推進會的數(shù)據(jù)來看，銀行信貸融資500 萬元及以下項目數(shù)占比1.15%，授信金額占比0.06%，1000 萬元及其以下項目數(shù)占比12.64%，授信金額占比2.14%，比重非常低，而1000 萬—5000萬元項目數(shù)占比67.81%，授信金額占比56.16%，仍占主體。

政府介入效率的高低，與制度安排有著密切的關系［8］。目前，試點地區(qū)主要措施是通過完善的貸款擔保體系，建立貸款的風險分散機制、的風險補償機制和貸款的正向激勵機制、上述風險分擔機制目的在于分擔項目本身固有的技術及市場風險，但沒有切實降低由于信息不對稱帶來的交易成本。部分試點地區(qū)針對交易成本也采取了一些措施，如科技計劃打包貸款，建立統(tǒng)貸統(tǒng)還平臺，設立科技金融分(支)行等，但多為政府或國資主導，仍然存在激勵缺乏，無產(chǎn)權約束的問題，連接銀行與企業(yè)之間的市場化的中介機構模式還不健全，加強這一環(huán)節(jié)的中介機構培育是解決中小企業(yè)技術創(chuàng)新融資的關鍵。

4.5 試點地區(qū)發(fā)展不均衡，不同程度影響科技金融制度創(chuàng)新績效

一方面，試點地區(qū)原有的經(jīng)濟、科技、金融發(fā)展基礎差異較大，發(fā)展的基礎和起點不同，造成成效有所不同，另一方面，制度創(chuàng)新的參與者在觀念上存在一定認識差距，有些地方的參與者認識程度不夠深入，支持和參與制度創(chuàng)新的積極性不夠高，此外，試點地區(qū)地方政府獲得試點資格后，推動試點工作主動程度、積極程度和努力程度不夠，體現(xiàn)在人事安排和組織實施方面不利于試點工作有效開展，都會對科技金融制度創(chuàng)新績效產(chǎn)生影響。

5 啟示及建議

(1)加快推進科技、教育和金融體制改革。促進科研院所、高校和產(chǎn)業(yè)界有效對接，加快科技成果轉(zhuǎn)化，建立和完善功能完備的市場導向金融結(jié)構。

(2)進一步增加科技金融方面的財政投入規(guī)模，加大對創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)或項目的資金支持力度，發(fā)揮財政資金的引導作用，引導社會資本支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

(3)盡快選取典型試點地區(qū)開展政府創(chuàng)業(yè)投資引導基金績效評價，探索國資管理體制，總結(jié)出適合中國現(xiàn)階段特點的、激勵相容的政府引導基金運作機制。

(4)借鑒以社區(qū)為基礎的借款人中介機構如美國CDCs (注冊開發(fā)公司)，武漢東湖新技術創(chuàng)業(yè)中心“信物寶”平臺等，大力發(fā)展市場化的中介機構，利用信息技術和互聯(lián)網(wǎng)技術搭建企業(yè)與銀行之間的橋梁，降低銀行貸款的交易成本，與政府-銀行-企業(yè)貸款風險分擔機制、科技金融分(支)行形成互補，解決科技型中小企業(yè)融資難問題。

(5)繼續(xù)采用“強推動+強競爭”方式啟動后續(xù)試點地區(qū)，進一步完善全局性、戰(zhàn)略性布點。對于部分試點地方政府工作主動性、積極性高但受資源稟賦限制推進成效不顯著的地區(qū)加強針對性理論及政策指導。

(6)盡快夯實促進科技和金融基礎性工作。建立區(qū)域科技型中小微企業(yè)數(shù)據(jù)庫，借助大數(shù)據(jù)分析提升政府服務科技型中小企業(yè)能力。

［1］周望.如何“先行先試”——央地互動視角下的政策試點啟動機制［J］.北京行政學院學報，2013，(5):20 -24.

［2］關于印發(fā)促進科技和金融結(jié)合試點實施方案的通知(國科發(fā)財〔2010〕720 號)［EB/OL］. 科技部網(wǎng)站. http://www. most. gov. cn/mostinfo/xinxifenlei/fgzc/gfxwj/gfxwj2010/201012/t20101224_83951. htm.

［3］房漢廷.關于科技金融理論、實踐與政策的思考［J］.中國科技論壇，2010，(11):5 -10.

［4］崔兵.政府在科技金融發(fā)展中的作用:理論與中國經(jīng)驗［J］.中共中央黨校學報，2013，(4):87 -90.

［5］沈文京等.深化科技和金融結(jié)合，推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展——促進科技和金融結(jié)合試點工作階段總結(jié)［Z］.科技部，2013，11.

［6］張纓等.促進科技和金融結(jié)合試點工作階段總結(jié)［Z］.科技金融試點簡報，2013，5.

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［9］國麗娜，焦艷玲.銀行與技術創(chuàng)新的關系研究及展望［J］.科學管理研究，2014，1:102 -105.