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        中國特色海綿城市的政策沿革與地方實踐

        2015-03-12 01:39:10徐振強
        上海城市管理 2015年1期
        關(guān)鍵詞:城市內(nèi)澇海綿城市

        徐振強

        導(dǎo)讀:因氣候變化和生態(tài)環(huán)境承載力造成的城市災(zāi)害,正深刻挑戰(zhàn)城市的韌性,城市內(nèi)澇和雨洪管理同樣成為我國城市面臨的重大安全隱患。為應(yīng)對包括氣候變化在內(nèi)的城市挑戰(zhàn),國際上提出以彈性城市為核心展開研究以及區(qū)域性的規(guī)劃設(shè)施建設(shè),我國于同期提出了建設(shè)具有中國特色的海綿城市的思路。研究分析我國城市面臨的內(nèi)澇問題,解析其出現(xiàn)的原因,調(diào)研國家政策發(fā)展脈絡(luò)及地方城市的先行實踐,將有助于為我國彈性城市建設(shè)積累經(jīng)驗和教訓(xùn),以提高我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城市建設(shè)能力,實現(xiàn)以人為本的城市發(fā)展紅線。

        關(guān)鍵詞:彈性城市;海綿城市;城市內(nèi)澇;生態(tài)服務(wù)

        引言

        近年來,氣候變化和生態(tài)環(huán)境污染等的災(zāi)害對世界城市的抵抗能力造成嚴(yán)重沖擊。2014年1月,德國慕尼黑保險發(fā)布的《2013年自然災(zāi)害總結(jié)報告》指出,2013年全球共發(fā)生了880多起自然災(zāi)害,共造成2萬多人死亡,全球全年的經(jīng)濟(jì)損失總計達(dá)1250億美元。以城市洪水為例,瑞士保險對全球616個中心城市內(nèi)17億市民面臨的自然災(zāi)害風(fēng)險進(jìn)行對比,發(fā)現(xiàn)水災(zāi)威脅的人數(shù)超過其他災(zāi)害風(fēng)險,而亞洲城市所處的水災(zāi)風(fēng)險最大。[1]2010年7月以來,巴基斯坦西北部遭遇上世紀(jì)80年代以來最嚴(yán)重的洪災(zāi),大約2000人喪生,1100萬人無家可歸。2011年9月的洪災(zāi)導(dǎo)致巴基斯坦最大城市卡拉奇陷入癱瘓。2013年6月12日至27日,印度北部連降暴雨,導(dǎo)致洪水泛濫、山體滑坡,數(shù)百個村莊受災(zāi),共造成約5000人死亡,直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)11億美元。新中國成立以前,我國城市就發(fā)生過嚴(yán)重內(nèi)澇。1931年7月,武漢三鎮(zhèn)連續(xù)降雨十多天。同年8月15日,武昌大堤潰決,全城陷入水中,直接受災(zāi)難民約50萬,20萬人無家可歸,淹死餓死數(shù)以萬計(圖1)。2012年7月21日北京及其周邊地區(qū)遭遇61年來最強暴雨及洪澇災(zāi)害,房屋倒塌10 660間,160.2萬人受災(zāi),79人因災(zāi)死亡,經(jīng)濟(jì)損失達(dá)116.4億元。2013年7月,陜西延安連續(xù)出現(xiàn)5次區(qū)域性大暴雨,延安市區(qū)域平均降水量高達(dá)397.6毫米,是常年同期平均降水量的5倍,為1961年以來同期最多。持續(xù)暴雨誘發(fā)滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害,造成延安42人死亡,直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)120多億元。[2]

        為應(yīng)對城市水災(zāi),在2011年兩會期間,全國人大代表湖南省常德市環(huán)衛(wèi)處宣教中心劉波提交《關(guān)于建設(shè)海綿體城市,提升城市生態(tài)還原能力》的提案,提出像建筑屋頂一樣,將城市停車場和道路兩旁改裝成下凹式綠地,并把綠化帶路面改造為坡度形的,以利于水流入綠化帶旁設(shè)置的缺口中。相關(guān)專家還提出,要建立雨水收集和利用系統(tǒng),開發(fā)、改造城市社區(qū)建筑物、道路、綠化帶、停車場、廣場、公園等公共設(shè)施的蓄留雨水的生態(tài)功能,盡可能恢復(fù)城市原有河道、水塘、溝渠,減弱城市熱島效應(yīng),提高雨水滲透率。2014年4月,習(xí)近平在關(guān)于保障水安全的重要講話中指出,要根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化布局;盡可能減少對自然的干擾和損害,節(jié)約集約利用土地、水、能源資源;解決城市缺水問題,必須順應(yīng)自然,建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的“海綿城市”。

        一、我國城市面臨的內(nèi)澇形勢、危害與原因解析

        近年來,我國北京、深圳、武漢、杭州、南昌等多個城市頻繁出現(xiàn)城市內(nèi)澇、炎熱、地下水枯竭、水環(huán)境污染、霧霾污染等問題,對城鎮(zhèn)居民生活造成了極惡劣的影響。受災(zāi)城市的數(shù)量、規(guī)模、經(jīng)濟(jì)損失程度和人員死傷均呈顯著上升的態(tài)勢。

        (一)城市內(nèi)澇的總體形勢與危害

        城市內(nèi)澇基本覆蓋所有31個省份,全國城鄉(xiāng)年均受災(zāi)人口在1億人左右。以我國城鎮(zhèn)化率進(jìn)行初步估算,城市受災(zāi)人口在5000萬以上。2010年死亡人口為1949年以來最高,達(dá)到3222人。2009年以來,年均死亡人口在500人以上(參見表1)。

        城市內(nèi)澇經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重,2010年全國達(dá)到3745億元,自2010年開始,損失規(guī)模均在千億以上,13個省份經(jīng)濟(jì)損失過百億,其中四川接近300億元。2013年,廣東省各種氣象災(zāi)害造成全省174人死亡,直接經(jīng)濟(jì)損失約489.4億元(占當(dāng)年GDP的0.787%),高于同期全國水平57.7%(全國平均0.499%)。2000~2010年和2011~2013年,全國洪澇累計直接經(jīng)濟(jì)損失分別為10 800.99億元[4]和7122億元(參見表1)。經(jīng)估算,2013年,7個省(區(qū))份洪澇直接經(jīng)濟(jì)損失超過當(dāng)?shù)谿DP的1%,包括海南(2.05%)、江西(1.66%)、廣西(1.38%)、吉林(1.30%)、甘肅(1.17%)、四川(1.12%)和湖南(1.08%),而安徽接近1%(0.91%)。

        北京、延安、上海、深圳、武漢、杭州、武漢和廣州等城市均遭受了嚴(yán)重的城市內(nèi)澇和排水危機(參見表2),集中在汛期短時間內(nèi)出現(xiàn)大暴雨,持續(xù)時間長、降雨量大,內(nèi)澇面積大。以南昌2012年5月12日為例,3小時124毫米的雨量為南昌市帶來了9億多立方米的水,根據(jù)水資源公式,這些雨量可裝滿90個青山湖(該湖最大蓄水量1000萬立方米)。

        (二)城市內(nèi)澇的主要原因

        我國多個城市在夏季遭遇特大暴雨襲擊,導(dǎo)致了嚴(yán)重的內(nèi)澇,其主要原因是在我國城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展過程中,極大程度上降低了原有地區(qū)為降低暴雨內(nèi)澇對城市影響的自然生態(tài)調(diào)節(jié)能力(如表3所示)。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長仇保興曾指出,我國城市排水防澇缺乏系統(tǒng)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)體系不完善、排水防澇設(shè)施建設(shè)滯后、重建輕管、河湖水系被隨意侵占現(xiàn)象突出,是導(dǎo)致城市內(nèi)澇頻發(fā)的重要原因。改變現(xiàn)有相對單一的排水設(shè)施規(guī)劃思路,綜合考慮下凹式綠地、人工濕地、可滲透路面、透水性廣場等海綿城市工程措施,有助于緩解城市排水難題,提高雨水綜合利用程度,此即海綿城市的核心思路。氣候變化是城市出現(xiàn)內(nèi)澇的主要誘因,因城市建設(shè)大規(guī)模改變地表徑流是主因,排水能力多年建設(shè)不足或受影響是現(xiàn)狀,違規(guī)開發(fā)在部分關(guān)鍵節(jié)點上制約城市人工排澇,而對雨水利用不足、缺乏生態(tài)化城市建設(shè)理念、規(guī)劃和工程設(shè)施是關(guān)鍵。

        二、國內(nèi)推進(jìn)海綿城市建設(shè)的政策與地方實踐

        城市是人口高度集中、經(jīng)濟(jì)高度聚集的地區(qū),水資源供需矛盾突出、水環(huán)境脆弱、水安全壓力大。世界銀行分析,我國人均水資源占有量只有2200立方米,僅相當(dāng)于世界人均水資源占有量的1/4。當(dāng)我國人口增至16億時,世界銀行預(yù)測,我國人均水資源將下降到1750立方米,接近國際公認(rèn)的水資源緊張標(biāo)準(zhǔn)。

        (一)城市缺水的基本形勢

        全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會主任陳邦柱指出,全國660多個城市中,缺水城市有400多個,其中嚴(yán)重缺水城市114個(北方城市71個,南方城市43個)。在多水的長江流域仍有缺水城市59個,缺水縣城155個。[5]與此同時,按照聯(lián)合國人居環(huán)境署評價標(biāo)準(zhǔn),全國有300多個屬于“嚴(yán)重缺水”和“缺水”城市。我國城市年缺水總量達(dá)60億立方米。天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、甘肅、青海、寧夏和新疆等8個省、自治區(qū)、直轄市的水資源量不足以維持全境有植被的生態(tài)系統(tǒng),總面積超過442萬平方公里,占國土總面積的46%。2014年4月,中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民在中國城鎮(zhèn)化高層國際論壇主旨演講中表示,“城市首先要考慮如何增強本地區(qū)水源涵養(yǎng)能力,不要指望都調(diào)水。現(xiàn)在我們1100座城市嚴(yán)重缺水,400多座缺水。要優(yōu)先考慮節(jié)水,把有限的雨水留下來,如何更多利用自然力來排水,建設(shè)自然積存、自然滲透的海綿城市”。

        (二)國家加強城市排澇的政策沿革

        水利部、國務(wù)院(辦公廳)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、發(fā)展改革委和環(huán)境保護(hù)部等單位先后針對城市內(nèi)澇、城市排水防澇、氣候變化和低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建等開展研究或指定相關(guān)政策。從2001年開始,住房城鄉(xiāng)建設(shè)部會同發(fā)改委組織開展國家節(jié)水型城市創(chuàng)建工作。[6]近年來相繼出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見(國發(fā)〔2013〕36號)》和《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(國發(fā)〔2012〕3號)》都明確要求加快推進(jìn)節(jié)水城市建設(shè),將節(jié)水納入城市人民政府考核體系。多數(shù)省會城市和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)城市都缺水,城市發(fā)展中忽略了其環(huán)境承載能力,生態(tài)平衡被打破,由資源型缺水或者水質(zhì)型缺水,形成更為復(fù)雜的生態(tài)型缺水。2007年,水利部啟動《全國洪水風(fēng)險圖》的編制工作,針對各地洪水風(fēng)險程度進(jìn)行分析,引導(dǎo)洪水風(fēng)險區(qū)域在建設(shè)和開發(fā)過程中,科學(xué)使用土地,有效規(guī)避風(fēng)險。水利部曾規(guī)劃15年內(nèi)做出全國的大江大河流域的洪水風(fēng)險圖,推動各地方做出轄區(qū)內(nèi)的洪水風(fēng)險圖,據(jù)此劃分各地風(fēng)險等級,進(jìn)而規(guī)范開發(fā)行為。洪水風(fēng)險區(qū)劃通常將洪水風(fēng)險區(qū)劃分為禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和一般開發(fā)區(qū),以此引導(dǎo)洪水風(fēng)險區(qū)土地的合理利用,減輕或避免不必要的損失。

        環(huán)境保護(hù)部近期擬出臺的《水污染防治行動計劃》已上報國務(wù)院審定,將鼓勵各地建設(shè)“海綿城市”,增強城市生態(tài)服務(wù)功能。在拓展融資渠道方面,除鼓勵民間資本和社會資本投資水污染防治外,還將大力推行排污權(quán)抵押融資。提出建設(shè)下沉式綠地和城市濕地公園,具備條件的新、改、擴(kuò)建市政工程應(yīng)配套完善雨水收集利用設(shè)施,大力建設(shè)滯、滲、蓄、排相結(jié)合的工程,通過構(gòu)建海綿城市,來增強城市生態(tài)服務(wù)功能。

        (三)我國城市可利用雨水的初步估算

        2013年,全國平均降水量653.4毫米,較常年同期(629.6毫米)偏多3.8%。[7]但局地存在雨水減少兩成以上的情況,這對于農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)影響較大,如貴州、吉林等。我國每年獲得的降水資源量是6.029萬億立方米,人均為4385立方米。根據(jù)我國各個省區(qū)市的2013(或2012)年人口數(shù)量、面積和平均年降水量,來估算各省、區(qū)、市的每年人均擁有的降水資源量。全國城市建成區(qū)總面積按照2010年4.05萬平方公里計算,約有254.35億雨水量(約為南水北調(diào)總量的56.8%)落在城市建成區(qū),如果雨水利用率達(dá)到23.6%,將能夠滿足城市60億水資源缺口;如果按照北京、南京等(表4)針對整個城鄉(xiāng)的雨水利用率1%進(jìn)行計算,節(jié)水總量在602.9億立方米(超過南水北調(diào)工程調(diào)水總量),總體上能遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足城市缺口,1‰的利用率就能夠與城市用水缺口相持平。如上計量是比較理想的方式,但還應(yīng)考慮城市降水地理時空分布不均勻、強度不均衡等特點。從城市局地生態(tài)地質(zhì)循環(huán)恢復(fù),尤其是補充地下水漏斗來分析,強化雨水收集與生態(tài)利用是符合可持續(xù)理念的生態(tài)工程,是緩解城市內(nèi)澇、恢復(fù)城市人工消納雨水能力的關(guān)鍵。

        (四)國內(nèi)雨水利用的實踐

        我國政府歷來重視城市的抗風(fēng)險能力建設(shè),并取得了系列進(jìn)展。面對某些突如其來的城市新沖擊和由此引發(fā)的高度社會關(guān)注,正在采取有利于增強城市彈性的舉措。

        國內(nèi)城市以往在防澇方面,推進(jìn)實施人工濕地、人工造湖等項目,均是海綿型城市建設(shè)的有機組成部分。2000年開始,北京啟動建立各類蓄水池、人工湖和下凹式綠地等集雨工程,但收集率低于1%。2012年7·21事件后,北京市出臺雨水利用獎勵政策,凡小區(qū)內(nèi)建設(shè)儲水能力達(dá)一噸的蓄雨池,政府補貼500元,1000噸補貼50萬元。北京大水造成嚴(yán)重的人員傷亡和財產(chǎn)損失,使城市洪水問題,上升到了全國矚目的高度。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了城市排水(雨水)防澇綜合規(guī)劃大綱,[8]北京市、上海市等政策要求的城市均啟動了防洪規(guī)劃。目前尚缺少從復(fù)雜科學(xué)和城市巨系統(tǒng)的角度,系統(tǒng)剖析城市的脆弱性,因此,增強城市彈性從理論到實踐均需要頂層設(shè)計。我國對海綿型城市的研究和實踐還剛剛起步,多限于城市對雨洪調(diào)蓄的小尺度應(yīng)用,以工程設(shè)施的探討為主,宏觀尺度雨洪管理規(guī)劃,缺乏雨洪管理、水質(zhì)保護(hù)和景觀綜合效應(yīng)的研究與應(yīng)用,對雨水的概念大多僅限于儲存、利用、導(dǎo)排等方面,尚未成體系地綜合考慮海綿型城市對水乃至生態(tài)環(huán)境的作用。我國已逐步開展了雨污分流改造、雨水調(diào)蓄池建設(shè)等措施,但仍面臨地下水補給不足、城市熱島和霧霾污染等問題。目前已有部分城市和學(xué)者開展了相關(guān)改造利用的嘗試,如北京首鋼工業(yè)改造區(qū)雨水利用綜合規(guī)劃、哈爾濱群力雨洪公園、常德市江北區(qū)內(nèi)環(huán)水系綜合治理工程等。我國部分省市已經(jīng)發(fā)布了與構(gòu)建海綿城市相關(guān)的政策(福建、海南、四川、臺灣、昆明、廣州),有的編制了相關(guān)規(guī)劃(巢湖、南京、西安)、研究計劃(青島、秦皇島)和實施了工程建設(shè)(哈爾濱)等(見表5),秦皇島正在籌備開展“海綿城市”試點工程。

        三、結(jié)語

        實施海綿城市戰(zhàn)略是我國當(dāng)前城市建設(shè)和更新的重要內(nèi)涵。通過海綿城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理,為我國彈性城市建設(shè)積累經(jīng)驗和教訓(xùn),提高我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城市建設(shè)能力,增強城市雨洪管理能力,實現(xiàn)以人為本的城市發(fā)展紅線。

        參考文獻(xiàn):

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        [8]中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)城市排水(雨水)防澇綜合規(guī)劃編制大綱的通知[Z].中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部,2013-06-18[2014-12-28].http://www.mohurd.gov.cn/zcfg/jsbwj_0/jsbwjcsjs/201306/t20130627_214142.html.

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        責(zé)任編輯:張 煒

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