□藍(lán)蔚青

中國共產(chǎn)黨對國家治理的探索（下）*

□藍(lán)蔚青

黨的十一屆三中全會開始了中國共產(chǎn)黨對治國理政方式的反思和改革，摒棄了“階級斗爭”治國、政治運動治國這種具有巨大負(fù)面作用的模式，以社會主義民主法制建設(shè)為主要內(nèi)容的政治體制改革穩(wěn)步推進(jìn)，治國方式的撥亂反正和改革創(chuàng)新帶動了執(zhí)政黨和國家走向現(xiàn)代化。黨的十六大以后，改善國家治理成為黨的關(guān)注重點，馬克思主義國家治理理論與時俱進(jìn)。黨的十八屆三中、四中全會關(guān)于全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國的決定，構(gòu)成了完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的兩大基石。

改革開放后 治國理政 政治現(xiàn)代化

改革開放后，中國共產(chǎn)黨在對治國理政方式的反思和改革基礎(chǔ)上摒棄了“階級斗爭”治國、政治運動治國的模式，治國方式的撥亂反正和改革創(chuàng)新帶動了執(zhí)政黨和國家走向現(xiàn)代化。

一、治國方式的撥亂反正和改革創(chuàng)新

黨的十一屆三中全會摒棄了“階級斗爭”治國、政治運動治國這種具有巨大負(fù)面作用的模式，把社會主義現(xiàn)代化建設(shè)作為國家的主要任務(wù)，不可逆轉(zhuǎn)地把舊世界破壞者的思維定勢轉(zhuǎn)變?yōu)樾率澜缃ㄔO(shè)者的思維角度和思維方式，從而帶動了執(zhí)政黨和國家本身走向現(xiàn)代化。

黨的十一屆三中全會靠發(fā)揚黨內(nèi)民主促進(jìn)了思想解放和撥亂反正，開始了對治國理政方式的反思和改革。一年多以后，鄧小平發(fā)表了關(guān)于黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革的重要講話，深刻分析了黨和國家現(xiàn)行的一些具體制度中存在的弊端，吹響了政治體制改革的號角。這一講話總結(jié)了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政30多年的經(jīng)驗教訓(xùn)，特別是“文化大革命”的慘痛教訓(xùn)，提出進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)就是要“在經(jīng)濟(jì)上趕上發(fā)達(dá)的資本主義國家，在政治上創(chuàng)造比資本主義國家的民主更高更切實的民主，并且造就比這些國家更多更優(yōu)秀的人才”，“黨和國家的各種制度究竟好不好，完善不完善，必須用是否有利于實現(xiàn)這三條來檢驗”。①《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第322-323頁。他深刻剖析了黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度方面的主要弊端，揭示了官僚主義現(xiàn)象、權(quán)力過分集中的現(xiàn)象、家長制現(xiàn)象、干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象的主要表現(xiàn)、危害、特點和根源，提出了解決的措施特別是建立和改革相關(guān)制度的主張，以及繼續(xù)肅清思想政治方面的封建主義殘余影響的任務(wù)。他高屋建瓴地指出：“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視?！薄爸挥袑@些弊端進(jìn)行有計劃、有步驟而又堅決徹底的改革，人民才會信任我們的領(lǐng)導(dǎo)，才會信任黨和社會主義，我們的事業(yè)才有無限的希望?！薄爸攸c是切實改革并完善黨和國家的制度，從制度上保證黨和國家政治生活的民主化、經(jīng)濟(jì)管理的民主化、整個社會生活的民主化，促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的順利發(fā)展。”①《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333、336頁。這一講話成為政治體制改革的指導(dǎo)性文件，表明了中國共產(chǎn)黨在走了20多年彎路后，不但接續(xù)了20世紀(jì)50年代中期短暫的革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型，從依靠政治運動治國轉(zhuǎn)向了依靠制度建設(shè)治國，而且認(rèn)識到即使是那段黨和國家政治生活比較健康的時期，政治體制也存在重大缺陷，以致無法避免國家治理出現(xiàn)方向偏差和陷入混亂，因此開始把政治體制改革作為現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分和建設(shè)現(xiàn)代化國家的必由之路。

黨的十二大把建設(shè)高度的社會主義民主作為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的根本目標(biāo)和根本任務(wù)之一。胡耀邦在黨的十二大報告中全面闡述了治國方式改革創(chuàng)新的基本思路：“我們一定要按照民主集中制的原則，繼續(xù)改革和完善國家的政治體制和領(lǐng)導(dǎo)體制，使人民能夠更好地行使國家權(quán)力，使國家機關(guān)能夠更有效地領(lǐng)導(dǎo)和組織社會主義建設(shè)。社會主義民主要擴展到政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、文化生活和社會生活的各個方面，發(fā)展各個企業(yè)事業(yè)單位的民主管理，發(fā)展基層社會生活的群眾自治。民主應(yīng)當(dāng)成為人民群眾進(jìn)行自我教育的方法。應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會主義民主的原則，建立人與人之間的平等關(guān)系和個人與社會之間的正確關(guān)系。國家和社會保障公民正當(dāng)?shù)淖杂珊蜋?quán)利，公民履行對國家和社會應(yīng)盡的義務(wù)。公民在行使自己的自由和權(quán)利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益以及他人的自由和權(quán)利?！薄吧鐣髁x民主的建設(shè)必須同社會主義法制的建設(shè)緊密地結(jié)合起來，使社會主義民主制度化、法律化?！雹凇妒笠詠碇匾墨I(xiàn)選編》（上冊），北京：人民出版社，1986年版，第34、35頁。報告要求堅決改變有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的狀況，繼續(xù)制訂和完備各種法律，加強黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，從各方面保證政法部門嚴(yán)格執(zhí)行法律。同時對全民進(jìn)行法制宣傳教育，努力使每個公民都知法守法，特別要教育和監(jiān)督廣大黨員帶頭遵守憲法和法律。報告強調(diào)：“新黨章關(guān)于‘黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動'的規(guī)定，是一項極其重要的原則。從中央到基層，一切黨組織和黨員的活動都不能同國家的憲法和法律相抵觸。黨是人民的一部分。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，一經(jīng)國家權(quán)力機關(guān)通過，全黨必須嚴(yán)格遵守。”③《十二大以來重要文獻(xiàn)選編》（上冊），北京：人民出版社，1986年版，第34、35頁。這是總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，對黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國三者關(guān)系所作的科學(xué)闡述。此前幾年，國家已相繼制定了一系列重要法律。不久，全國人民代表大會又通過了一九八二年憲法，根據(jù)第一部中華人民共和國憲法通過以來28年的歷史經(jīng)驗，對治國方式作出了許多具有重大意義的新規(guī)定。我國社會主義民主的發(fā)展和法制建設(shè)進(jìn)入一個新的階段。

黨的十三大把政治體制改革提上議事日程并作為主要內(nèi)容之一，對治國方式改革創(chuàng)新提出了比較系統(tǒng)的構(gòu)想。黨的十三大報告納入了黨的十二屆七中全會討論并原則同意的《政治體制改革總體設(shè)想》，闡述了政治體制改革的必要性和緊迫性，提出改革的長遠(yuǎn)目標(biāo)是建立高度民主、法制完備、富有效率、充滿活力的社會主義政治體制，近期目標(biāo)是建立有利于提高效率、增強活力和調(diào)動各方面積極性的領(lǐng)導(dǎo)體制。報告強調(diào)了政治體制改革必須遵循的基本原則：“人民代表大會制度，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度，按照民主集中制的原則辦事，是我們的特點和優(yōu)勢，決不能丟掉這些特點和優(yōu)勢，照搬西方的‘三權(quán)分立'和多黨輪流執(zhí)政?！雹堋妒笠詠碇匾墨I(xiàn)選編》（上冊），北京：人民出版社，1991年版，第35頁。政治體制改革是一個逐步積累的漸進(jìn)過程，應(yīng)該從解決業(yè)已成熟的問題著手，逐步健全社會主義民主，完善社會主義法制，努力克服官僚主義現(xiàn)象和封建主義影響，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革和對內(nèi)對外開放，維護(hù)安定的社會政治環(huán)境，決不能搞破壞國家法制和社會安定的“大民主”。

黨的十三大對政治體制改革的總體設(shè)想主要是：

——政治體制改革的關(guān)鍵首先是實行黨政分開，即黨政職能分開，解決長期形成的黨政不分、以黨代政問題，以改善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。報告指出：“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定了憲法和法律，黨應(yīng)當(dāng)在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立了國家政權(quán)、群眾團(tuán)體和各種經(jīng)濟(jì)文化組織，黨應(yīng)當(dāng)保證政權(quán)組織充分發(fā)揮職能，應(yīng)當(dāng)充分尊重而不是包辦群眾團(tuán)體以及企事業(yè)單位的工作。黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國家政權(quán)機關(guān)推薦重要干部。黨對國家事務(wù)實行政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式是：使黨的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志，通過黨組織的活動和黨員的模范作用帶動廣大人民群眾，實現(xiàn)黨的路線、方針、政策。黨和國家政權(quán)機關(guān)的性質(zhì)不同，職能不同，組織形式和工作方式不同。應(yīng)當(dāng)改革黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，劃清黨組織和國家政權(quán)的職能，理順黨組織與人民代表大會、政府、司法機關(guān)、群眾團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他各種社會組織之間的關(guān)系，做到各司其職，并且逐步走向制度化。”①《十三大以來重要文獻(xiàn)選編》（上冊），北京：人民出版社，1991年版，第36、37、38、43、44頁。報告論述了黨政分開的重大意義，對中央、地方、基層實行黨政分開的具體方式和黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的職責(zé)分別提出了構(gòu)想。同時指出：“為了適應(yīng)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和活動方式的轉(zhuǎn)變，必須調(diào)整黨的組織形式和工作機構(gòu)?！雹凇妒笠詠碇匾墨I(xiàn)選編》（上冊），北京：人民出版社，1991年版，第36、37、38、43、44頁。

——進(jìn)一步下放權(quán)力。報告分析了權(quán)力過分集中的表現(xiàn)和弊端，提出下放權(quán)力的總的原則是“凡是適宜于下面辦的事情，都應(yīng)由下面決定和執(zhí)行”③《十三大以來重要文獻(xiàn)選編》（上冊），北京：人民出版社，1991年版，第36、37、38、43、44頁。，對處理中央和地方的關(guān)系、政府同企事業(yè)單位的關(guān)系、黨和政府同群眾組織的關(guān)系，都提出了原則性的要求，并指出下放權(quán)力必須以擴大中心城市和企事業(yè)單位的權(quán)力為重點，要求各級各部門都結(jié)合轉(zhuǎn)變職能和改革機構(gòu)，改革所涉及的規(guī)章制度。

——改革政府工作機構(gòu)。必須抓住轉(zhuǎn)變職能這個關(guān)鍵，按照經(jīng)濟(jì)體制改革和政企分開的要求，合并裁減專業(yè)管理部門和綜合部門內(nèi)部的專業(yè)機構(gòu)，適當(dāng)加強決策咨詢和調(diào)節(jié)、監(jiān)督、審計、信息部門，清理整頓行政性公司，撤銷因人設(shè)事的機構(gòu)，在人員問題上主要是調(diào)整結(jié)構(gòu)，提高素質(zhì)。加強行政立法，為行政活動提供基本的規(guī)范和程序，建立行政責(zé)任制，使行政管理走上法制化的道路。

——改革干部人事制度。報告指出了現(xiàn)行干部人事制度的重大缺陷，要求改變用黨政干部的單一模式，集中統(tǒng)一管理所有人員的現(xiàn)狀，按照黨政分開、政企分開和管人與管事既緊密結(jié)合又合理制約的原則，建立科學(xué)的分類管理體制；改變?nèi)狈γ裰鞣ㄖ频默F(xiàn)狀，實現(xiàn)干部人事的依法管理和公開監(jiān)督。改革的重點是建立國家公務(wù)員制度。要按照各種人才成長的不同規(guī)律，形成各具特色的管理方式和制度，貫徹和體現(xiàn)注重實績、鼓勵競爭、民主監(jiān)督、公開監(jiān)督的原則，創(chuàng)造人員能合理流動、職業(yè)有選擇余地的社會條件，使人盡其才，各展所長，增強黨和國家機關(guān)以及全社會的生機和活力。

——建立社會協(xié)商對話制度。提高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)活動的開放程度，重大情況讓人民知道，重大問題經(jīng)人民討論，及時地、暢通地、準(zhǔn)確地做到下情上達(dá)，上情下達(dá)，彼此溝通，互相理解，以利于正確處理和協(xié)調(diào)各種不同的社會利益和矛盾。報告提出：“當(dāng)前首先要制定關(guān)于社會協(xié)商對話制度的若干規(guī)定，明確哪些問題必須由哪些單位、哪些團(tuán)體通過協(xié)商對話解決。對全國性的、地方性的、基層單位內(nèi)部的重大問題的協(xié)商對話，應(yīng)分別在國家、地方和基層三個不同的層次上展開?！雹堋妒笠詠碇匾墨I(xiàn)選編》（上冊），北京：人民出版社，1991年版，第36、37、38、43、44頁。要進(jìn)一步發(fā)揮現(xiàn)有協(xié)商對話渠道的作用，注意開辟新的渠道。增加對政務(wù)和黨務(wù)活動的報道，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，支持群眾批評工作中的缺點錯誤，反對官僚主義，同各種不正之風(fēng)作斗爭。

——完善社會主義民主政治的若干制度。報告指出：“社會主義民主政治的本質(zhì)和核心，是人民當(dāng)家作主，真正享有各項公民權(quán)利，享有管理國家和企事業(yè)的權(quán)力?，F(xiàn)階段社會主義民主政治的建設(shè)，必須著眼于實效，著眼于調(diào)動基層和群眾的積極性，要從辦得到的事情做起，致力于基本制度的完善。”⑤《十三大以來重要文獻(xiàn)選編》（上冊），北京：人民出版社，1991年版，第36、37、38、43、44頁。應(yīng)繼續(xù)完善人大及其常委會的各項職能，加強立法工作和法律監(jiān)督。要進(jìn)一步密切各級人大與群眾的聯(lián)系，使人大能夠更好地代表人民，并受到人民的監(jiān)督。要加強全國人大特別是它的常委會的組織建設(shè)，逐步實現(xiàn)委員比較年輕化和專職化。要完善全國人大常委會和各專門委員會的議事規(guī)則和工作程序，加強制度建設(shè)。要加強政協(xié)自身的組織建設(shè)，逐步使國家大政方針和群眾生活重大問題的政治協(xié)商和民主監(jiān)督經(jīng)常化。要堅持“長期共存、互相監(jiān)督，肝膽相照、榮辱與共”的方針，完善共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和協(xié)商制度，進(jìn)一步發(fā)揮民主黨派和無黨派愛國人士在國家政治生活中的作用。要理順黨和行政組織同群眾團(tuán)體的關(guān)系，使各種群眾團(tuán)體能夠按照各自的特點獨立自主地開展工作，能夠在維護(hù)全國人民總體利益的同時，更好地表達(dá)和維護(hù)各自所代表的群眾的具體利益。群眾團(tuán)體也要改革組織制度，轉(zhuǎn)變活動方式，積極參與社會協(xié)商對話、民主管理和民主監(jiān)督，把工作重點放在基層，克服“官”氣和行政化傾向，贏得群眾特別是基層群眾的信任。選舉制度應(yīng)當(dāng)更充分地尊重選舉人的意志，保證選舉人有選擇的余地。要繼續(xù)依法堅持差額選舉制度，改進(jìn)候選人的提名方式，完善候選人的介紹辦法。為了使候選人具有較為廣泛的代表性，在堅持按地區(qū)選舉的同時，可以輔之以按界別選舉和其他方式產(chǎn)生部分代表的辦法。必須抓緊制定新聞出版、結(jié)社、集會、游行等法律，建立人民申訴制度，使憲法規(guī)定的公民權(quán)利和自由得到保障，同時依法制止濫用權(quán)利和自由的行為。應(yīng)當(dāng)制定促進(jìn)人員合理流動的法規(guī)，建立勞動仲裁制度，積極推進(jìn)公共福利事業(yè)的社會化。要進(jìn)一步完善民族區(qū)域自治制度，發(fā)展平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會主義民族關(guān)系。

——加強社會主義法制建設(shè)。法制建設(shè)必須貫串于改革的全過程，保障建設(shè)和改革的秩序，鞏固改革的成果。國家的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會生活的各個方面，民主和專政的各個環(huán)節(jié)，都應(yīng)做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。應(yīng)當(dāng)加強立法工作，改善執(zhí)法活動，保障司法機關(guān)依法獨立行使職權(quán)，提高公民的法律意識。應(yīng)興應(yīng)革的事情，要盡可能用法律或制度的形式加以明確，形成政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活的新規(guī)范，逐步做到黨、政權(quán)組織同其他社會組織的關(guān)系制度化，國家政權(quán)組織內(nèi)部活動制度化，中央、地方、基層之間的關(guān)系制度化，人員的培養(yǎng)、選拔、使用和淘汰制度化，基層民主生活制度化，社會協(xié)商對話制度化。

——切實加強黨的制度建設(shè)，以黨內(nèi)民主來逐步推動人民民主。要從中央做起，健全黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度和民主集中制。建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全會定期報告工作的制度；適當(dāng)增加中央全會每年開會的次數(shù)，使中央委員會更好地發(fā)揮集體決策作用；建立中央政治局、政治局常委會、中央書記處的工作規(guī)則和生活會制度，使集體領(lǐng)導(dǎo)制度化，加強對黨的領(lǐng)導(dǎo)人的監(jiān)督和制約。地方各級黨組織也要相應(yīng)建立和完善有關(guān)的議事規(guī)則、表決制度和生活會制度。要改革和完善黨內(nèi)選舉制度，明確規(guī)定黨內(nèi)選舉的提名程序和差額選舉辦法，把差額選舉的范圍首先擴大到各級黨代會代表，基層黨組織委員、書記，地方各級黨委委員、常委，和中央委員會委員。要切實保障黨章規(guī)定的黨員民主權(quán)利，制定保障黨員權(quán)利的具體條例。要疏通黨內(nèi)民主渠道和健全民主生活，使黨員對黨內(nèi)事務(wù)有更多的了解和直接參與的機會。

黨的十三大報告指出，政治體制改革是一項艱巨復(fù)雜的任務(wù)，必須采取堅決、審慎的方針，有領(lǐng)導(dǎo)有秩序地逐步展開，盡可能平穩(wěn)地推進(jìn)。在新舊體制交替期間，特別要注意防止工作上的脫節(jié)和磨擦。各項改革都要注重試驗，鼓勵探索，注意找到切實的過渡措施和辦法，做到循序漸進(jìn)，不搞“一刀切”。

一年多后發(fā)生的國內(nèi)政治風(fēng)波和蘇東劇變對政治體制改革的沖擊無疑是巨大的。難以預(yù)測的政治風(fēng)險，使最高決策層對政治體制改革持極其謹(jǐn)慎的態(tài)度。20世紀(jì)90年代以來，關(guān)于政治體制改革滯后甚至倒退的批評和質(zhì)疑不絕于耳。但實事求是地分析，應(yīng)該肯定黨的十三大報告提出的這八個方面的改革設(shè)想都取得了不同程度的進(jìn)展，不少目標(biāo)已經(jīng)實現(xiàn)或部分實現(xiàn)。整個設(shè)想的絕大部分內(nèi)容，在以后中國共產(chǎn)黨歷次代表大會報告和中央全會的決定、決議或其他重要文件中分別得到重申和確認(rèn)，而且進(jìn)一步具體化，特別是成為制定法律法規(guī)的指導(dǎo)思想。在實踐中，各級黨委和政府有了明確的分工，初步做到了各司其職和制度化，黨委與政府重疊設(shè)置的部門大大減少，黨的主張日益注重經(jīng)過法定程序變成國家意志。黨內(nèi)生活特別是權(quán)力運作的制度化程度大大提高，差額選舉已經(jīng)在多數(shù)場合實行。人大、政協(xié)及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職能逐步加強并制度化，協(xié)商民主被提到更加重要的地位，對國家大政方針和群眾生活重大問題的政治協(xié)商和民主監(jiān)督經(jīng)?；?。轉(zhuǎn)變政府職能和下放權(quán)力取得很大進(jìn)展，特別是行政審批權(quán)力大幅度削減。通過多輪政府機構(gòu)改革，政府機構(gòu)數(shù)量明顯減少，結(jié)構(gòu)趨于合理。國家公務(wù)員制度已經(jīng)建立并在逐步完善，各具特色的人員分類管理制度正在形成。大多數(shù)經(jīng)濟(jì)社會生活領(lǐng)域已建立法律法規(guī)體系，行政管理開始走上法制化道路。政務(wù)公開的范圍逐步擴大，輿論監(jiān)督已經(jīng)形成社會壓力?；鶎舆x舉的民主程度顯著提高，社會組織近年來也得到長足發(fā)展。地方性創(chuàng)新更是此伏彼起。同時毋庸諱言，政治體制改革的艱巨性和復(fù)雜性大大超出了當(dāng)時的估計。鄧小平在黨的十三大前夕所說的“政治體制改革如能在十年內(nèi)搞成功就很了不起了”①《鄧小平文選》（第三卷），北京：人民出版社，1993年版，第249頁。實在是過于樂觀了。要實現(xiàn)這個總體設(shè)想，我們還需要作更加長期的、堅持不懈的努力。

黨的十四大報告確定了中國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。這給政治體制改革提供了強勁而持久的動力。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，以及廣大人民群眾民主法治意識的不斷增強，以社會主義民主法制建設(shè)為主要內(nèi)容的政治體制改革穩(wěn)步推進(jìn)，中國共產(chǎn)黨歷次代表大會都作出了階段性部署，從中折現(xiàn)出治國理念的現(xiàn)代化走向。

黨的十四大報告在經(jīng)濟(jì)體制改革實行重大突破的背景下，突出了加速建立一套民主的科學(xué)的決策制度，加強基層民主建設(shè)，完善監(jiān)督機制，加強經(jīng)濟(jì)立法，堅持社會治安綜合治理，大力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制、黨政機構(gòu)改革，建立科學(xué)的人員分類管理體制和有效的激勵機制，盡快推行國家公務(wù)員制度。黨的十五大提出了社會主義初級階段的基本綱領(lǐng)，其中概括了建設(shè)有中國特色社會主義政治的基本目標(biāo)和基本政策，明確提出了依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的要求。黨的十五大報告強調(diào)社會主義民主的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主，闡明了依法治國的科學(xué)內(nèi)涵：“就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進(jìn)行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變?！雹佟妒宕笠詠碇匾墨I(xiàn)選編》（上冊），北京：人民出版社，2000年版，第30、31頁。報告評價了依法治國的重大意義，把它定位為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。黨的十五大確定了近期政治體制改革的主要任務(wù)是：發(fā)展民主，加強法制，實行政企分開、精簡機構(gòu)，完善民主監(jiān)督制度，維護(hù)安定團(tuán)結(jié)，在這些方面的提出了新的更高的要求。報告還闡明了共產(chǎn)黨執(zhí)政與人民當(dāng)家作主的關(guān)系，強化了民主、法制、人權(quán)意識：“共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握管理國家的權(quán)力，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)?！雹凇妒宕笠詠碇匾墨I(xiàn)選編》（上冊），北京：人民出版社，2000年版，第30、31頁。

黨的十六大確立了全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)，在政治方面就是要使社會主義民主更加完善，社會主義法制更加完備，依法治國基本方略得到全面落實，人民的政治、經(jīng)濟(jì)和文化權(quán)益得到切實尊重和保障，基層民主更加健全，社會秩序良好，人民安居樂業(yè)。黨的十六大報告指出：“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來?！雹邸妒笠詠碇匾墨I(xiàn)選編》（上冊），北京：人民出版社，2005年版，第24、24頁。這一論斷突出了中國特色的國家治理體系中三個最重要的原則和一組最重要的關(guān)系：人民是最終的權(quán)力主體，國家是人民行使權(quán)力，維護(hù)社會秩序和共同利益，實現(xiàn)共同目標(biāo)的工具，而黨是人民行使國家權(quán)力的組織者，是人民和國家之間的重要中介。報告根據(jù)國內(nèi)外歷史經(jīng)驗，提出了推進(jìn)政治體制改革必須遵循的基本要求：“要有利于增強黨和國家的活力，發(fā)揮社會主義制度的特點和優(yōu)勢，充分調(diào)動人民群眾的積極性創(chuàng)造性，維護(hù)國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會全面進(jìn)步。要堅持從我國國情出發(fā)，總結(jié)自己的實踐經(jīng)驗，同時借鑒人類政治文明的有益成果，絕不照搬西方政治制度的模式。要著重加強制度建設(shè)，實現(xiàn)社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化。”④《十六大以來重要文獻(xiàn)選編》（上冊），北京：人民出版社，2005年版，第24、24頁。報告總結(jié)新的實踐經(jīng)驗，從九個方面提出了更加具體的要求和切實可行的舉措，進(jìn)一步豐富了政治體制改革的內(nèi)容。

二、改善國家治理成為中國共產(chǎn)黨關(guān)注重點

黨的十六大以后，有兩次中央全會是著重研究國家治理問題的。一次是黨的十六屆四中全會，討論通過了《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》；一次是黨的十六屆六中全會，討論通過了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》。這說明中國共產(chǎn)黨對改善國家治理的重視程度進(jìn)一步提高。

《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》是中國共產(chǎn)黨歷史上第一個關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。這個文件的制定，是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政環(huán)境發(fā)生深刻變化的結(jié)果，表明其領(lǐng)導(dǎo)層在這個問題上形成了共識，指導(dǎo)思想初步完成了從革命黨意識形態(tài)向執(zhí)政黨意識形態(tài)的轉(zhuǎn)型。黨的十六大第一次把執(zhí)政能力建設(shè)列為黨的建設(shè)的一個重要方面，在此后幾次中央全會上，胡錦濤同志反復(fù)強調(diào)黨的建設(shè)要以提高執(zhí)政能力為重點，體現(xiàn)了強烈的執(zhí)政意識。《決定》闡述了加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要性和緊迫性，把它作為執(zhí)政黨的一項根本建設(shè)，第一次比較系統(tǒng)地總結(jié)了半個多世紀(jì)以來黨的執(zhí)政經(jīng)驗，明確提出了加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)和主要任務(wù)，初步形成了黨的執(zhí)政能力建設(shè)的科學(xué)理論?！稕Q定》注重在制度和體制上下功夫，著力推進(jìn)制度化、法制化、程序化、規(guī)范化進(jìn)程，針對權(quán)力仍然過于集中的突出問題，在改革黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和建立健全黨內(nèi)民主制度方面作出了一系列重要決定。在權(quán)力的配置上，進(jìn)一步規(guī)范黨政之間的權(quán)力配置，進(jìn)一步調(diào)整黨內(nèi)的權(quán)力配置；在權(quán)力的運行上，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，著重推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化，使黨在政權(quán)內(nèi)部發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，而不是在政權(quán)外面取代政權(quán)；在對權(quán)力的制約和監(jiān)督上，主要是堅持和完善此前若干年建立的一系列行之有效的制度；同時用一系列具體制度保障黨員的民主權(quán)利，并相應(yīng)進(jìn)行干部人事制度改革?！稕Q定》還提出要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，體現(xiàn)了多元治理的理念。中國共產(chǎn)黨是無可替代的執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨黨員是國家機關(guān)的主體。加強黨的執(zhí)政能力，對于國家治理體系和治理能力建設(shè)具有決定性意義。

《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，確定了構(gòu)建社會主義和諧社會的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、工作原則和重大部署，標(biāo)志著構(gòu)建社會主義和諧社會的執(zhí)政理念和執(zhí)政方略的系統(tǒng)化。它反映了中國共產(chǎn)黨對黨的執(zhí)政規(guī)律認(rèn)識的進(jìn)一步深化，是馬克思主義國家治理理論的重要創(chuàng)新。《決定》深刻揭示了社會和諧是中國特色社會主義的本質(zhì)屬性，并且把和諧同富強、民主、文明一起，作為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的基本目標(biāo)，強調(diào)構(gòu)建社會主義和諧社會是從全局出發(fā)提出的重大戰(zhàn)略任務(wù)，突出了構(gòu)建社會主義和諧社會的緊迫性，明確指出構(gòu)建社會主義和諧社會是一個不斷化解社會矛盾的持續(xù)過程。這表明中國共產(chǎn)黨認(rèn)識到，作為執(zhí)政黨，就要善于運用政權(quán)的力量，制定和實施政策和法律，特別是深化改革，加強制度建設(shè)，合理高效地發(fā)揮公共財政和民間力量的作用，用建設(shè)的方法、調(diào)適的方法從容不迫地緩解和化解社會矛盾。對于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下必然顯性化的各種具體利益的矛盾，必須統(tǒng)籌兼顧，更多地著眼于矛盾各方的同一性，研究它們相輔相成的關(guān)系以及互動共進(jìn)的條件，找出興利除弊的方法，力求互利共贏。構(gòu)建和諧社會是為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場化、政治民主化和文化多樣化而提出的新型國家治理模式。

黨的十七大報告在治國理念、思路、舉措方面，在黨的十六大報告的基礎(chǔ)上又有豐富發(fā)展。報告始終貫穿以人為本、執(zhí)政為民的核心理念，并對此進(jìn)行了系統(tǒng)的闡述。報告強調(diào)人民民主是社會主義的生命，把人民當(dāng)家作主置于社會主義民主政治的核心地位，把保證人民當(dāng)家作主作為深化政治體制改革，擴大社會主義民主，建設(shè)社會主義法治國家，發(fā)展社會主義政治文明的根本目標(biāo)。報告對擴大人民民主提出了一系列新要求、新舉措，例如提出要拓寬民主渠道，對保障人民民主權(quán)利增加了表達(dá)權(quán)；更加重視人大代表的基礎(chǔ)作用，要求保障人大代表依法行使職權(quán)，密切人大代表同人民的聯(lián)系，并建議逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民權(quán)利平等的要求；要求增強決策透明度和公眾參與度，把政治協(xié)商納入決策程序，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見；賦予人民團(tuán)體參與社會管理和公共服務(wù)，維護(hù)群眾合法權(quán)益的任務(wù)，為多元治理提供了強有力的組織資源；報告把基層群眾自治制度作為中國特色政治發(fā)展道路的重要組成部分，作為人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑，和發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程，要求健全基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，發(fā)揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強它們的社會自治功能。這些都豐富發(fā)展了馬克思主義關(guān)于社會主義國家必須廣泛實行社會自治的思想。

黨的十八大報告強調(diào)了在新的歷史條件下奪取中國特色社會主義新勝利必須堅持的八項基本要求，其中第一項就是“必須堅持人民主體地位”。報告要求：“堅持依法治國這個黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、積極投身社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，更好保障人民權(quán)益，更好保證人民當(dāng)家作主。”①胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2012年版，第14、25頁。這體現(xiàn)了治國方略在中國特色社會主義事業(yè)中的首要地位。報告要求加快推進(jìn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，從各層次各領(lǐng)域擴大公民有序政治參與，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型，實現(xiàn)國家各項工作法治化，體現(xiàn)了小康社會對國家治理的要求。

黨的十八大報告圍繞國家治理，對進(jìn)一步完善黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國提出了明確的要求：要“更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家”；要“更加注重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”；要“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由”。制度是治理體系的骨架。報告強調(diào)“要把制度建設(shè)擺在突出位置，充分發(fā)揮我國社會主義政治制度優(yōu)越性，積極借鑒人類政治文明有益成果，絕不照搬西方政治制度模式”。②胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2012年版，第14、25頁。這表明中國共產(chǎn)黨追求的國家治理體系現(xiàn)代化并不是西方化。馬克思主義堅信人類社會發(fā)展是有普遍規(guī)律可循的，并且以揭示這種普遍規(guī)律為己任。所謂歷史必由之路，就是指普遍規(guī)律。政治發(fā)展同樣不能例外。我們所要借鑒的人類政治文明有益成果，就是體現(xiàn)普遍規(guī)律的進(jìn)步趨勢。但我們絕不照搬西方政治制度模式，不能把它們的特殊性當(dāng)成普遍性。

黨的十八大報告提出了繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革的七項主要任務(wù)，這可以說是國家治理體系和治理能力建設(shè)的行動綱領(lǐng)。在支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力方面，報告不僅強調(diào)要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，而且提出了支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)作用，加強和完善人大自身建設(shè)的富有針對性的舉措。在健全社會主義協(xié)商民主制度方面，報告對推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，提出了明確的任務(wù)和具體的要求，規(guī)范了協(xié)商的主題、內(nèi)容、渠道、形式，把精英協(xié)商拓展為覆蓋全社會的協(xié)商，進(jìn)一步完善政治協(xié)商制度，增強民主協(xié)商的實效性。在完善基層民主制度方面，報告要求以擴大有序參與、推進(jìn)信息公開、加強議事協(xié)商、強化權(quán)力監(jiān)督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權(quán)利，并要求發(fā)揮基層各類組織協(xié)同作用，實現(xiàn)政府管理和基層民主有機結(jié)合，這將使基層民主形成體系。在全面推進(jìn)依法治國方面，報告強調(diào)法治是治國理政的基本方式，針對當(dāng)前實際突出了需要著重解決的問題：堅持科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，拓展人民有序參與立法途徑，切實做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，進(jìn)一步深化司法體制改革，增強全社會學(xué)法尊法守法用法意識，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。在深化行政體制改革方面，報告闡明了建立中國特色社會主義行政體制的目標(biāo)，突出了“人民滿意”這個根本標(biāo)準(zhǔn)和“服務(wù)型政府”這個基本定位，明確規(guī)定了政府職能轉(zhuǎn)變的方向，提出要推進(jìn)大部門制改革，優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置，把創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績效管理，統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)重大改革作為重要任務(wù)。在建立健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系方面，報告強調(diào)讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，突出了法律、制度對權(quán)力的制約和權(quán)力間的相互制約，把重點放在健全決策的機制程序和各項監(jiān)督制度上。在鞏固和發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線方面，報告對促進(jìn)政黨關(guān)系、民族關(guān)系、宗教關(guān)系、階層關(guān)系、海內(nèi)外同胞關(guān)系和諧的政策舉措作了全面地闡述。

此外，黨的十八大報告在加強和創(chuàng)新社會管理方面，總結(jié)了近年來的新經(jīng)驗，提出了許多新任務(wù)新要求新思路新舉措，如加強社會管理法律、體制機制、能力、人才隊伍和信息化建設(shè)，提高社會管理科學(xué)化水平；加強基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能；強化企事業(yè)單位、人民團(tuán)體在社會管理和服務(wù)中的職責(zé)，引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用；完善和創(chuàng)新流動人口和特殊人群管理服務(wù)；建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機制，完善信訪制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動的工作體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道；建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制；深化平安建設(shè)，完善立體化社會治安防控體系等等；體現(xiàn)了治理體系現(xiàn)代化在這個領(lǐng)域的重大進(jìn)展。

三、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化納入全面深化改革的總目標(biāo)

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，是在新的歷史起點上全面深化改革的宣言書、動員令、設(shè)計圖和時刻表。它對這些年來人們所議論、所焦慮的許多重大問題，包括一些在認(rèn)識上爭執(zhí)不下、在實踐中長期僵持的問題，表明了解決的決心，指明了解決的方向，顯示了巨大的政治勇氣和智慧?！稕Q定》是在中國向何處去的又一重大歷史關(guān)頭，中國共產(chǎn)黨發(fā)表的又一個解放思想的宣言書。《決定》將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013年版，第3頁。納入全面深化改革的總目標(biāo)，這對于中國未來的政治發(fā)展，乃至整個中國的社會主義現(xiàn)代化事業(yè)來說，具有重大而深遠(yuǎn)的理論意義和現(xiàn)實意義?！稕Q定》不僅第一次使用了“國家治理體系”概念，而且把“治理”作為全面深化改革的核心范疇，治理的主體包括整個國家機器和政黨、社團(tuán)、公民，治理的客體是市場和社會，治理的領(lǐng)域全面覆蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)，在改革方向上體現(xiàn)了從行政一元化單向度的管理向共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下一元主導(dǎo)的多元多向度共治轉(zhuǎn)型的政治體制改革大趨勢。這是思想解放的重大成果，它意味著“治理”成為中國共產(chǎn)黨在全面深化改革時期的核心執(zhí)政理念，這顯然是馬克思主義國家理論和中國特色社會主義理論的重大創(chuàng)新。

把全面深化改革的總目標(biāo)定位在完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使它成為保障四個現(xiàn)代化順利實現(xiàn)的第五個現(xiàn)代化。這個總目標(biāo)首先表明全面深化改革決不是要改變社會的基本制度和國家的性質(zhì)，而是要調(diào)整中國社會的上層建筑，使之適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)，適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求。同時表明，這個領(lǐng)域的改革同樣不是我行我素、為所欲為、離開人類文明發(fā)展大道，而是有參照系的，就是堅持按客觀規(guī)律辦事，遵循現(xiàn)代化的普遍規(guī)律，積極推廣國內(nèi)的成功經(jīng)驗，大膽借鑒國外解決現(xiàn)代化進(jìn)程中遇到的各種社會問題的有效體制機制和方法，努力完善我國的治理體系，增強治理能力。

政治體制改革在全面深化改革中的樞紐地位不僅體現(xiàn)在這個總目標(biāo)中，而且體現(xiàn)在《決定》提出的當(dāng)前改革舉措中，政治體制改革占有醒目的位置。《決定》的八、九、十、十三、十五、十六部分都屬于政治體制改革，四、五部分也都包含了不少政治體制改革的內(nèi)容，主要是行政體制改革。例如：

——在加強社會主義民主政治制度建設(shè)方面，《決定》提出了一系列從各層次各領(lǐng)域擴大公民有序政治參與的重要舉措。對于根本政治制度，要求推動人民代表大會制度與時俱進(jìn)，推進(jìn)人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新，把改革創(chuàng)新作為更好發(fā)揮其作用的途徑。對于人大各個方面的具體制度和工作機制，《決定》都提出了富有針對性的，只要具體化就能產(chǎn)生實質(zhì)性效果的完善舉措。對于健全社會主義協(xié)商民主制度，從總體上提出了構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商，對拓寬協(xié)商主體范圍和協(xié)商渠道，完善執(zhí)政黨與參政黨的協(xié)商，完善人民政協(xié)制度體系，暢通基層民主渠道，都提出了系統(tǒng)的要求。

——在推進(jìn)法治中國建設(shè)方面，提出了“必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013年版，第31-32頁。的總體性要求，突出強調(diào)憲法具有最高權(quán)威，即憲法至上，把進(jìn)一步健全憲法實施監(jiān)督機制和程序，建立健全全社會忠于、遵守、維護(hù)、運用憲法法律的制度提上日程，這對于全面貫徹實施憲法，保證黨和國家興旺發(fā)達(dá)、長治久安具有重要意義。《決定》關(guān)于完善規(guī)范性文件和重大決策合法性審查機制，建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)，健全社會普法教育機制，深化行政執(zhí)法體制改革，完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法經(jīng)費由財政保障制度，完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制等要求，也都具有很強的現(xiàn)實針對性。在深化司法體制改革方面提出的改革司法管理體制和完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，完善司法人員管理制度，健全司法權(quán)力分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約機制，對于確保司法機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)將會起到重要作用。推進(jìn)審判公開、檢務(wù)公開，強化監(jiān)督制度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道和完善人權(quán)司法保障制度的各項舉措，也都是切中時弊的。這些改革措施的落實，將有力地提高司法的公正性和權(quán)威性，使司法在維護(hù)社會秩序，解決社會矛盾中發(fā)揮更大的作用。

——在強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系方面，《決定》一方面提出用制度規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)權(quán)限、工作生活保障及其親屬的某些行為，另一方面要求公開權(quán)力的配置、運行和結(jié)果；在改革黨的紀(jì)律檢查體制，加強行政監(jiān)察和審計監(jiān)督的同時，要求健全民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督機制，運用和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督；既加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障，又用制度鞏固改進(jìn)作風(fēng)的成果。從而全面克服傳統(tǒng)政治體制帶來的權(quán)力過分集中而又缺乏制約的主要弊端。

——在創(chuàng)新社會治理體制方面，《決定》突出多元化協(xié)同治理的理念，要求改進(jìn)社會治理方式，在加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的前提下，建立社會參與機制，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。為此，《決定》明確要求改革社會組織管理體制，激發(fā)社會組織活力，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用，服務(wù)社會；建立暢通有序的訴求表達(dá)、心理干預(yù)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機制；健全公共安全體系。

——在深化干部人事制度改革方面，《決定》提出構(gòu)建有效管用、簡便易行的選人用人機制，改革和完善干部考核評價制度，改進(jìn)競爭性選拔干部辦法和優(yōu)秀年輕干部培養(yǎng)選拔機制，區(qū)分實施選任制和委任制干部選拔方式，打破干部部門化，深化公務(wù)員分類改革，完善從嚴(yán)管理干部隊伍制度體系，建立集聚人才體制機制，打破體制壁壘，掃除身份障礙，完善各方面人才順暢流動的制度體系等等。

——在深化行政體制改革方面，《決定》要求進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，直接面向基層的經(jīng)濟(jì)社會事項一律下放地方和基層管理；推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，建立法人治理結(jié)構(gòu)；深化機構(gòu)改革，積極穩(wěn)妥實施大部門制，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制；探索推進(jìn)省直接管理縣（市）體制改革，賦予吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實力強的鎮(zhèn)同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)；深化財稅體制改革，中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任，屬地方事務(wù)的專項轉(zhuǎn)移支付項目劃入一般性轉(zhuǎn)移支付，稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由專門稅收法律法規(guī)規(guī)定等等；這些都是政治權(quán)力配置和運行機制的變革，是政治體制改革中與經(jīng)濟(jì)體制改革關(guān)系最密切的先行部分。

所有這些，都是緊緊圍繞國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個總目標(biāo)，提出的當(dāng)前切實可行的政治體制改革舉措。它們標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨對國家治理的探索進(jìn)入了一個嶄新的階段。

四、全面依法治國是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的堅實保障

依法治國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，依法執(zhí)政是中國共產(chǎn)黨治國理政的基本方式。要落實黨的十八屆三中全會對全面深化改革的頂層設(shè)計，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用，為其提供可靠保障。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。習(xí)近平總書記就《決定》的起草情況向全會所作的說明指出：“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。全面推進(jìn)依法治國，是解決黨和國家事業(yè)發(fā)展面臨的一系列重大問題，解放和增強社會活力、促進(jìn)社會公平正義、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定、確保黨和國家長治久安的根本要求。要推動我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展，不斷開拓中國特色社會主義事業(yè)更加廣闊的發(fā)展前景，就必須全面推進(jìn)社會主義法治國家建設(shè)，從法治上為解決這些問題提供制度化方案?！雹佟吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2014年版，第42、4頁。

黨的十八屆四中全會《決定》立足國情，堅持中國特色社會主義法治道路，既與時俱進(jìn)、體現(xiàn)時代精神，又不照抄照搬別國模式，直面我國法治建設(shè)存在的突出問題，明確提出了全面推進(jìn)依法治國的指導(dǎo)思想、總目標(biāo)、基本原則，闡明了建設(shè)社會主義法治國家的性質(zhì)、方向、道路、抓手，提出了關(guān)于依法治國的一系列新觀點、新舉措，回答了共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的關(guān)系等一系列重大理論和實踐問題。《決定》立足全局，著眼長遠(yuǎn)，統(tǒng)籌謀劃，總體部署，對社會主義法治國家建設(shè)作出頂層設(shè)計，提出對依法治國具有重要意義的180多項改革舉措，圍繞中國特色社會主義事業(yè)總體布局，根據(jù)推進(jìn)各領(lǐng)域改革發(fā)展對提高法治水平的要求，對科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法、法治隊伍建設(shè)、加強和改進(jìn)黨對全面推進(jìn)依法治國的領(lǐng)導(dǎo)作出了全方位的部署。

《決定》把全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)概括為“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”，并且闡明了它的科學(xué)內(nèi)涵，這就是“在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。②《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2014年版，第42、4頁。為了實現(xiàn)這個總目標(biāo)，《決定》緊緊圍繞國家治理，提出來必須堅持的五項基本原則，抓住法治建設(shè)的核心問題，強調(diào)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治最根本的保證，中國特色社會主義制度是中國特色社會主義法治體系的根本制度基礎(chǔ)，是全面推進(jìn)依法治國的根本制度保障，中國特色社會主義法治理論是中國特色社會主義法治體系的理論指導(dǎo)和學(xué)理支撐，是全面推進(jìn)依法治國的行動指南。從而揭示了中國特色社會主義法治道路的核心要義，規(guī)定和確保了中國特色社會主義法治體系的制度屬性和前進(jìn)方向。

全面推進(jìn)依法治國是一個系統(tǒng)工程，是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命?！稕Q定》從依法治國的基本格局出發(fā)，對科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法進(jìn)行論述和部署。

良法是善治的前提。《決定》要求發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)?！稕Q定》強調(diào)“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”。要求“全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)。一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正”①《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2014年版，第9、51頁。。習(xí)近平總書記對《決定》的說明也強調(diào)：“法治權(quán)威能不能樹立起來，首先要看憲法有沒有權(quán)威。必須把宣傳和樹立憲法權(quán)威作為全面推進(jìn)依法治國的重大事項抓緊抓好，切實在憲法實施和監(jiān)督上下功夫?！雹凇吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2014年版，第9、51頁。

法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。保證法律嚴(yán)格實施，是全面推進(jìn)依法治國的重點?！稕Q定》要求推進(jìn)機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，明確規(guī)定行政機關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定；健全依法決策機制，建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，以及重大決策終身責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機制；深化行政執(zhí)法體制改革，完善執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法行為，建立執(zhí)法全過程記錄制度，建立健全行政裁量權(quán)制度，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制；努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，對權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，建立常態(tài)化監(jiān)督制度，完善糾錯問責(zé)機制；完善審計制度；全面推進(jìn)政務(wù)公開。這些都有助于建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用?！稕Q定》對保障司法公正規(guī)定了更有效的措施。如建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動的記錄、通報和責(zé)任追究制度，健全保證行政機關(guān)尊重司法機關(guān)依法行使職權(quán)的制度，建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機制，健全偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機制，實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離以及司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離，最高人民法院設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院等等，這些都有助于保障法院和檢察院依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)。

法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰?！稕Q定》把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎(chǔ)性工作，對弘揚社會主義法治精神，建設(shè)社會主義法治文化也規(guī)定了一系列措施，如完善國家工作人員學(xué)法用法制度，在中小學(xué)設(shè)立法治知識課程，實行國家機關(guān)普法責(zé)任制，建立以案釋法制度，健全媒體公益普法制度，健全公民和組織守法信用記錄，完善褒獎和懲戒機制，發(fā)揮社會規(guī)范和社會組織在社會治理中的積極作用，建設(shè)完備的法律服務(wù)體系，健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制，健全依法維權(quán)和化解糾紛機制，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果，完善立體化社會治安防控體系等等。

《決定》還對加強法治工作隊伍建設(shè)，加強和改進(jìn)黨對全面推進(jìn)依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，健全黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的制度和工作機制，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，構(gòu)建完善的中國特色軍事法治體系，依法保障“一國兩制”實踐和推進(jìn)祖國統(tǒng)一，加強涉外法律工作等等，作出了一系列重要規(guī)定。

當(dāng)前，全面建成小康社會已進(jìn)入決定性階段，改革已進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)，中國面對的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重、矛盾風(fēng)險挑戰(zhàn)之多均屬空前。中國人民在物質(zhì)文化生活水平明顯提高以后，期盼國力增強的國家提供更加公平的分配，更加安全的環(huán)境，更加有效的服務(wù)，更加和諧的社會，更加公正的秩序。要滿足這些總體小康后必然凸顯的普遍要求，一方面要通過全面深化改革，攻克體制機制上的痼疾，解決深層次的矛盾和問題，掃除經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的障礙，使人民群眾對于依靠自己的辛勤勞動爭取更加美好的生活充滿期待；另一方面要通過全面推進(jìn)依法治國，確保社會公正、有序、平安，保護(hù)人民群眾通過改革開放已經(jīng)獲得的利益，使人民群眾對可以預(yù)期的未來滿懷信心。黨的十八屆三中、四中全會通過的這兩個《決定》，正是保證實現(xiàn)建黨一百年的目標(biāo)，并為實現(xiàn)建國一百年的目標(biāo)奠定基礎(chǔ)的兩個關(guān)鍵性的系統(tǒng)工程，兩項最重要的頂層設(shè)計。全面深化改革是強大動力，全面推進(jìn)依法治國是堅實保障。這個“雙子星座”相輔相成，相得益彰，構(gòu)成了完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的兩大基石。

責(zé)任編輯：孫艷蘭

*本文系國家社科基金重大招標(biāo)項目“地方服務(wù)型政府建構(gòu)路徑與對策研究”（09&ZD063）的階段性成果。

作者藍(lán)蔚青，男，中國科學(xué)社會主義學(xué)會副會長，浙江省城市治理研究中心首席專家，研究員（杭州 310002）。