郭 萍,李瑩瑩

(大連海事大學(xué) a.國(guó)際海事法律研究中心; b.法學(xué)院，遼寧大連 116026)

遼寧陸島運(yùn)輸現(xiàn)狀及法制保障研究
——基于大連地區(qū)實(shí)地調(diào)研情況

郭 萍a,李瑩瑩b

(大連海事大學(xué) a.國(guó)際海事法律研究中心; b.法學(xué)院，遼寧大連 116026)

從陸島運(yùn)輸?shù)慕缍疤攸c(diǎn)入手，分析遼寧省及大連市陸島運(yùn)輸及監(jiān)管現(xiàn)狀，指出陸島運(yùn)輸存在的主要問題，分別為陸島運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資困難，對(duì)從事陸島運(yùn)輸?shù)慕?jīng)營(yíng)主體難以管理，船舶安全運(yùn)輸能力較低，從業(yè)船員老齡化明顯、素質(zhì)偏低，部分漁港內(nèi)船舶擅自從事旅客及貨物運(yùn)輸及執(zhí)法主體不明等。闡釋歐盟有關(guān)陸島運(yùn)輸?shù)牧⒎ㄅc實(shí)踐，并提出完善陸島運(yùn)輸安全保障的措施：統(tǒng)籌規(guī)劃，推行地方性立法；推行集約化經(jīng)營(yíng)，提高市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻；推動(dòng)船型標(biāo)準(zhǔn)化，淘汰不合格船型；加強(qiáng)財(cái)政扶持，并給予適當(dāng)補(bǔ)貼；開發(fā)島嶼旅游業(yè)，為島嶼經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供助力。

陸島運(yùn)輸；法制保障；大連；遼寧

在黨中央關(guān)于振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略方針的指引下，近年來遼寧經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。2009年7月1日，國(guó)務(wù)院又通過了《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》，遼寧海洋經(jīng)濟(jì)以及海島經(jīng)濟(jì)日益活躍。遼寧是海洋大省，海域面積廣闊，島嶼眾多。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展及對(duì)外招商引資的需要，陸島之間(含島島之間，以下統(tǒng)稱陸島)的運(yùn)輸及聯(lián)系日益密切。但是目前在陸島之間從事運(yùn)輸?shù)拇凹葲]有相應(yīng)的安全規(guī)范及管理，也沒有對(duì)從事陸島客貨運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)人的資質(zhì)予以限制。加上現(xiàn)有陸島運(yùn)輸碼頭及泊位基礎(chǔ)設(shè)施條件十分簡(jiǎn)陋，因此交通安全事故時(shí)有發(fā)生。而且因?yàn)楝F(xiàn)有船舶、港口、人員條件及管理落后的限制，陸島之間的運(yùn)輸受天氣影響十分明顯，不僅阻礙了陸島運(yùn)輸?shù)拈_展，也為島嶼對(duì)外開放及招商引資帶來很多不利因素。因此有必要在借鑒國(guó)內(nèi)外一些陸島運(yùn)輸立法和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)遼寧省陸島運(yùn)輸現(xiàn)狀及相關(guān)機(jī)制進(jìn)行研究和梳理，并提出構(gòu)建遼寧省陸島運(yùn)輸法制保障的相關(guān)對(duì)策。

一、陸島運(yùn)輸?shù)慕缍疤攸c(diǎn)

1.陸島運(yùn)輸?shù)慕缍?/p>

目前我國(guó)法律、法規(guī)尚無對(duì)陸島運(yùn)輸?shù)姆山缍?，?guó)內(nèi)有關(guān)陸島運(yùn)輸?shù)难芯可跎?，并且都沒有對(duì)陸島運(yùn)輸予以界定。通常情況下將陸地與島嶼之間經(jīng)過水上航程，從事相關(guān)客貨運(yùn)輸?shù)男袨?，統(tǒng)稱為陸島運(yùn)輸。為了方便問題的討論，陸島運(yùn)輸還包括島嶼與島嶼之間的客貨運(yùn)輸行為，即島島運(yùn)輸。根據(jù)歐盟3577/92號(hào)理事會(huì)條例(EC Council Regulation)內(nèi)容，在歐盟，其沿海貨物運(yùn)輸包括陸地間運(yùn)輸服務(wù)、離岸供應(yīng)服務(wù)和陸島與島嶼間運(yùn)輸服務(wù)。其中陸地間運(yùn)輸服務(wù)是指在一個(gè)成員國(guó)國(guó)內(nèi)的大陸或者主要領(lǐng)土的港口之間從事海上貨物或者旅客運(yùn)輸?shù)姆?wù)。離岸供應(yīng)服務(wù)是指在一個(gè)成員國(guó)國(guó)內(nèi)的陸地港口與其大陸架離岸裝置間的海上貨物和旅客運(yùn)輸服務(wù)。陸島與島嶼運(yùn)輸服務(wù)是指在一個(gè)成員國(guó)國(guó)內(nèi)大陸與島嶼或者島嶼與島嶼之間的海上貨物和旅客運(yùn)輸服務(wù)。[1]

綜上，筆者認(rèn)為，陸島運(yùn)輸是指始發(fā)港、掛靠港和目的港均在管轄的通航水域內(nèi)，且至少上述港口之一在島嶼上，經(jīng)過水上航程從事經(jīng)營(yíng)性旅客運(yùn)輸和貨物運(yùn)輸?shù)男袨椤?/p>

2.陸島運(yùn)輸?shù)奶攸c(diǎn)

陸島運(yùn)輸相較于傳統(tǒng)的遠(yuǎn)洋運(yùn)輸、內(nèi)河運(yùn)輸有其獨(dú)有的特點(diǎn)，具體包括：

(1)公益性為主，兼具經(jīng)營(yíng)性。陸島運(yùn)輸?shù)闹饕康氖菨M足島上居民的日常出行需求，其具有公共交通的屬性，其服務(wù)的對(duì)象是特定范圍的主體，主要是島上居民。但是伴隨著島嶼經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)的發(fā)展和島嶼旅游業(yè)的發(fā)展，經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸特點(diǎn)彰顯。特別是針對(duì)島嶼旅游業(yè)而言，在一定季節(jié)或時(shí)間段范圍內(nèi)，大量游客涌入島嶼進(jìn)行觀光、旅游、休閑、度假活動(dòng)，因此在這些時(shí)間段內(nèi)，經(jīng)營(yíng)性旅游的特點(diǎn)相對(duì)突出。

(2)不平衡性。陸島運(yùn)輸?shù)牟黄胶庑园〞r(shí)間、空間和方向上的不平衡性。時(shí)間上的不平衡性主要是由于農(nóng)業(yè)漁業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性、節(jié)假日和旅游季節(jié)等原因?qū)е碌倪\(yùn)力需求的不平衡性。在旅游旺季和春節(jié)等節(jié)假日期間，陸島運(yùn)輸?shù)男枨蠹ぴ?，而在旅游淡季或非?jié)假日期間，陸島運(yùn)輸?shù)男枨竺黠@下滑?？臻g上和方向上的不平衡性主要是由人口分布、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)布局等綜合因素共同造成的。人口眾多的島嶼，陸島運(yùn)輸需求較為旺盛；而人口數(shù)量相對(duì)較少或者人員稀少的島嶼，陸島運(yùn)輸需求冷淡。此外，在旅游旺季和節(jié)假日開始期間，從陸地向島嶼方向的運(yùn)輸需求旺盛，反方向的需求冷淡，而在旅游旺季和節(jié)假日結(jié)束階段則呈現(xiàn)相反性需求。

(3)個(gè)體需求的異質(zhì)性。由于陸島運(yùn)輸服務(wù)對(duì)象的特點(diǎn)，島嶼居民與游客對(duì)陸島運(yùn)輸客運(yùn)時(shí)間、速度、運(yùn)價(jià)以及相關(guān)運(yùn)輸服務(wù)的要求往往存在很大差別。對(duì)于島嶼居民而言，陸島運(yùn)輸主要滿足共同交通安全服務(wù)，因此在航班發(fā)班的密度、速

度等方面要求較高，運(yùn)價(jià)方面要求低廉；而對(duì)于旅游觀光游客而言，更加注重的是運(yùn)輸服務(wù)的質(zhì)量以及陸島運(yùn)輸?shù)陌踩Ｕ稀?/p>

二、遼寧省及大連市陸島運(yùn)輸現(xiàn)狀

1.陸島運(yùn)輸?shù)默F(xiàn)實(shí)狀況

對(duì)遼寧省海島資源的綜合調(diào)查統(tǒng)計(jì)可知，目前有海洋島嶼506個(gè)，占全國(guó)海洋島嶼的7.7%，分布在北黃海的有272個(gè)，占全省島嶼總數(shù)的53.8%，分布在渤海的有234個(gè)，占全省島嶼總數(shù)的46.2%；500 m2以上島嶼共266座，其中有常住居民的38座，島上常住居民10萬(wàn)余人，分布在北黃海的有31個(gè)，占全省有常住居民島嶼總數(shù)的81.6%，分布在渤海的有7個(gè)，占全省有常住居民島嶼總數(shù)的18.4%。[2]遼寧省沿海38座有人居住的島嶼中已開通陸(島)島客運(yùn)的有21座，航線27條，年運(yùn)送島內(nèi)居民及游客達(dá)約330萬(wàn)人次；經(jīng)營(yíng)陸(島)島客運(yùn)的公司17家，客運(yùn)船舶56艘，分布在大連市內(nèi)、莊河市、長(zhǎng)海縣、丹東孤山(孤山至大鹿島、獐島)和葫蘆島興城(興城至菊花島)地區(qū)，特別集中在長(zhǎng)?？h長(zhǎng)山群島與大陸之間以及莊河港與石城島、王家島、壽龍島之間。

以大連地區(qū)為例，包括無名礁砣在內(nèi),共有226個(gè)島嶼,其中東部和南部海區(qū)島嶼集中,約占70%,西部海區(qū)約占30%,如圖1所示。大連島嶼主要分布在大連市內(nèi)、瓦房店、長(zhǎng)?？h、新金縣、莊河縣5個(gè)地區(qū),其中長(zhǎng)?？h的島嶼分布最為集中。但多數(shù)島嶼面積較小,其中無人島居多，面積不足1 km2的占95%左右。目前無人居住海島一直處于閑置狀態(tài),沒有經(jīng)過人工開發(fā),但無人居住海島旅游的發(fā)展會(huì)成為今后的一個(gè)趨勢(shì),擁有很大的發(fā)展空間。[3]

圖1 大連市海島地區(qū)分布

大連海島具有豐富的生態(tài)資源和得天獨(dú)厚的自然風(fēng)光,一些海島為大陸島,有上升海岸的特點(diǎn),地殼運(yùn)動(dòng)和海洋營(yíng)力的作用塑造了許多絢麗多彩的自然景觀,且品位高,具有觀賞、科考價(jià)值,是極具吸引力的旅游資源。目前,海島旅游發(fā)展迅速,已成為大連旅游業(yè)新的增長(zhǎng)點(diǎn),各海島的旅游人數(shù)和旅游收入都呈上升趨勢(shì)。

大連陸島交通碼頭主要集中在長(zhǎng)山列島,其碼頭數(shù)占碼頭總數(shù)的70.2%,同時(shí)千噸級(jí)、500 t級(jí)碼頭也都遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于其他港口，使得大連陸島交通功能正逐步由單純的客運(yùn)乘降向多功能、高效率方向發(fā)展,完善、便捷、高效、安全的陸島運(yùn)輸體系初具規(guī)模。[4]5

大連從事陸島運(yùn)輸?shù)拇爸饕腥N類型，即普通客船、客滾船和高速客船。根據(jù)2010年大連市港口客運(yùn)企業(yè)年審情況，客滾船和普通客船是主要運(yùn)力船舶，隨著大連市繼續(xù)投放客滾船的決定以及相關(guān)政策的落實(shí)，可以預(yù)見將來客滾船將成為陸島運(yùn)輸?shù)闹髁Υ停瑓⒁姳?。

表1 大連市陸島運(yùn)輸船舶類型

根據(jù)海島發(fā)展的特點(diǎn)，島上的流動(dòng)人口和旅游人數(shù)會(huì)逐漸攀升，島上常駐、外來務(wù)工人員和旅游人數(shù)合計(jì)將超過500萬(wàn)人次。[4]15其中島上常住人口及流動(dòng)人口有所增加，但是幅度不大。而旅游人口數(shù)量將呈幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)。

2.針對(duì)陸島運(yùn)輸?shù)谋O(jiān)管現(xiàn)狀

根據(jù)大連市實(shí)地調(diào)研情況，大連市政府針對(duì)陸島運(yùn)輸及其安全管理監(jiān)督工作陸續(xù)采取措施和出臺(tái)相關(guān)政策，主要可以分為兩個(gè)階段。

第一階段是2000年至2007年的整改階段。根據(jù)2000年原交通部頒布的《國(guó)內(nèi)船舶運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)資質(zhì)管理規(guī)定》(交通部令2001年第1號(hào))，由于大連市大部分從事陸島運(yùn)輸?shù)南嚓P(guān)企業(yè)都不滿足該規(guī)定有關(guān)水運(yùn)企業(yè)的要求，大連市相關(guān)主管部門先后于2001年10月31日和2003年4月3日印發(fā)了《大連沿海船舶運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)資質(zhì)管理辦法》(大交發(fā)〔2001〕203號(hào))以及《〈大連市沿海船舶運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)資質(zhì)管理辦法〉補(bǔ)充規(guī)定》(大交岸發(fā)〔2003〕86號(hào))文件，采取多項(xiàng)措施對(duì)從事陸島運(yùn)輸?shù)慕?jīng)營(yíng)企業(yè)整頓和治理。主要包括：①調(diào)整船舶運(yùn)力結(jié)構(gòu)，將從事陸島運(yùn)輸?shù)姆稚⑵髽I(yè)進(jìn)行整合。整合措施之后，由最初的31家整合至12家，以保證航行安全。②淘汰和更新部分船型。淘汰木質(zhì)船，用玻璃鋼船取代。但是玻璃鋼船舶從事運(yùn)輸?shù)木窒扌砸诧@現(xiàn)出來。由于玻璃鋼船的抗風(fēng)能力差、冬季破冰困難等，因此只能從事春夏季節(jié)性運(yùn)輸。自2005年開始，大連市政府開始推薦采用鋁合金高速客船、滾裝船取代玻璃鋼船，從而成為主要的運(yùn)輸動(dòng)力船型。在玻璃鋼船退出市場(chǎng)的同時(shí)，對(duì)運(yùn)輸企業(yè)進(jìn)行了相應(yīng)補(bǔ)償。③多渠道籌措資金。為解決陸島運(yùn)輸企業(yè)資金需求，通過整合其他企業(yè)，鼓勵(lì)退出企業(yè)資金流向新成立企業(yè)，采取以股東的身份參與經(jīng)營(yíng)等多種方式，多渠道籌措資金，以更換經(jīng)營(yíng)船型。

第二階段始于2007年。2007年原交通部頒布《國(guó)內(nèi)水路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)資質(zhì)管理規(guī)定》，對(duì)從事水路運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)作出新規(guī)定。大連市政府為配合該新規(guī)定的落實(shí)和實(shí)施，制定并出臺(tái)了相應(yīng)的政策。具體包括鼓勵(lì)規(guī)?；?jīng)營(yíng)、鼓勵(lì)資金密集型合作、降低玻璃鋼船的安全適風(fēng)級(jí)別等。大連市港口與口岸管理局為此下發(fā)了《大連沿海水路運(yùn)輸管理規(guī)定》(大港口發(fā)〔2007〕201號(hào))和《大連水上旅游運(yùn)輸管理規(guī)定》兩個(gè)文件。2012年，陸島運(yùn)輸被納入大連市港口布局規(guī)劃，成為運(yùn)輸交通規(guī)劃體系的一部分，并完成《大連長(zhǎng)山群島陸島交通體系規(guī)劃》等一系列成果。據(jù)了解目前該規(guī)劃的配套政策正在制定中，內(nèi)容將涵蓋運(yùn)營(yíng)管理、發(fā)展航線、老舊船舶、旅游專線、市場(chǎng)整合等五個(gè)方面。但是目前大連市政府尚未考慮像浙江省在舟山群島、普陀島的客運(yùn)運(yùn)輸中，通過對(duì)運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)人在淡季時(shí)的票價(jià)補(bǔ)貼，給予運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)人一些補(bǔ)貼的政策。

2014年4月，大連市召開陸島公共交通發(fā)展系列工作以及相應(yīng)的政府扶持政策的專題會(huì)議，將進(jìn)一步放開陸島航運(yùn)市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，允許和引導(dǎo)陸島航運(yùn)實(shí)現(xiàn)多元化投資和經(jīng)營(yíng)。同時(shí)還將加大對(duì)陸島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持力度，對(duì)投入陸島交通運(yùn)輸體系的新建造船舶和更新船舶給予積極的財(cái)政資金補(bǔ)貼，進(jìn)一步健全和完善陸島交通運(yùn)輸體系，為海島居民出行和游客旅游觀光提供更加便捷、安全、高效的服務(wù)。

三、陸島運(yùn)輸存在的主要問題及其分析

1.陸島運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資困難

目前各級(jí)人民政府及社會(huì)各界對(duì)陸島運(yùn)輸及其安全問題的關(guān)注仍未提到應(yīng)有的高度，導(dǎo)致相關(guān)措施沒有到位。尤其是陸島運(yùn)輸?shù)馁Y金投入沒有得到很好的落實(shí)和保障，主要原因是資金投入主體與受益群體不一致，而且陸島運(yùn)輸主要是為了滿足居民出行和日常生活的民生需要，其社會(huì)公益特征明顯，經(jīng)濟(jì)效益很小，甚至在淡季，多數(shù)運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)人處于虧損經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，更談不上投資回報(bào)和收益問題，這一現(xiàn)象直接導(dǎo)致運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)人、港口經(jīng)營(yíng)人很難從社會(huì)渠道進(jìn)行融資。由于相關(guān)資金和政策的缺失，目前陸島運(yùn)輸?shù)暮骄€沒有覆蓋全部所有有居民生活的島嶼，居民需求得不到充分滿足，在未設(shè)計(jì)航線或者航線運(yùn)力投入較少的島嶼，造成了無船名船號(hào)、無船舶證書、無船籍港的“三無船舶”出現(xiàn)。尤其在冬季禁航期，百姓出門需求無法得到滿足，存在違規(guī)出航的安全隱患。在運(yùn)輸航線基礎(chǔ)設(shè)施、港口基礎(chǔ)設(shè)施、通航助航設(shè)施以及交通信息化管理設(shè)施方面，囿于資金投入的限制和匱乏，陸島運(yùn)輸及其安全方面存在很多問題。具體而言，比較突出的問題包括：

(1)缺少必要的運(yùn)輸航線基礎(chǔ)設(shè)施，很多島嶼至今沒有通航。這一現(xiàn)象客觀上形成了一些登陸艇在運(yùn)送車輛和一些貨運(yùn)船舶非法搭載旅客的市場(chǎng)，尤以皮口至海洋島航線最為突出。因?yàn)槟壳捌た谥梁Ｑ髰u航線無直達(dá)客運(yùn)航線，交通費(fèi)用較高。

(2)現(xiàn)有港口等基礎(chǔ)設(shè)施缺少應(yīng)有的維護(hù)，港口水深受到限制，無法充分發(fā)揮港口碼頭功效。例如很多島嶼碼頭的裝卸和照明設(shè)備不足，船舶靠離泊位需要等潮水等。因?yàn)楹u養(yǎng)殖業(yè)比較發(fā)達(dá)，也是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的主要收入來源，海域管理及航道管理方面存在職責(zé)不清甚至交叉等現(xiàn)象，因此海上養(yǎng)殖物礙航現(xiàn)象比較突出，尤其在天氣狀況不良等情況下，極易發(fā)生影響安全的海難事故。

(3)缺少必要的安全保障設(shè)施，通航環(huán)境較差。如陸島運(yùn)輸航道沒有或缺乏必要的導(dǎo)助航設(shè)施，一旦發(fā)生海上財(cái)產(chǎn)及人身傷亡事故，由于海域通航環(huán)境不佳，專業(yè)救助船很難開展救助，特別是在夜間，因此無法集中力量進(jìn)行及時(shí)合理的海上搜救工作。此外目前陸島運(yùn)輸航線及港口缺少必要的防污染和溢油應(yīng)急設(shè)備，一旦發(fā)生重大海域污染事故，對(duì)于依靠養(yǎng)殖業(yè)為主要經(jīng)濟(jì)收入的海島經(jīng)濟(jì)而言，將會(huì)產(chǎn)生不可估量的損失。因此目前在陸島運(yùn)輸?shù)陌踩Ｕ鲜侄畏矫娲嬖趪?yán)重不足。

(4)目前的海事交通及安全管理仍然屬于粗放性管理，監(jiān)管人員數(shù)量不足。由于歷史原因和地理環(huán)境因素等影響，目前海事行政主管機(jī)構(gòu)在從事陸島運(yùn)輸?shù)母劭诤秃降罒o法設(shè)置和安排足夠數(shù)量的站點(diǎn)和人員，部分地區(qū)建港時(shí)未配備相關(guān)信息化管理的設(shè)施，使得該區(qū)域交通信息無法及時(shí)上達(dá)海事主管機(jī)構(gòu)，海事主管機(jī)構(gòu)也無法利用現(xiàn)有交通信息系統(tǒng)及時(shí)向該區(qū)域發(fā)出可能影響交通安全的警告和警示。部分運(yùn)輸船舶不在指定位置靠泊以規(guī)避海事管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查，貨運(yùn)船舶違規(guī)載客等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，海事管理機(jī)構(gòu)很難做到及時(shí)監(jiān)督管理。信息化管理設(shè)施的缺失，也使得一旦海上事故發(fā)生，海事管理機(jī)構(gòu)無法科學(xué)、有序、合理、適時(shí)地進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)管理，而如果不能及時(shí)搜救，諸多矛盾將直指海事管理機(jī)構(gòu)。

2.對(duì)從事陸島運(yùn)輸?shù)慕?jīng)營(yíng)主體難以管理

經(jīng)營(yíng)陸島運(yùn)輸?shù)暮竭\(yùn)公司主要是當(dāng)?shù)氐拿駹I(yíng)企業(yè)，船舶大多采取光船租賃的形式掛靠。由于公司規(guī)模小，管理人員數(shù)量少甚至沒有，公司管理水平較低，安全管理制度不完善，對(duì)船舶特別是掛靠船舶的管理流于形式，甚至是不聞不問。加上從事陸島貨運(yùn)的掛靠船舶多為個(gè)體單船，船舶所有人即船員，普遍存在法律意識(shí)和安全意識(shí)淡薄現(xiàn)象，對(duì)運(yùn)輸安全熟視無睹，不服從行政機(jī)關(guān)監(jiān)管，一旦發(fā)生人身傷亡及財(cái)產(chǎn)損失的海上事故，基本無賠償能力或者賠償能力低下。目前尚沒有針對(duì)陸島運(yùn)輸?shù)拇敖?jīng)營(yíng)資質(zhì)、監(jiān)管主體、部門責(zé)任劃分的相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，而從事沿海運(yùn)輸船舶的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)因?yàn)殚T檻過高而無法完全適用于陸島運(yùn)輸船舶。因此目前從事陸島運(yùn)輸?shù)拇緹o法形成體系化管理、企業(yè)數(shù)量過多且普遍規(guī)模過小的現(xiàn)狀和事實(shí)，使得相關(guān)主管部門對(duì)此難以開展有效的法律監(jiān)管。

3.船舶安全運(yùn)輸能力較低

從事陸島運(yùn)輸?shù)拇岸酁樾⌒痛埃洿蠖嗖怀^200總噸，普通客船不超過100總噸，較大的客滾船也不超過500總噸。由于目前從事陸島運(yùn)輸船舶經(jīng)濟(jì)效益有限，船公司對(duì)于安全保障設(shè)施及投入嚴(yán)重不足，致使船上設(shè)施嚴(yán)重老化，船舶狀況總體較差。特別是很多貨船更新速度緩慢，又不可能中斷陸島運(yùn)輸，導(dǎo)致從事運(yùn)輸?shù)拇袄淆g化嚴(yán)重。有些貨船甚至缺少各種證書，成為三無船舶。

4.從業(yè)船員老齡化明顯，素質(zhì)偏低

由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展限制、船公司經(jīng)營(yíng)意識(shí)等因素，目前從事陸島運(yùn)輸?shù)拇瑔T收入偏低，高素質(zhì)船員匱乏，適任船員數(shù)量不足。一方面現(xiàn)有的船員大多是本地人，且有些船員是從漁業(yè)船員轉(zhuǎn)來，缺少必要的客運(yùn)安全及專業(yè)培訓(xùn)，安全意識(shí)淡漠；另一方面航運(yùn)公司，特別是規(guī)模相對(duì)較大的船公司，因擔(dān)心船員流失和經(jīng)濟(jì)效益不好，不肯投入更多資金對(duì)船員進(jìn)行培訓(xùn)，只是一味地通過適當(dāng)提高船員工資以避免適任船員流失。上述種種原因直接導(dǎo)致從事陸島運(yùn)輸?shù)拇瑔T素質(zhì)普遍偏低，對(duì)有關(guān)航海和船舶管理常識(shí)缺乏必要的了解和掌握，對(duì)電子海圖等先進(jìn)設(shè)備使用率不高，缺乏應(yīng)急應(yīng)變能力，甚至存在違章操作、冒險(xiǎn)航行、部分貨船配員不足等現(xiàn)象。人員素質(zhì)低下以及人員管理的混亂，致使船舶安全運(yùn)輸能力直線下降。

5.部分漁港內(nèi)船舶擅自從事旅客及貨物運(yùn)輸

目前，遼寧沿海存在船舶在漁港內(nèi)擅自從事貨物運(yùn)輸?shù)默F(xiàn)象，且多為“三無”船舶，船舶狀況差，船員素質(zhì)低，安全意識(shí)淡漠。漁港內(nèi)船舶非法從事貨物運(yùn)輸?shù)墓芾砩婕岸鄠€(gè)環(huán)節(jié)，關(guān)系到海事、漁政、水上交通運(yùn)輸?shù)榷鄠€(gè)管理部門，僅依靠海事管理機(jī)構(gòu)難以杜絕此種非法運(yùn)輸行為并徹底消除安全隱患。更有甚者，部分三無船舶、漁業(yè)養(yǎng)殖船舶、私家游艇等雖然沒有客運(yùn)資質(zhì)，但實(shí)質(zhì)上擅自從事客運(yùn)工作，尤其是在正規(guī)客運(yùn)船舶因?yàn)樘鞖饣蛘咂渌绊懞叫邪踩唤购叫械那闆r下，這些無正規(guī)客運(yùn)許可的船舶擅自載客從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，存在著極大的安全隱患。

6.執(zhí)法主體不明，權(quán)責(zé)劃分不清

漁港內(nèi)船舶非法從事貨物、旅客運(yùn)輸?shù)墓芾砩婕岸鄠€(gè)環(huán)節(jié)，關(guān)涉公安部門、邊防部門、漁政、海監(jiān)、海事局、水運(yùn)處等多個(gè)管理部門，水路運(yùn)輸管理部門僅能就營(yíng)運(yùn)證書許可問題，對(duì)擅自從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的船公司進(jìn)行處罰，至于營(yíng)業(yè)性收入的處罰并不在其管理權(quán)限內(nèi)。在從事陸島運(yùn)輸違規(guī)船舶中，三無船舶占了很大比例。由于三無船舶既沒有船舶證書、船名以及船籍，也無法查實(shí)真實(shí)的船舶所有人是誰(shuí)，因此對(duì)海事管理機(jī)構(gòu)而言，行政管理難度大，同時(shí)也沒有辦法采取切實(shí)有效的處罰措施，僅依靠海事管理機(jī)構(gòu)難以杜絕此種非法運(yùn)輸行為并徹底消除安全隱患。如果不能對(duì)違規(guī)船舶進(jìn)行有效的行政管理和監(jiān)督，甚至予以行政處罰，就會(huì)導(dǎo)致違規(guī)從事陸島運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的船公司以違法成本過低、達(dá)不到任何警示作用為由，仍然繼續(xù)從事違法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

四、歐盟有關(guān)陸島運(yùn)輸?shù)牧⒎ㄅc實(shí)踐

歐盟一直致力于歐洲海上運(yùn)輸服務(wù)自由化和立法統(tǒng)一化，希望通過歐盟海上運(yùn)輸條例的出臺(tái)讓各成員國(guó)之間可以自由地提供海上運(yùn)輸服務(wù)，進(jìn)而發(fā)展各國(guó)國(guó)內(nèi)海運(yùn)市場(chǎng)。因此，歐盟理事會(huì)于1992年12月7日頒布了歐盟3577/92號(hào)理事會(huì)條例(以下簡(jiǎn)稱3577/92條例)。*EC Council Regulation 3577/92 Official Journal L[S] 364 of 12.12.1992.

3577/92條例的立法目的是消除歐盟成員國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)海上運(yùn)輸服務(wù)提供者相關(guān)資質(zhì)和運(yùn)營(yíng)條件的限制，以保證各成員國(guó)可以自由為其他成員國(guó)提供海上運(yùn)輸服務(wù)。該條例的調(diào)整對(duì)象主要包括一個(gè)成員國(guó)內(nèi)部從事陸地間運(yùn)輸服務(wù)、離岸供應(yīng)服務(wù)和陸島運(yùn)輸服務(wù)。對(duì)從事運(yùn)營(yíng)的船舶要求必須在歐盟成員國(guó)內(nèi)登記，并且滿足和遵守此成員國(guó)相關(guān)海上運(yùn)輸法律的規(guī)定。明確引入了公共服務(wù)合同和公共服務(wù)義務(wù)的概念，即在有必要維持特定陸島運(yùn)輸航線運(yùn)營(yíng)的情況下，條例允許各成員國(guó)為服務(wù)提供者設(shè)定公共服務(wù)義務(wù)的權(quán)利。同時(shí)規(guī)定如果某成員國(guó)國(guó)內(nèi)陸島運(yùn)輸市場(chǎng)被海上運(yùn)輸服務(wù)的自由化嚴(yán)重干擾，歐盟委員會(huì)可以采取相應(yīng)的保護(hù)措施以維持其國(guó)內(nèi)陸島市場(chǎng)的正常發(fā)展。

考慮到歐盟成員國(guó)國(guó)內(nèi)各島嶼的地理及經(jīng)濟(jì)情況各有差異，因此一方面規(guī)定陸島運(yùn)輸要符合歐盟相關(guān)條約法的內(nèi)容，另一方面又可以根據(jù)成員國(guó)各個(gè)島嶼不同的情況采取靈活適用的策略。

3577/92號(hào)條例對(duì)陸島運(yùn)輸作出一些特殊規(guī)定。主要表現(xiàn)在：

(1)在陸島運(yùn)輸法律方面強(qiáng)調(diào)了國(guó)家公權(quán)力的介入。如果陸島運(yùn)輸服務(wù)提供者沒有適當(dāng)?shù)貜氖玛憤u運(yùn)輸航線經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，條例允許成員國(guó)為服務(wù)提供者設(shè)定公共服務(wù)義務(wù)或與其訂立公共服務(wù)合同。所謂公共服務(wù)義務(wù)是指陸島運(yùn)輸服務(wù)提供者需要承擔(dān)保證其服務(wù)水平和質(zhì)量持續(xù)的時(shí)間，服務(wù)資質(zhì)和服務(wù)價(jià)格都維持在一定標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)。通常情況下這樣的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)比一個(gè)純商業(yè)服務(wù)運(yùn)營(yíng)者所遵循的標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格。[5]公共服務(wù)合同是指歐盟成員國(guó)行政部門與陸島運(yùn)輸服務(wù)提供者簽訂的類似于政府采購(gòu)的服務(wù)合同，運(yùn)營(yíng)的航線必須是一年內(nèi)往返大陸與島嶼之間的乘客人數(shù)少于300 000的航線。此類合同針對(duì)的服務(wù)對(duì)象可以是旅客運(yùn)輸或者貨物運(yùn)輸，但是適用的范圍只能是在缺乏服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力的航線上，例如當(dāng)某一航線由于其地理或者季節(jié)性原因?qū)е轮挥幸患掖斑\(yùn)營(yíng)公司提供陸島運(yùn)輸服務(wù)以至于有可能發(fā)生壟斷行為時(shí)，國(guó)家才可以要求與服務(wù)提供者簽訂公共服務(wù)合同。

(2)歐盟允許各成員國(guó)政府給予公共服務(wù)提供者一定的政府補(bǔ)貼。相對(duì)于一般商業(yè)海運(yùn)服務(wù)合同以營(yíng)利為目的的做法，公共服務(wù)合同的目的更側(cè)重于維持島嶼上居民的正常生活和貨物貿(mào)易，在特殊情況下甚至?xí)箨憤u運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者從事非營(yíng)利運(yùn)輸。因此，歐洲各成員國(guó)實(shí)行行政補(bǔ)貼政策，即給予履行公共服務(wù)義務(wù)和簽訂公共服務(wù)合同的船東一定補(bǔ)貼，稱為“公共服務(wù)補(bǔ)償”(public service compensation)。此類補(bǔ)償?shù)臈l件和金額通常由成員國(guó)國(guó)內(nèi)行政部門確定。但是，國(guó)內(nèi)相關(guān)法律規(guī)定不得違背歐盟條約法對(duì)于國(guó)家補(bǔ)助(state aids)的規(guī)定。

目前大部分歐盟成員國(guó)對(duì)于陸島運(yùn)輸，尤其是非營(yíng)利航線的運(yùn)營(yíng)者，都實(shí)行了公共服務(wù)義務(wù)和公共服務(wù)合同政策，并且給予非營(yíng)利運(yùn)營(yíng)者以一定政府補(bǔ)貼，同時(shí)對(duì)于提供非營(yíng)利陸島運(yùn)輸服務(wù)的運(yùn)營(yíng)者資質(zhì)規(guī)定作出嚴(yán)格要求，例如：(1)在服務(wù)內(nèi)容方面，規(guī)定服務(wù)頻率(周期或持續(xù)時(shí)間)，并每周應(yīng)至少提供規(guī)定時(shí)間的運(yùn)輸服務(wù)。(2)當(dāng)運(yùn)營(yíng)者沒有規(guī)律以及充分地滿足陸島在生活必需品或者提供旅客輸送服務(wù)等，各國(guó)政府會(huì)要求運(yùn)營(yíng)者必須?？克袓u嶼的義務(wù)，或者提供島間運(yùn)輸。(3)運(yùn)營(yíng)者需要通過相關(guān)文件證明其有能力去從事此項(xiàng)運(yùn)輸服務(wù)。(4)運(yùn)營(yíng)者根據(jù)計(jì)劃航線有規(guī)律地從事服務(wù)的時(shí)間應(yīng)當(dāng)不少于一年。(5)在船員配備方面，運(yùn)營(yíng)者應(yīng)雇用擁有本國(guó)或其他歐盟成員國(guó)國(guó)籍的船員。[6]

由于各個(gè)成員國(guó)的地理自然因素和人文經(jīng)濟(jì)因素，3577/92條例的實(shí)施進(jìn)程在全歐洲不盡相同。例如希臘針對(duì)本身島嶼眾多的地理因素，針對(duì)陸島運(yùn)輸?shù)募竟?jié)性和多樣性等特點(diǎn)，對(duì)從事陸島運(yùn)輸服務(wù)的船員和船舶資質(zhì)作出超越歐盟指令的特殊規(guī)定。盡管歐盟委員會(huì)對(duì)希臘政府下達(dá)了多次要求其完善國(guó)內(nèi)立法的命令，希臘政府也承諾會(huì)在將來適當(dāng)時(shí)機(jī)考慮國(guó)內(nèi)法修訂問題，但是其為了符合本國(guó)國(guó)情，于2001年專門制定相應(yīng)陸島運(yùn)輸法律規(guī)定的做法還是值得肯定的。

五、完善陸島運(yùn)輸安全保障的措施和應(yīng)對(duì)策略

1.統(tǒng)籌規(guī)劃，推行地方性立法

建議省政府有關(guān)部門牽頭，對(duì)全省沿海陸島運(yùn)輸發(fā)展進(jìn)行專題規(guī)劃，實(shí)施“科技興安”戰(zhàn)略，完善涵蓋船舶交通管理系統(tǒng)(VTS)、船舶自動(dòng)識(shí)別系統(tǒng)(AIS)、甚高頻通信系統(tǒng)(VHF)、工業(yè)電視監(jiān)控系統(tǒng)(CCTV)的立體監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。起草并出臺(tái)針對(duì)沿海陸島運(yùn)輸?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)，進(jìn)一步細(xì)化、明確各部門職責(zé)。各級(jí)地方政府應(yīng)按照省政府規(guī)劃要求，將陸島運(yùn)輸納入濱海旅游或城鄉(xiāng)公共交通發(fā)展規(guī)劃，加大投資力度，強(qiáng)化海上安全生產(chǎn)基礎(chǔ)建設(shè)，不斷完善碼頭、設(shè)施，促進(jìn)陸島運(yùn)輸?shù)牧夹园l(fā)展。

2.推行集約化經(jīng)營(yíng)，提高市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻

在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上，建議省政府加強(qiáng)政策干預(yù)，借鑒歐盟關(guān)陸島運(yùn)輸?shù)淖龇?，?guī)范陸島運(yùn)輸市場(chǎng)秩序，提高市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，科學(xué)合理調(diào)控運(yùn)力，整合資源，推動(dòng)陸島運(yùn)輸實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。按照區(qū)域或航線分布情況，扶持規(guī)模較大的公司或引入大型航運(yùn)公司發(fā)展成為龍頭企業(yè)，整合管理不善的公司，實(shí)現(xiàn)集約化經(jīng)營(yíng)，提高專業(yè)化管理水平，提升企業(yè)效益。同時(shí)參照國(guó)內(nèi)船舶安全營(yíng)運(yùn)和防止污染安全管理體系(ISM)模式，強(qiáng)制推行陸島船舶安全管理體系，加強(qiáng)船公司管理，督促公司強(qiáng)化對(duì)船員培訓(xùn)，切實(shí)履行管理職責(zé)。盡快出臺(tái)相關(guān)法律規(guī)定，明確各部門權(quán)責(zé)，為執(zhí)法提供依據(jù)。

3.推動(dòng)船型標(biāo)準(zhǔn)化，淘汰不合格船型

建議根據(jù)沿海陸島運(yùn)輸航線實(shí)際情況，聘請(qǐng)有關(guān)專家進(jìn)行評(píng)估，推薦滿足陸島運(yùn)輸?shù)南盗袠?biāo)準(zhǔn)船型。針對(duì)部分航線船舶船齡老、船況差、建造質(zhì)量低的現(xiàn)狀，由地方政府牽頭，對(duì)營(yíng)運(yùn)的陸島運(yùn)輸船舶安全技術(shù)狀況進(jìn)行全面評(píng)估，同時(shí)給予一定的政策傾斜和適當(dāng)補(bǔ)貼，鼓勵(lì)淘汰不合格船舶，推動(dòng)船型統(tǒng)一及運(yùn)力升級(jí)換代。同時(shí)針對(duì)船舶種類、大小的不同，分階段強(qiáng)制推行陸島運(yùn)輸船舶配備船舶自動(dòng)識(shí)別系統(tǒng)(AIS)。2014年4月16日韓國(guó)“歲月”號(hào)客輪沉沒，造成200多人死亡、近百人失蹤的慘痛事故。為了避免在中國(guó)發(fā)生類似的悲劇，政府應(yīng)該在船型設(shè)計(jì)、改裝等一系列涉及船舶適航、安全性的問題上設(shè)定強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督機(jī)制。此外，為了在陸島運(yùn)輸方面提供更完善的服務(wù)，以及能夠滿足不同人群對(duì)旅游服務(wù)的需求，在滿足公眾基本生活出行的基礎(chǔ)上，可以在從事陸島運(yùn)輸?shù)拇霸O(shè)施方面，適當(dāng)設(shè)置等級(jí)化艙位，以滿足高端人群對(duì)旅游度假的需求，并在港口、碼頭、旅店等相關(guān)場(chǎng)所提供配套服務(wù)。

4.加強(qiáng)財(cái)政扶持，并給予適當(dāng)補(bǔ)貼

建議將陸島運(yùn)輸納入公共交通體系的建設(shè)中，特別是在基礎(chǔ)建設(shè)資金方面，政府應(yīng)加大投入，并通過相關(guān)政策扶持，拓展多種渠道，籌措社會(huì)資金，以確保投資方與島上居民“雙贏獲益”?？紤]到目前陸島運(yùn)輸?shù)墓嫘蕴卣?，建議政府進(jìn)一步加大燃油補(bǔ)貼、財(cái)政補(bǔ)助、造船補(bǔ)貼等資金補(bǔ)貼力度，落實(shí)補(bǔ)貼資金來源，明確資金撥付和管理使用要求。同時(shí)建立陸島運(yùn)輸碼頭、客運(yùn)站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)保養(yǎng)以及船舶更新的資金補(bǔ)貼機(jī)制，爭(zhēng)取出臺(tái)有關(guān)稅費(fèi)減免政策，對(duì)淡季、突發(fā)事件及非營(yíng)利時(shí)段，給予運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)人部分運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼，從而在資金投入和政策扶持方面保障陸島運(yùn)輸?shù)陌踩l(fā)展。

5.開發(fā)島嶼旅游業(yè)，為島嶼經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供助力

目前國(guó)際上島嶼開發(fā)模式主要有馬爾代夫模式、夏威夷模式。[7]中國(guó)海島旅游業(yè)雖然起步較晚,但海島資源豐富。近幾年,國(guó)內(nèi)海島旅游逐漸受到人們的青睞,其中海南島和舟山群島兩地在眾多的島嶼中最為突出,并形成海南模式和舟山群島模式。通過對(duì)以上幾個(gè)海島地區(qū)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，它們?cè)诎l(fā)展中都存在一些相同之處:首先上述幾個(gè)島嶼都十分重視對(duì)本地區(qū)特色的發(fā)展，特色是區(qū)別于其他海島的魅力之所在,只有抓住特色才能成功吸引旅游者。其次都注重對(duì)環(huán)境的保護(hù),良好的生態(tài)環(huán)境是旅游地成功發(fā)展的依托，也是吸引旅游者的關(guān)鍵因素，因此在海島發(fā)展過程中必須加強(qiáng)對(duì)海島生態(tài)環(huán)境的保護(hù),實(shí)現(xiàn)海島地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展；同時(shí)在地區(qū)旅游發(fā)展中，還應(yīng)重視社區(qū)居民的意見，尊重他們的想法，鼓勵(lì)他們參與到旅游規(guī)劃與開發(fā)之中。除此之外，筆者建議，還可以將海島旅游收入的一部分用于碼頭、港口等公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，以解決目前陸島運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金捉襟見肘的困境。

[1]NESTEROWICZ M.Freedom to provide maritime transport service in European community law[J].Journal of Maritime Law & Commerce,2003,34(4):23-27.

[2]姜玉紅,李悅錚.遼寧省海島旅游發(fā)展的現(xiàn)狀及對(duì)策研究[J].海洋開發(fā)與管理,2008(5)：15-18.

[3]白潔.發(fā)展海島旅游業(yè)的制約因素及對(duì)策[J].生態(tài)科學(xué),2002(2):179-181.

[4]王振峰.大連市陸島客運(yùn)夜航可行性分析與評(píng)價(jià)[D].大連:大連海事大學(xué),2011.

[5]GREAVE R.The application of the EC common rules on competition to cabotage,including island cabotage[C].Glasgow:Universities of Glasgow and Oslo,2011:35.

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2014-10-20

遼寧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展課題(2014lslktfx-02)；遼寧省法學(xué)會(huì)重點(diǎn)課題(LNFXH2014A012)

郭 萍(1968-)，女，博士，教授；E-mail:guoping@dlmu.edu.cn

1671-7031(2015)01-0046-07

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