黃彩琴

一、引言

我國改革開放三十幾年來，經濟高速發(fā)展，市場經濟體制也日趨完善，作為從屬于政府行政機關的事業(yè)單位，在我國經濟發(fā)展中高速增長的前進道路中，由于內部控制制度不健全所暴露出一些問題，嚴重影響了事業(yè)單位在改革深入階段的有序發(fā)展。目前，這些問題也得到了國家層面的關注：不論是2004年我國頒布的暫行條例、2008年的試點意見，還是十七大報告，都提出了行政事業(yè)單位必須轉變職能，優(yōu)化管理結構，從體制上進行改革，規(guī)避行政事業(yè)單位所面臨的風險，履行好行政事業(yè)單位公共管理和公共服務的職能。在此背景下，探析目前我國事業(yè)單位在內部控制方面存在的問題，并有針對性地提出解決方案及需采取的措施，就顯得十分必要。

二、事業(yè)單位內部控制相關概述

1.事業(yè)單位內部控制的內涵和目標

從內涵上可以看出，行政事業(yè)單位內部控制是通過制定相關制度和措施，對單位經濟活動所面臨的風險進行預防和控制，從而實現單位控制目標；從目標上看，行政事業(yè)單位內部控制是為了保證其資產的安全、公共管理和服務活動的合規(guī)性、財務報告信息的真實性、提高公共服務和管理水平、實現事業(yè)單位的長遠發(fā)展戰(zhàn)略。

2.事業(yè)單位內部控制應遵守的原則

行政事業(yè)單位內部控制應遵循的原則包括以下五個方面：內部控制應貫穿單位決策、執(zhí)行和監(jiān)督的整個過程的全面性原則；應根據業(yè)務性質及面臨的風險，關注重要經濟活動事項和高風險領域的重要性原則；單位應合理機設置機構，進行權責分配，形成相互制約和監(jiān)督的制衡性原則；內部控制應與行政事業(yè)單位的經營競爭能力和戰(zhàn)略目標、外部環(huán)境變化相適應的適應性原則；行政事業(yè)單位內部控制應權衡成本與預期效益，以期對其成本實現有效控制的成本效益原則。

3.事業(yè)單位內部控制的特點

第一，內控范圍非常廣。行政事業(yè)單位內部控制范圍相當廣泛，其中包括單位的預算管理、財務收支管理、物資采購、基建項目、資產管理等多項經濟活動，再者還包括行政事業(yè)單位附屬單位的財務工作，相對于只涉及產供銷等業(yè)務活動的企業(yè)內部控制，行政事業(yè)單位內部控制更為復雜一些。第二，財務核算工作復雜。由于行政事業(yè)單位是提供公務服務非盈利性組織，所以涉及的財務核算內容更為復雜，核算體系也更為龐大。第三，內控側重點與企業(yè)有異。企業(yè)是實行自主經營、自負盈虧的社會經濟組織，是通過提供產品或服務來實現盈利，其內部控制最終目的是實現利潤最大化，而行政事業(yè)單位是從事科教文衛(wèi)的社會非盈利性組織，其最終目的是為提供更好的公益服務，服務社會。第四，突出監(jiān)督作用。

三、事業(yè)單位加強內部控制的意義

1.有利于促進事業(yè)單位行政管理水平的提升

我國大多數事業(yè)單位承擔的是我國公共管理和公共服務事業(yè)的職責，在社會經濟發(fā)展的過程中起著非常重要作用。由于陳舊的行政管理體制，事業(yè)單位內部管理非常薄弱，內部控制意識不強，資金使用效益不高，導致事業(yè)單位行政管理能力低下。加強事業(yè)單位的內部控制，并積極推行事業(yè)單位財政撥付資金的績效評價，提高資金的高效益使用，有利于促進事業(yè)單位行政管理水平的提升。

2.有利于促進事業(yè)單位反腐倡廉工作的有效開展

事業(yè)單位是為我國公民提供教育、科技、文化、衛(wèi)生等服務的非營利性組織，事業(yè)單位資金主要來源于我國的財政撥款。如果事業(yè)單位內部管理不完善，沒有形成一個完整的監(jiān)督體系，就很容易導致單位內部人員對資金進行不合規(guī)的使用，形成以各種名義或形式存在的保密性好透明度又低的事業(yè)單位“小金庫”，嚴重影響我國財經秩序，造成腐敗行為高發(fā)。所以，建立和完善事業(yè)單位的內部控制制度，不僅有利于規(guī)范事業(yè)單位財政資金的使用，提升資金的使用效益，而且還能促進資產和財務的科學化管理，保證單位會計信息的真實性和可靠性，促進單位各項工作的順利開展，防止事業(yè)單位內部徇私舞弊和腐敗現象的發(fā)生，從而促進單位內部控制目標的實現。從一定程度上講，建立和完善內部監(jiān)督制度，對公共權力的運行建立監(jiān)督體系，提高事業(yè)單位的運行效率，提升公眾對事業(yè)單位的滿意度，起到警示與預警作用，有利于事業(yè)單位反腐倡廉工作的有效開展。

3.有利于促進事業(yè)單位對重大經濟活動風險隱患的有效防范

事業(yè)單位建立規(guī)范的內部控制制度，不僅是提升事業(yè)單位的公共服務和管理水平以及反腐倡廉的重要舉措，在一定程度上還能夠發(fā)揮消除單位風險隱患，更有效的進行事業(yè)單位財政資金管理。《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范(試行)》中對于內部控制和風險控制之間關聯性的描述提到：行政事業(yè)單位內部控制旨在通過內部控制，實現單位控制目標，對單位的經濟活動進行風險的防范和控制。所以，實行事業(yè)單位的內部控制，能夠有效防范和消除單位重大經濟活動的風險隱患。

四、我國事業(yè)單位內部控制存在的主要問題

1.部分事業(yè)單位領導和成員內部控制意識薄弱

我國仍有部分事業(yè)單位的領導和工作人員對事業(yè)單位內部控制建設還存在意識薄弱的問題，主要表現有：首先，在部分事業(yè)單位中還存在對內部控制重視度不夠的現象，沒有設立專門內部控制機構；其次，單位成員基本的風險意識和法制觀念薄弱，導致有些事業(yè)單位在對外擔保，工程項目等業(yè)務過程中受到損失；最后，一般事業(yè)單位的領導都是上級直接任命，下級服從上級，并只對上級負責。所以，在現實中，容易出現單位的領導班子成員實際工作中脫離群眾，對單位內部控制的建設不夠積極，放松對事業(yè)單位內部控制建設的管理。

2.風險意識不足和風險評估缺乏

事業(yè)單位在內部控制過程中，主要領導成員缺乏風險評估意識，在公共管理和公共服務過程中，沒有指定專門的風險評估人員或團隊進行風險評估工作。有些事業(yè)單位對于一些重大的或突發(fā)的經濟活動在沒有進行科學有效的風險評估情況下就展開經濟活動，未能將風險控制在單位可承受的范圍之內，對事業(yè)單位長遠發(fā)展造成了一定的影響。在人才培養(yǎng)方面，由于事業(yè)單位從屬于我國政府機關，再加上陳舊的行政管理模式積弊的長期影響，事業(yè)單位對內部人員的文化素質關注度不高，特別是對部分工作崗位要求有專門技能的關注程度更加不高，從而未能采取適當的內部控制措施避免因為員工的個人風險給單位造成重大損失。在控制活動方面，有些事業(yè)單位并未建立對評估出的風險采取相對應的風險預防機制，一旦風險真正發(fā)生，事業(yè)單位往往在風險應對方面采取措施不到位或處置不當，導致事業(yè)單位處于不利地位。

3.業(yè)務辦理流程不合理和考核機制不到位

傳統會計管理方式是經濟業(yè)務發(fā)生后才進行會計業(yè)務處理，這種方式雖可以防止會計人員進行會計造假等舞弊現象的發(fā)生，但在會計信息化建設中，業(yè)務辦理采取口令授權，但有時為圖省事，一人同時掌握錄入與審核口令是常有的事，存在一定的風險性。另外，大部分事業(yè)單位并未設立績效考核制度，也沒有設立相關的人員考核指標或考核指標模糊不清，無法進行有效的界定，導致有些事業(yè)單位人員在職務升遷和薪酬管理方面并未真正執(zhí)行有效的績效考核。

4.信息滯后和信息溝通渠道不暢通

我國仍有部分事業(yè)單位領導對信息與溝通的制度建設意識不強，在經濟活動過程中，下級或者相關人員雖能夠將部分重要信息傳遞給領導，但是層級之間的傳遞性卻不足。如果事業(yè)單位內部沒有建立健全有效的信息與溝通制度，就很難保證信息能夠得到有效傳遞，長期下去會造成事業(yè)單位信息不透明，容易發(fā)生利用信息進行舞弊的現象。隨著信息技術的發(fā)展，信息傳遞的方式也將多樣化，單位內部在利用信息技術傳遞信息的手段和能力還有待加強。要想提高事業(yè)單位組織效益，實現事業(yè)單位目標，就必須建立健全起一個良好的信息與溝通機制。

5.內部控制監(jiān)督機制不健全

健全的監(jiān)督機制能夠反映出內部控制存在的不足，能夠通過不足之處對內部控制進行評價，檢驗出內部控制是否合理和健全。在現實中有部分事業(yè)單位沒有建立內部控制監(jiān)督機制，更談不上對其存在的不足提出應對策略和及時反映給上級。有些事業(yè)單位內部控制的自我評價意識和審查方式、力度還不夠，導致長期以來都未有指定專門中介機構對其內部控制制度設計與運行的合理性和有效性進行內部測試與評估。缺乏有效的監(jiān)督機機制導致部分事業(yè)單位內部控制制度形同虛設。

五、加強事業(yè)單位內部控制建設的對策與建議

1.建立健全事業(yè)單位內部控制制度

事業(yè)單位內部管理制度體系的重要一環(huán)是建立規(guī)范健全的內部控制制度，事業(yè)單位應該根據自身的管理和業(yè)務實際情況量身制定出一套健全、合理、有效的內部控制制度體系。要想實現這個目標，事業(yè)單位的領導要提高對內部控制制度建設的重要性認識。例如在財政資金管理方面，像廈門市招商中心這樣全額撥款的事業(yè)單位，單位內部控制制度應當將單位負責人作為財政資金管理的第一責任人，這樣極大促進了單位“一把手”對內部控制制度建設的重視程度。事業(yè)單位內部控制應當涵蓋在各項業(yè)務和相應崗位中，確保單位內部機構、各個崗位職責權限能夠互相牽制、互相監(jiān)督。同時，事業(yè)單位還應建立健全內部授權審批制度，根據經濟活動設立不同部門，保證每一項經濟業(yè)務活動能夠在各個部門之間進行互相監(jiān)督。

2.優(yōu)化事業(yè)單位內部控制環(huán)境

事業(yè)單位良好的控制環(huán)境有利于實現五個內部控制目標，完善單位的內部控制環(huán)境也能促進事業(yè)單位公共管理事務的有效開展與規(guī)范管理。因此，優(yōu)化事業(yè)單位內部控制環(huán)境，是實現內部控制的基礎。首先，注重培養(yǎng)領導層的內部控制觀念，發(fā)揮他們在內部控制建設中的領導與示范作用。培養(yǎng)領導層的現代化管理理念，與時俱進，建立有效的單位內部控制制度。其次，事業(yè)單位要還應對內部結構進行相應的優(yōu)化，對單位的各部門、人員、崗位職責權限進行劃分界定，預防單位內部的舞弊現象發(fā)生。同時，單位還應當加強內部文化建設，培育單位相關人員積極向上的價值觀和社會責任感，樹立現代化的管理理念，強化風險防范意識和法制觀念。

3.正確進行風險評估和風險預防

風險評估是單位實現內部控制的重要環(huán)節(jié)。廈門市招商中心作為國內外投資者提供各項政策咨詢的服務機構，利用網絡信息化管理尤為重要，所以對風險進行正確評估和預防也就顯得十分必要。在單位內部，由于財務系統和項目庫系統同在一數據庫下，容易出現因操作不當造成會計信息丟失。所以，廈門市招商中心要準確識別日常經濟活動和內部控制中存在的風險，就要對經濟活動進行風險評估，設立專門風險評估小組或者指定專門風險評估機構，對經濟活動定期進行全面系統評估，并及時將經濟活動風險評估結果形成報告并上交上級，作為單位決策和內部控制的重要依據。在風險評估中，特別對單位的資產、財務、授權審批程序等進行全面評估，加強風險防范管理，制定相應的風險應對策略，選擇最佳方案并積極施行，使單位可能要面臨的損失降到最低。

4.對員工進行知識培訓，提高其道德水準

廈門市招商中心的業(yè)務涉及到國內外資本流向、重大內外資項目的招商引資工作，因此要發(fā)揮內部控制作用，就必須結合國際會計準則和金融信息，加大對單位人員專業(yè)知識的培訓，建立長效的培訓機制。特別是要提高單位業(yè)務人員的外語水平、綜合管理水平以及財務會計人員的專業(yè)勝任能力；在此基礎上，單位還要加強單位文化建設，讓員工有歸屬感，才能將每一個獨立個體整合起來發(fā)揮整體作用，實現“1+1＞2”的效果；單位領導層在內部控制的過程中要以身作則，起帶頭和垂范作用，帶動員工規(guī)范和約束自己的行為，建立和形成良好的職業(yè)道德水準。只有做好單位內部人員的知識培訓，不斷提升其道德水準，才能使單位內部控制制度得到有效施行和發(fā)揮，會計信息才具有可靠性和真實性，才能為領導層的決策提供可靠信息，做出科學決策，才能保證組織效益，提高公共服務效果和提升服務效率。

5.建立健全單位監(jiān)督機制

健全的監(jiān)督機制是保證廈門市招商中心經濟活動合法規(guī)范運行，單位會計工作有序開展的前提。強化單位監(jiān)督，應從內部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個方面出發(fā)：在內部監(jiān)督方面，廈門市招商中心要完善單位內部審計，提高單位內部審計的獨立性。因此，領導層必須重視單位內部審計工作，建立有區(qū)別于財務部的審計部門，在此過程中，審計部門要對單位信息系統數據進行審查，防止存在系統漏洞；監(jiān)督單位數據的安全和合法，防止系統數據被人肆意篡改；在外部監(jiān)督方面，要加大主管部門對下屬事業(yè)單位的監(jiān)管力度，制訂相應的財務監(jiān)管規(guī)范，從制度上約束下屬事業(yè)單位的財務行為。同時，廈門市招商中心要積極同財政等相關部門進行密切合作，增強其透明度，支持廣大媒體和公眾對其工作進行監(jiān)督、披露，利用輿論監(jiān)督，建立起一整套有效的內外部監(jiān)督體系。

六、結論

綜上所述，本文從控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督五個方面對我國事業(yè)單位存在的問題進行了分析，發(fā)現了我國事業(yè)單位存在著部分事業(yè)單位領導和成員內部控制意識薄弱、風險意識不足和風險評估缺乏、業(yè)務辦理流程不合理和考核機制不到位、信息滯后和信息溝通渠道不暢道、內部控制監(jiān)督機制不健全等問題。我們認為提升我國事業(yè)單位公共管理水平和服務效率，關鍵還在于事業(yè)單位的內部控制制度的建立健全。因此，我國事業(yè)單位應該建立健全事業(yè)單位內部控制制度，優(yōu)化事業(yè)單位內部控制環(huán)境，正確進行風險評估和風險預防，對員工進行知識培訓，提高其道德水準，建立健全單位監(jiān)督機制。總之，事業(yè)單位內部控制制度建設是一項艱巨和系統工程，要想將其落實到位，促進事業(yè)單位長遠健康發(fā)展需要各方面的長久努力。

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