劉建樹,馬　茵,郭守元

(1.淮河水利委員會治淮工程建設(shè)局,安徽 蚌埠　233000; 2.淮河水利委員會財務(wù)處,安徽 蚌埠　233000)

新時期加強水利基本建設(shè)項目預(yù)算編制的思考

劉建樹1,馬茵2,郭守元2

(1.淮河水利委員會治淮工程建設(shè)局,安徽 蚌埠233000; 2.淮河水利委員會財務(wù)處,安徽 蚌埠233000)

摘要：水利基本建設(shè)項目預(yù)算是部門預(yù)算的重要組成部分,是為完成水利基本建設(shè)項目而編制的年度支出計劃。在新《預(yù)算法》和財政部實施三年中期財政規(guī)劃管理的背景下,結(jié)合水利基本建設(shè)項目周期長、程序多、技術(shù)難等特點,分別對新時期水利基本建設(shè)項目預(yù)算編制的重要作用、自身特點、當(dāng)前存在問題及完善對策提出相應(yīng)的分析和思考,以期為水利基本建設(shè)項目預(yù)算編制的實踐活動提供借鑒。

關(guān)鍵詞：水利工程;基本建設(shè)項目;預(yù)算編制

2011年中共中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》明確了新時期水利發(fā)展的戰(zhàn)略地位,明確提出要將水利作為國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域,加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。近些年,公共財政收入的水利投入逐年增長并有進(jìn)一步上升趨勢。提高水利投入資金的使用效益,才能更好發(fā)揮公共財政收入的公眾服務(wù)作用。預(yù)算管理是提高資金使用效益的一個有效途徑,而預(yù)算編制又是預(yù)算管理中的開端之舉和重中之重。2015年1月1日起,我國全面實施新《預(yù)算法》,筆者結(jié)合新《預(yù)算法》實施及財政部推行三年中期財政規(guī)劃管理的情況,對新時期水利基本建設(shè)的預(yù)算編制相關(guān)問題進(jìn)行思考和分析。

1水利基本建設(shè)項目預(yù)算編制概述

預(yù)算是組織對資源在一定時期為達(dá)到一定目的進(jìn)行配置的計劃。預(yù)算是用數(shù)字或貨幣編制出來的某一時期的計劃。預(yù)算是計劃的有機組成部分,是計劃的基礎(chǔ)和落腳點[1]。部門預(yù)算是編制政府預(yù)算的一種制度和方法,是由政府各部門依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)及其履行職能需要編制,反映部門所有收入和支出情況的綜合財政計劃,是政府各部門履行職能和事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。部門預(yù)算編制具體包括預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算批復(fù)3個環(huán)節(jié),只有正式下達(dá)的預(yù)算文件才能作為預(yù)算執(zhí)行的有效依據(jù)。水利基本建設(shè)項目預(yù)算是部門預(yù)算的重要組成部分,是為完成水利基本建設(shè)項目而編制的年度支出計劃。水利基本建設(shè)項目預(yù)算是由中央或地方財政部門、水利部門單獨或聯(lián)合下達(dá)的基本建設(shè)支出預(yù)算,包括中央水利基本建設(shè)支出預(yù)算和地方各級水利基本建設(shè)支出預(yù)算。水利基本建設(shè)項目預(yù)算作為中央及地方水利工程財政投資的重要組成部分,其預(yù)算編制與管理的科學(xué)性直接關(guān)系到水利工程投資資金效益目標(biāo)的實現(xiàn)[2]。

水利工程概(預(yù))算是在初步設(shè)計階段,由設(shè)計單位根據(jù)初步設(shè)計圖紙,概算定額、指標(biāo),工程量計算規(guī)則,材料、設(shè)備的預(yù)算單價,有關(guān)費用定額或取費標(biāo)準(zhǔn)等資料預(yù)先計算工程從籌建至竣工驗收交付使用全過程建設(shè)費用的經(jīng)濟(jì)文件。 水利工程概(預(yù))算是水利基本建設(shè)項目預(yù)算編制的基礎(chǔ),而水利基本建設(shè)項目預(yù)算又是部門預(yù)算的一個組成部分,其預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)從建設(shè)項目本身出發(fā),確保水利建設(shè)項目符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展長期規(guī)劃,項目切實可行。水利基本建設(shè)項目預(yù)算編制工作受到以下兩個階段的工作成效的影響,即工程項目立項階段和項目設(shè)計與概預(yù)算階段。

1.1　水利基本建設(shè)項目立項

工程立項是水利基本建設(shè)項目開展的起點工作,立項環(huán)節(jié)要求水利建設(shè)單位結(jié)合國家水利發(fā)展中長期規(guī)劃政策、特定地區(qū)對水利設(shè)施的現(xiàn)實需求及部門發(fā)展規(guī)劃等,提出項目建議書，確立建設(shè)項目意向，對擬確立的項目進(jìn)行調(diào)查研究和詳細(xì)論證并編制項目可行性研究報告。單位組織專家或報上級水利管理部門進(jìn)行論證或?qū)徟?經(jīng)過專家論證同意或上級部門審批方可確定項目立項。履行嚴(yán)格的立項論證及審批手續(xù),能夠避免立項的隨意性,避免搞形式主義工程,避免資源的極大浪費。水利基本建設(shè)項目立項的業(yè)務(wù)流程如圖1所示。

圖1　水利基本建設(shè)項目立項流程

1.2　水利基本建設(shè)工程設(shè)計與概預(yù)算

水利基本建設(shè)項目立項后,接下來便是工程設(shè)計與概預(yù)算編制工作。建設(shè)單位需委托專業(yè)設(shè)計單位進(jìn)行工程設(shè)計工作。初步設(shè)計時,設(shè)計單位應(yīng)當(dāng)明確擬建設(shè)的工程在指定地點和規(guī)定期限內(nèi)建設(shè)的技術(shù)可行性和經(jīng)濟(jì)合理性,確定主要技術(shù)方案、工程總造價和主要技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。初步設(shè)計經(jīng)水利建設(shè)單位審批通過后,需結(jié)合審批后的概預(yù)算指標(biāo)、預(yù)算定額等進(jìn)行修正,計算確定項目從籌建到竣工交付使用的預(yù)期造價,形成初步設(shè)計方案。初步設(shè)計方案經(jīng)國家投資主管部門或水利主管部門總體評審后,設(shè)計單位進(jìn)行施工圖設(shè)計,根據(jù)施工圖設(shè)計和已批準(zhǔn)的施工圖紙、現(xiàn)行的預(yù)算定額、費用定額和材料、設(shè)備等資源價格,確定工程預(yù)算造價。經(jīng)建設(shè)單位校對和審核后,該工程預(yù)算才能作為日后施工的有效依據(jù)。工程設(shè)計與概預(yù)算大體流程如圖2所示。

2水利基本建設(shè)項目預(yù)算編制的重要作用

由以上水利基本建設(shè)項目預(yù)算編制涉及的工程立項及工程設(shè)計與概預(yù)算階段的描述可以看出,一份完整的水利建設(shè)項目預(yù)算形成需要經(jīng)過很多嚴(yán)格的工作程序。之所以要層層把關(guān)、嚴(yán)格審批，其目的就是為了盡可能使項目預(yù)算合理有效,充分發(fā)揮水利基本建設(shè)項目預(yù)算編制的重要作用。

2.1　提高水利基建項目財政資金的使用效益

編制水利基本建設(shè)項目預(yù)算,為水利基本建設(shè)項目預(yù)算執(zhí)行過程中財政資金的全過程控制提供了途徑,將顯著提高水利基本建設(shè)項目財政資金的使用效益。通過水利基建項目預(yù)算編制中關(guān)鍵時間控制點的把握,項目預(yù)算執(zhí)行過程中的不斷反饋與調(diào)整,以及分階段實現(xiàn)預(yù)算優(yōu)化設(shè)計與成本有效控制,將逐步強化財務(wù)監(jiān)督管理職能作用的發(fā)揮,不僅有效確保了項目財政資金使用效益的提高,以及項目法人內(nèi)部資金控制及運行機制的建立完善,也為預(yù)算執(zhí)行過程中的建設(shè)期間效益及后期社會效益評價提供了依據(jù)。

2.2　加強財務(wù)部門對基建項目的預(yù)算管理

水利基本建設(shè)項目預(yù)算編制工作,能夠提供一個滿足財務(wù)部門管理人員全面參與水利基建項目管理的平臺,不僅充分發(fā)揮了財務(wù)人員的技術(shù)優(yōu)勢,而且加強了財務(wù)人員與項目人員的溝通,使財務(wù)人員可以更好地了解各水利基本建設(shè)項目預(yù)算費用組成、編制流程及編制方法,從而保證了項目支出預(yù)算與部門財務(wù)支出預(yù)算交接工作的順利完成。在此基礎(chǔ)上,項目預(yù)算編制技術(shù)研究也有助于將工程項目管理和基建財務(wù)管理的管理理念、流程、方法等進(jìn)行一定程度上的整合,以強化財務(wù)管理對基建項目預(yù)算的監(jiān)管力度。同時,完善的水利基本建設(shè)項目預(yù)算編制技術(shù)也能滿足部門預(yù)算改革對基建項目預(yù)算細(xì)化的要求。

2.3　實現(xiàn)預(yù)算對實際投資的有效控制

水利基本建設(shè)項目預(yù)算編制,能夠建立起項目預(yù)算與項目實際投資之間的動態(tài)比對機制,為控制工程投資提供系列化工具。水利基本建設(shè)項目因受自身特點約束及其他客觀因素影響,導(dǎo)致項目概預(yù)算與項目實施真實需求產(chǎn)生不同程度的偏差,而水利建設(shè)項目預(yù)算編制則從設(shè)計、招標(biāo)、施工等多方面為項目預(yù)算與項目實際投資偏差提供對比調(diào)整依據(jù)。所以,科學(xué)、合理的水利基本建設(shè)項目預(yù)算編制技術(shù)和方法可以保證項目預(yù)算的完整性與精準(zhǔn)性,將有助于實現(xiàn)項目預(yù)算與實際投資之間科學(xué)的動態(tài)比對,從而最終達(dá)到全程監(jiān)督和合理控制水利基本建設(shè)項目投資資金的目的。

3水利基本建設(shè)項目預(yù)算編制的特點

水利基本建設(shè)項目具有工程量大、周期長、程序多、技術(shù)難等特點,直接影響水利基本建設(shè)項目預(yù)算編制的準(zhǔn)確度[3]。我國水利基本建設(shè)項目預(yù)算對項目的申報、預(yù)算的控制有著舉足輕重的作用,其編制具有比較鮮明的特點。

3.1　水利基建項目預(yù)算編制具有較強的專業(yè)技術(shù)性

水利基建項目預(yù)算編制需要考慮較多因素,是一項經(jīng)濟(jì)性、技術(shù)性、政策性很強的工作。要嚴(yán)格按照國家有關(guān)水利工程概預(yù)算費用構(gòu)成及計算標(biāo)準(zhǔn)、編制依據(jù)、編制辦法進(jìn)行水利基本建設(shè)項目預(yù)算的編制。首先要編制各類價格文件,然后對擬建工程的造價進(jìn)行預(yù)先測算和確定。在編制預(yù)算時根據(jù)不同的概預(yù)算定額及相應(yīng)的費用定額等文件來進(jìn)行確定,在進(jìn)行水利工程概預(yù)算編制時應(yīng)掌握以下主要資料:設(shè)計資料、概預(yù)算定額及有關(guān)文件和施工組織設(shè)計資料[4]。

3.2　水利基建預(yù)算編制為零基預(yù)算

水利基本建設(shè)項目每年的施工內(nèi)容、施工項目和工作內(nèi)容都會有較大的變化,每年對資金的需求在各個預(yù)算年度間不均衡,資金的需求量與工程進(jìn)度密切相關(guān),除管理性質(zhì)的費用外,無法用“基數(shù)法”編制預(yù)算,因此,必須采用零基預(yù)算,對建設(shè)項目預(yù)算期內(nèi)應(yīng)完成工作量進(jìn)行全面測算,依據(jù)相應(yīng)的價格指標(biāo),并綜合考慮各項因素,才能保證編制的預(yù)算切實可行,符合項目的實際情況,所以基建年度預(yù)算是零基預(yù)算。

3.3　水利基建項目預(yù)算為動態(tài)預(yù)算

水利基本建設(shè)項目規(guī)模大、周期長、影響因素復(fù)雜,在基建年度預(yù)算期內(nèi),受工程地質(zhì)、國家政策等原因易發(fā)生設(shè)計變更和項目費用變更;工程建設(shè)過程中發(fā)生物價變動是絕對的,需要進(jìn)行價差計算,項目預(yù)算需根據(jù)工程實際情況進(jìn)行不斷地調(diào)整和修改,所以項目預(yù)算是動態(tài)的預(yù)算。

3.4　水利基建項目預(yù)算編制重在反映項目年度資金需求

依據(jù)現(xiàn)行預(yù)算管理和基本建設(shè)資金管理的有關(guān)要求,基本建設(shè)支出預(yù)算是申請財政性資金的依據(jù)?，F(xiàn)階段水利基本建設(shè)項目預(yù)算管理模式為國家投資主管部門,下達(dá)年度水利投資計劃,然后財政部門在投資計劃的基礎(chǔ)上,批復(fù)基本建設(shè)支出預(yù)算?；窘ㄔO(shè)支出預(yù)算是否科學(xué)、合理直接決定了項目資金籌措的結(jié)果。預(yù)算安排不足必然導(dǎo)致項目在下一年度出現(xiàn)資金缺口,直接影響項目實施進(jìn)度,進(jìn)而影響投資效益的發(fā)揮;反之,預(yù)算安排過多,超出項目實際需求時,財政性資金將無法避免沉淀等問題的出現(xiàn),形成資金浪費,也直接影響資金效益的發(fā)揮。因此,年度預(yù)算必須科學(xué)地反映基建項目每年需要的資金。

4水利基本建設(shè)項目預(yù)算編制難點

水利基本建設(shè)項目具有工程量大、周期長、程序多、技術(shù)難等特點,這就導(dǎo)致了在建設(shè)過程中面臨著較大的不確定性[5]。①水利基本建設(shè)項目在較長的建設(shè)周期間,政策環(huán)境、市場形勢以及氣候因素都可能產(chǎn)生較大變化,現(xiàn)有編制方法還無法有效應(yīng)對這一問題,這使得水利基本建設(shè)項目預(yù)算在執(zhí)行過程中精準(zhǔn)度不斷下降,造成建設(shè)資金效益下降;②水利基本建設(shè)項目建設(shè)程序繁多,包括項目建議書、可行性研究和初步設(shè)計等8個階段,如何完善項目建設(shè)各個階段的預(yù)算編制及管理,實現(xiàn)水利基本建設(shè)項目財務(wù)資金的全過程有效控制目前還未得到有效解決;③由于水利基本建設(shè)項目施工技術(shù)復(fù)雜的特點,造成施工過程中施工方案的不確定性,這直接影響到預(yù)算的編制及調(diào)整,而如何建立一套匹配后期調(diào)整的預(yù)算編制技術(shù)則是當(dāng)前所缺乏的;④水利基本建設(shè)項目常在江河徑流和山區(qū)河谷中建設(shè),建設(shè)環(huán)境復(fù)雜多變,受水文、氣象、地質(zhì)、地形影響較大,施工圖紙、施工方案等常需要不斷變更與完善,這進(jìn)一步降低了項目預(yù)算的準(zhǔn)確度,同時也對項目預(yù)算的編制與調(diào)整提出了更高的要求。

水利基本建設(shè)項目諸多建設(shè)特點使得其預(yù)算編制比一般建設(shè)項目困難,而且目前尚未形成一套規(guī)范化的預(yù)算編制技術(shù)體系,這就迫切需要對水利基本建設(shè)項目預(yù)算編制技術(shù)展開深入研究。面對水利基本建設(shè)項目建設(shè)特點給項目預(yù)算編制、執(zhí)行及調(diào)整所帶來的困難,以及由此所導(dǎo)致的建設(shè)資金效益不高的現(xiàn)狀,首先需要解決的就是構(gòu)建出一套適合水利基本建設(shè)項目的預(yù)算編制的技術(shù)規(guī)范,并以此為基礎(chǔ)通過開展預(yù)算滾動管理研究解決預(yù)算執(zhí)行及調(diào)整中的有關(guān)問題。

5完善水利基本建設(shè)項目預(yù)算編制的措施及建議

鑒于上述水利基本建設(shè)項目預(yù)算編制的特點及難點,在借鑒國外發(fā)達(dá)國家預(yù)算編制成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上,筆者提出以下完善當(dāng)前水利基本建設(shè)預(yù)算編制的若干建議。

5.1　細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容

2002年,財政部印發(fā)《中央基本建設(shè)投資項目預(yù)算編制暫行辦法》,明確了水利基本建設(shè)項目細(xì)化預(yù)算編制工作,并確定淮河臨淮崗項目作為試編項目,開展基本建設(shè)投資項目細(xì)化預(yù)算編制的試點工作,后因種種原因未能全面推行。目前，發(fā)達(dá)國家的預(yù)算編制內(nèi)容較為細(xì)化,特別是法國預(yù)算編制的科目更為細(xì)致,按公共行政科目安排各自預(yù)算,預(yù)算的類級科目有1100 多條,款級和項級科目數(shù)量更多。

建議將《水利工程設(shè)計概(估)算編制規(guī)定》的水利工程費用劃分為財政預(yù)算科目內(nèi)容。首先,基于科目劃分的相關(guān)原則和依據(jù),選擇科目劃分方案設(shè)計的目標(biāo),科目劃分合理與否對預(yù)算編制質(zhì)量評定影響很大,所以,預(yù)算科目的劃分往往基于眾多理論原則,以求達(dá)到規(guī)范、合理、有效的目的。其次，在目標(biāo)的指導(dǎo)下,構(gòu)建由時間、費用組成、項目構(gòu)成3個維度因素共同影響的科目劃分方案優(yōu)化模型,水利基本建設(shè)項目的預(yù)算科目劃分需要遵循系統(tǒng)、全面、針對、統(tǒng)一和靈活等一般原則。最后，求解優(yōu)化模型,得到最適合采用的基于時間維度和項目構(gòu)成維度的科目劃分方案,最優(yōu)方案將科目劃分為非委托科目、委托科目、預(yù)備費和建設(shè)期融資利息四大類。非委托科目主要是業(yè)主管理費,委托科目包括建筑安裝工程采購、設(shè)備采購、專項采購、技術(shù)服務(wù)采購、生產(chǎn)準(zhǔn)備費、征地費用和其他費用等。預(yù)備費包括基本預(yù)備費和價差預(yù)備費。

5.2　確定合理預(yù)算編制周期

預(yù)算編制周期是從預(yù)算編制準(zhǔn)備工作開始至完成預(yù)算批復(fù)的時間段。目前,我國部門預(yù)算編制周期從每年4—5月開始,至次年3—4月預(yù)算批復(fù)[6]。對一般事業(yè)經(jīng)費預(yù)算編制尚能滿足,而由于水利基本建設(shè)項目預(yù)算編制具有特殊性及難點,預(yù)算編制時間較為倉促,信息資料收集掌握不完備、不準(zhǔn)確。預(yù)算編制以一年為周期的編制方法很難適應(yīng)全面測算預(yù)算的要求,要么造成有的項目資金短缺,需要追加大量資金,要么又形成資金富余,造成資金閑置,無法發(fā)揮資金的最高效率,嚴(yán)重影響了財政資金的周轉(zhuǎn)[7]。

建議根據(jù)水利基本建設(shè)項目建設(shè)周期長的特點,同時考慮預(yù)測的精度,可將滾動預(yù)算的預(yù)算周期定為3年,將基建項目預(yù)算周期始終保持在3年,每經(jīng)過1年,都要根據(jù)新的變化情況進(jìn)行調(diào)整,在原來預(yù)算期末再加1年的預(yù)算,從而使預(yù)算始終保持在3年的預(yù)算期,符合財政部3年中期規(guī)劃編制工作的要求,并從時間上劃分為3個階段,即預(yù)算編制階段、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整階段和決算階段的制度。推行滾動預(yù)算的編制,可采用長計劃、短安排的方式進(jìn)行,在編制預(yù)算時,先在第一年中建立各月的明細(xì)預(yù)算,也就是項目年度預(yù)算,以便監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行。剩下的兩年可以粗略一些。到第一年結(jié)束后再將第二年的預(yù)算數(shù)按月細(xì)分,第三年及下年度只列預(yù)算總數(shù),依此類推,使預(yù)算不斷地滾動下去。水利基本建設(shè)項目預(yù)算編制周期如圖3所示。

圖3　水利基本建設(shè)項目預(yù)算編制周期示意圖

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(收稿日期：2015-06-18編輯：陳玉國)

中圖分類號：TV512

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-9511(2015)05-0069-04

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2015.05.016

作者簡介：劉建樹(1970—),男,安徽固鎮(zhèn)人,高級會計師,從事水利基本建設(shè)財務(wù)管理研究。E-mail:ahbbljs@sina.com