何雨

導(dǎo)讀：在新常態(tài)下，繁榮并不是城市發(fā)展的必然結(jié)局。相反，高度復(fù)雜化、急劇變革中的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，給當(dāng)前的城市發(fā)展增加了更多的不確定性。如何在如同迷宮般的城市發(fā)展諸多可能性中，為所在城市最大限度地減少風(fēng)險(xiǎn)、贏得變革中的發(fā)展機(jī)遇，這需要城市決策者的智慧與遠(yuǎn)見(jiàn)，而不是政績(jī)沖動(dòng)下的投機(jī)與賭博。只有清醒地認(rèn)識(shí)當(dāng)前中國(guó)城市發(fā)展的現(xiàn)狀、變革與趨勢(shì)，才能在此基礎(chǔ)上形成客觀科學(xué)的富有前瞻性的城市發(fā)展政策。

一、新常態(tài)：城市發(fā)展步入新時(shí)代

經(jīng)過(guò)30多年高速發(fā)展，中國(guó)的城市面貌已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，城市建設(shè)成就驚人。1978年全國(guó)城鎮(zhèn)人口17 245萬(wàn)人，城市化率只有17.92%，而到了2013年，全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口73 111萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎貫?3.73%。伴隨著城市人口的快速增長(zhǎng)，城市規(guī)模在不斷擴(kuò)大，城市結(jié)構(gòu)也在不斷優(yōu)化。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所發(fā)布的《城市藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告No.7》顯示，截止2012年底，城區(qū)人口超過(guò)1000萬(wàn)的城市有3個(gè)，分別是上海、北京和深圳；城區(qū)人口在400萬(wàn)～1000萬(wàn)之間的城市有7個(gè)，分別是重慶、天津、南京、廣州、沈陽(yáng)、武漢、成都；城區(qū)人口在100萬(wàn)～400萬(wàn)之間的城市有56個(gè)。

那么，站在當(dāng)前的歷史時(shí)點(diǎn)上，面對(duì)未來(lái)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的挑戰(zhàn)，我們必須回答若干基本問(wèn)題，那就是：現(xiàn)在中國(guó)的城市發(fā)展究竟處于一個(gè)什么樣的階段，這種高速發(fā)展的城鎮(zhèn)化進(jìn)程能否繼續(xù)？推動(dòng)城市高速發(fā)展的外部環(huán)境是否已經(jīng)或正在發(fā)生深刻變化？維系過(guò)去城市高速發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力源是否已經(jīng)衰竭？只有正確回答這些問(wèn)題我們才能清醒地認(rèn)識(shí)當(dāng)前中國(guó)城市發(fā)展的現(xiàn)狀、變革與趨勢(shì)，也才能在此基礎(chǔ)上形成客觀科學(xué)的富有前瞻性的城市發(fā)展政策。在此，筆者對(duì)當(dāng)前城市發(fā)展的一個(gè)基本判斷就是：中國(guó)的城市發(fā)展處于一個(gè)新常態(tài)。其依據(jù)如下：

（一）助力城市發(fā)展的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)

城市的快速發(fā)展根源于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)生了重大的、深刻的變動(dòng)，那么必然將會(huì)改變城市發(fā)展的宏觀環(huán)境，影響城市發(fā)展的速度、方向與質(zhì)量。2014年11月9日，習(xí)近平總書(shū)記在亞太經(jīng)合組織（APEC）工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上首次系統(tǒng)闡述了中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”的四大特點(diǎn)，包括：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)；第三產(chǎn)業(yè)消費(fèi)需求逐步成為主體，城鄉(xiāng)區(qū)域差距逐步縮小，居民收入占比上升，發(fā)展成果惠及更廣大民眾；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。顯然，從邏輯上看，支撐城市超高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已經(jīng)不復(fù)存在。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)相一致的是，城市發(fā)展必然要逐步進(jìn)入提質(zhì)增效的新常態(tài)階段。

（二）支持城市規(guī)模擴(kuò)張的要素資源已經(jīng)達(dá)到了極限

城市是人口、資源與各類(lèi)要素的集聚地。城市的發(fā)展離不開(kāi)各類(lèi)資源要素、生態(tài)環(huán)境的支持。資源要素約束從質(zhì)和量?jī)蓚€(gè)方面規(guī)定著城市發(fā)展的邊界。從量的方面看，主要表現(xiàn)為資源環(huán)境承載力對(duì)城市人口規(guī)模的抑制，在資源與生態(tài)約束下，城市人口規(guī)模的增加不可能是永續(xù)的；從質(zhì)的方面看，在資源與生態(tài)約束下，城市發(fā)展必須由粗放型向集約型、由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵增效轉(zhuǎn)變。近年來(lái)東部地區(qū)漸趨頻繁的霧霾現(xiàn)象已經(jīng)以最直接最生動(dòng)的方式告訴人們，以工業(yè)化帶動(dòng)城市化的傳統(tǒng)發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼。

（三）沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的城市化進(jìn)程已經(jīng)出現(xiàn)了進(jìn)入新常態(tài)的信號(hào)

1975年美國(guó)地理學(xué)家諾瑟姆提出，全球城市化進(jìn)程呈現(xiàn)一條被拉平的倒S型曲線。當(dāng)城市化率超過(guò)30%時(shí)，進(jìn)入了快速提升階段；當(dāng)城市化率達(dá)到70%時(shí)，城市化進(jìn)程將進(jìn)入成熟階段，表現(xiàn)為城市化進(jìn)程停滯或略有下降。以此為標(biāo)準(zhǔn)，我們可以發(fā)現(xiàn)，從全國(guó)范圍看，我國(guó)城市化進(jìn)程已經(jīng)處于快速發(fā)展階段的中后期；而當(dāng)我們分區(qū)域分析時(shí)，可以看出，部分地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入了城市化的成熟階段。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年，上海、北京、天津城市化率已經(jīng)超過(guò)了70%；廣東、遼寧、浙江、江蘇、福建等沿海省份也已經(jīng)超過(guò)了60%，在接下來(lái)的幾年里將相繼邁過(guò)70%的門(mén)檻。這意味著在全國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中率先發(fā)展起來(lái)的這些地區(qū)，其城市化已經(jīng)進(jìn)入或接近進(jìn)入成熟階段。

（四）已經(jīng)做出了新常態(tài)下國(guó)家層面上的城市發(fā)展政策的調(diào)整與部署

2014年國(guó)務(wù)院51號(hào)文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》指出，以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑，將城市劃分為五類(lèi)七檔。城區(qū)常住人口50萬(wàn)以下的城市為小城市，其中20萬(wàn)以上50萬(wàn)以下的城市為Ⅰ型小城市，20萬(wàn)以下的城市為Ⅱ型小城市；城區(qū)常住人口50萬(wàn)以上100萬(wàn)以下的城市為中等城市；城區(qū)常住人口100萬(wàn)以上500萬(wàn)以下的城市為大城市，其中300萬(wàn)以上500萬(wàn)以下的城市為Ⅰ型大城市，100萬(wàn)以上300萬(wàn)以下的城市為Ⅱ型大城市；城區(qū)常住人口500萬(wàn)以上1000萬(wàn)以下的城市為特大城市；城區(qū)常住人口1000萬(wàn)以上的城市為超大城市（“以上”包括本數(shù)，“以下”不包括本數(shù)）。這一文件既是對(duì)過(guò)去30多年中國(guó)城市化建設(shè)成就的一次總結(jié)與確認(rèn)，又是“為更好地實(shí)施人口和城市分類(lèi)管理”。顯然，51號(hào)文件的更大意義在于其對(duì)未來(lái)的指向，即對(duì)城市發(fā)展的“分類(lèi)管理”。聯(lián)系十八屆三中全會(huì)“改革60條”中的第23條，“全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制，合理確定大城市落戶(hù)條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！薄Ｎ覀兙蜁?huì)發(fā)現(xiàn)，在某種意義上，國(guó)務(wù)院51號(hào)文件就是為了落實(shí)十八屆三中全會(huì)關(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)展的論斷。

二、舊模式：城市發(fā)展的路徑風(fēng)險(xiǎn)

諾貝爾獎(jiǎng)獲得者道格拉斯·諾思在《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》中提出了一個(gè)著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，叫“路徑依賴(lài)（Path Dependence）”。他認(rèn)為，“路徑依賴(lài)”類(lèi)似于物理學(xué)中的慣性，事物一旦進(jìn)入某一路徑，就可能對(duì)這種路徑產(chǎn)生依賴(lài)。更為學(xué)術(shù)化的表達(dá)是指人們一旦選擇了某個(gè)體制，由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)（Economies of scale）、學(xué)習(xí)效應(yīng)（Learning Effect）、協(xié)調(diào)效應(yīng)（Coordination Effect）、適應(yīng)性預(yù)期（Adaptive Effect）以及既得利益約束等因素的存在，會(huì)導(dǎo)致該體制沿著既定的方向不斷得以自我強(qiáng)化。這一概念同樣適用于描述、解釋當(dāng)前中國(guó)城市發(fā)展的路徑現(xiàn)狀。在路徑依賴(lài)的慣性下，線性的、單向的城市發(fā)展愿景以各種形式體現(xiàn)于諸多城市的新一輪發(fā)展規(guī)劃中，特別是城市新區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)中。例如，正在籌建中的某國(guó)家級(jí)新區(qū)就宣稱(chēng)，到2049年實(shí)現(xiàn)集聚人口400萬(wàn)。在各類(lèi)利益驅(qū)動(dòng)下，平面媒體、網(wǎng)絡(luò)媒體等也紛紛高呼該地區(qū)樓市即將迎來(lái)暴漲！可問(wèn)題真的這么簡(jiǎn)單嗎？在新常態(tài)下城市發(fā)展真的只有這一種單向的、線性的、必然的結(jié)果嗎？地方政府又有哪些具體的手段來(lái)把這張藍(lán)圖繪到底呢？這些手段還能管用多長(zhǎng)時(shí)間呢？對(duì)于這些問(wèn)題，我們必須超越線性的、單向的、必然性思維，代之以復(fù)雜的、多向的或然性思維來(lái)深入思考。當(dāng)我們以敬畏之心、虔誠(chéng)之情來(lái)重新審視城市發(fā)展時(shí)，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)在樂(lè)觀愿景的反面，同樣隱藏著種種看不見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。如果不正視這些風(fēng)險(xiǎn)，并未雨綢繆地采取應(yīng)對(duì)措施，未來(lái)的城市發(fā)展極有可能陷入前所未有的泥淖之中。大致來(lái)說(shuō)，舊模式下城市發(fā)展路徑依賴(lài)慣性帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)主要有下述幾個(gè)方面：

（一）產(chǎn)業(yè)迭代升級(jí)帶來(lái)的城市發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)

城市繁榮是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果與表現(xiàn)，支撐中國(guó)城市發(fā)展的核心動(dòng)力就是快速推進(jìn)的工業(yè)化進(jìn)程。受西方國(guó)家結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的影響，沿海地區(qū)承接了全球產(chǎn)業(yè)分工中以勞動(dòng)密集型為主的加工制造業(yè)。盡管?chē)?guó)際上的這一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)起飛作出了巨大貢獻(xiàn)，但是處于全球價(jià)值鏈末端的這一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也隨著資源枯竭、生態(tài)惡化、人口紅利漸趨消失而彰顯出越來(lái)越多的弊端。隨著調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型的國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施，這種高能耗、高污染、低產(chǎn)出的低端制造業(yè)正處于一個(gè)關(guān)鍵性的節(jié)點(diǎn)上：或者向其他經(jīng)濟(jì)洼地繼續(xù)轉(zhuǎn)移，或者通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新、設(shè)備引進(jìn)等手段向高端邁進(jìn)，都意味著城市發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)正在進(jìn)行著迭代升級(jí)。一旦城市缺乏足夠的儲(chǔ)備與吸引力，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)出走或者產(chǎn)業(yè)升級(jí)失敗，那就從根本上動(dòng)搖了城市發(fā)展的產(chǎn)業(yè)根基。例如，隨著大量電子產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移，昆山在集聚人口上的能力正在衰減，而這可能會(huì)對(duì)其城市發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。概言之，沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)正在由工業(yè)化向后工業(yè)化邁進(jìn)，這必然讓那些基于工業(yè)化而成長(zhǎng)起來(lái)的城市暴露于未來(lái)的城市發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)敞口之中。

（二）地方財(cái)政汲取與支出結(jié)構(gòu)性變革帶來(lái)的城市發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)

城市的發(fā)展離不開(kāi)地方政府雄厚的財(cái)政支持，但隨著政策層面與經(jīng)濟(jì)層面的變動(dòng)，地方政府有錢(qián)任性搞城市建設(shè)的好日子可能要到頭了。在政策層面上，隨著房產(chǎn)稅的漸行漸近，土地財(cái)政可能會(huì)面臨政策上的調(diào)整。一旦地方政府喪失了土地財(cái)政這一收入源泉，無(wú)論是財(cái)政汲取能力還是財(cái)政支出自由都將被關(guān)進(jìn)籠子、套上枷鎖。在經(jīng)濟(jì)層面上，隨著房地產(chǎn)的降溫，土地財(cái)政帶來(lái)的收入可能也要面臨下降的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，除了地方財(cái)政汲取能力可能走下坡路之外，“受惠民生”的公共需求不斷增長(zhǎng)，地方政府的剛性公共財(cái)政支出只會(huì)越來(lái)越多。在收入減少與支出增多的雙重?cái)D壓下，未來(lái)地方政府用于支持城市發(fā)展的財(cái)力不僅在總量上越來(lái)越緊，而且在資金使用的規(guī)范性上也會(huì)越來(lái)越緊。

（三）趨勢(shì)性人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變帶來(lái)的城市發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)

城市終究是人的城市。人口的趨勢(shì)性變革同樣讓諸多城市處于風(fēng)險(xiǎn)敞口之中。大量的研究指出，中國(guó)的人口不僅在總量上已經(jīng)基本接近頂峰，而且在結(jié)構(gòu)上受老齡化、少子化的影響，增量人口只會(huì)越來(lái)越少。此外，隨著國(guó)家層面區(qū)域再平衡發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，中西部地區(qū)對(duì)人口的吸引力正在不斷增強(qiáng)，“孔雀東南飛”的人口遷移格局正在發(fā)生深刻變革，“離土不離鄉(xiāng)”、“就地城鎮(zhèn)化”正在成為一大批勞動(dòng)人口的現(xiàn)實(shí)選擇。毋庸置疑，人口凈流入的衰減，再加上結(jié)構(gòu)上的老齡化，必將讓大量城市處于人口危機(jī)之中。那些動(dòng)輒就上百萬(wàn)人口規(guī)模的城市新城建設(shè)，其結(jié)果恐怕也要令人懷疑。

三、向何處去？——城市發(fā)展走向的基本判斷

在新常態(tài)與舊路徑的碰撞下，城市發(fā)展究竟會(huì)走向何處呢？其前景如何？又該如何認(rèn)識(shí)各種潛在的可能性呢？要想對(duì)未來(lái)的城市發(fā)展負(fù)責(zé)，就必須要深入思考這些問(wèn)題。顯然，那種一哄而上、賣(mài)地搞開(kāi)發(fā)模式下的城市發(fā)展普遍性繁榮的基礎(chǔ)已經(jīng)不復(fù)存在，分化必將成為未來(lái)不同城市發(fā)展的最終命運(yùn)，甚至同一城市內(nèi)部不同區(qū)域之間也會(huì)出現(xiàn)巨大的分化。參照國(guó)務(wù)院51號(hào)文件關(guān)于城市規(guī)模的分類(lèi)，對(duì)于城市發(fā)展的未來(lái)走向，筆者認(rèn)為可能會(huì)出現(xiàn)下述格局：

（一）不同規(guī)模等級(jí)城市的分化

1.以上海和北京為主的超大型城市依然具有強(qiáng)大吸引力，但是城市內(nèi)部人口面臨洗禮。作為全國(guó)的經(jīng)濟(jì)中心和政治中心，上海和北京在全國(guó)的地位沒(méi)有其他城市可以取代，其對(duì)人口的吸引力也沒(méi)有其他城市可以比擬。但是，在資源要素、生態(tài)環(huán)境的約束下，上海和北京外延式城市發(fā)展已經(jīng)基本沒(méi)有可能。隨著制造業(yè)的外遷和以高端服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，上海和北京的人口結(jié)構(gòu)將進(jìn)一步優(yōu)化，大量低素質(zhì)、低技能人口將被擠出，代之以適合于高端服務(wù)業(yè)需要的大量高端人才。在中心城區(qū)的資源轉(zhuǎn)移與強(qiáng)力帶動(dòng)下，上海和北京的城市新區(qū)同樣能夠吸引源源不斷的人流涌入，并保持良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

2.城區(qū)人口超過(guò)500萬(wàn)的特大型城市需要具體分析。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、對(duì)外開(kāi)放、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)上的優(yōu)勢(shì)，廣州和深圳特別是深圳，同樣具有強(qiáng)大活力，依然對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的外來(lái)人口具有強(qiáng)大吸引力。除此之外，其他以省會(huì)城市為主的特大型城市基本進(jìn)入成熟期。受制于國(guó)家嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模的這一政策定調(diào)，再加上這些城市自身在產(chǎn)業(yè)上的局限性，這類(lèi)在區(qū)域特別是省域范圍內(nèi)具有較強(qiáng)吸引力的地方性城市應(yīng)該沒(méi)有衰退風(fēng)險(xiǎn)。

3.相對(duì)于超大型省會(huì)城市，以省會(huì)為主的Ⅰ型大城市發(fā)展機(jī)遇可能更大些。一方面國(guó)家對(duì)這類(lèi)城市的定位是“合理”發(fā)展，從而為這類(lèi)城市提供了政策空間，另一方面作為區(qū)域政治經(jīng)濟(jì)文化中心，這類(lèi)城市具有較強(qiáng)的區(qū)域吸引力。

4.Ⅱ型大城市情況較為復(fù)雜。對(duì)于因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展而成長(zhǎng)起來(lái)的沿海Ⅱ型大城市來(lái)說(shuō)，其最大的風(fēng)險(xiǎn)是能否有效應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)變革帶來(lái)的挑戰(zhàn)。如果無(wú)法有效應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)變革的挑戰(zhàn)，可能會(huì)終結(jié)發(fā)展的勢(shì)頭。對(duì)于一部分省會(huì)Ⅱ型大城市來(lái)說(shuō)，應(yīng)該機(jī)會(huì)大于挑戰(zhàn)。這類(lèi)城市大多在中西部地區(qū)，除了自身的區(qū)域吸引力外，伴隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與區(qū)域振興，應(yīng)該會(huì)獲得新的發(fā)展機(jī)會(huì)。

5.對(duì)于中等城市和小城市來(lái)說(shuō)，受?chē)?guó)家城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的影響，以及落戶(hù)政策上的全面放開(kāi)，應(yīng)該成為城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的主要受益者。

（二）不同區(qū)位城市的分化

按照中國(guó)經(jīng)濟(jì)地理的客觀現(xiàn)狀，東中西部地區(qū)依然是一個(gè)較為重要的分析概念。

1.從整體上，東部地區(qū)城市發(fā)展進(jìn)入結(jié)構(gòu)優(yōu)化階段，而中西部地區(qū)可能正處于規(guī)模擴(kuò)張的一個(gè)黃金窗口期。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的推動(dòng)與國(guó)家政策的傾斜下，人口向中西部地區(qū)的回流已經(jīng)是一個(gè)客觀的經(jīng)濟(jì)事實(shí)。

2.除了北上廣深外，東部地區(qū)中小城市發(fā)展機(jī)會(huì)大于大城市、特大城市。同樣受益于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口回流，以及就地城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，中小城市、小城鎮(zhèn)可能處于集聚發(fā)展的擴(kuò)張期，而大城市、特大城市進(jìn)入結(jié)構(gòu)優(yōu)化階段。部分產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的大城市，應(yīng)該高度警惕單一產(chǎn)業(yè)依賴(lài)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

3.中西部地區(qū)大城市發(fā)展可能要強(qiáng)于中小城市。畢竟從城市發(fā)展的一般軌跡上看，只有大城市特別是以省會(huì)為主的大城市發(fā)展穩(wěn)定后，中小城市才能在第二波城鎮(zhèn)化發(fā)展中獲得機(jī)會(huì)。

（三）同一城市內(nèi)部不同區(qū)位的分化

簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是新區(qū)、新城的發(fā)展問(wèn)題，這也是一個(gè)值得高度重視的問(wèn)題。受經(jīng)濟(jì)繁榮的刺激，之前的城市發(fā)展一直呈現(xiàn)出普遍性成長(zhǎng)。在僅靠一個(gè)規(guī)劃概念都能推動(dòng)城市發(fā)展的熱潮中，建設(shè)新區(qū)、新城成為絕大多數(shù)城市的共同選擇。但是，正如之前的分析所指出的那樣，當(dāng)前的新區(qū)新城建設(shè)已經(jīng)和十年前不可同日而語(yǔ)。處于新常態(tài)下的新區(qū)、新城建設(shè)已經(jīng)錯(cuò)過(guò)了發(fā)展的最佳窗口期，無(wú)論是地方政府的財(cái)政汲取能力，還是人口紅利的衰竭，甚至新興產(chǎn)業(yè)的集聚，其難度與挑戰(zhàn)都前所未有。錯(cuò)失最佳發(fā)展窗口期的新區(qū)、新城建設(shè)或許不得不面臨被邊緣化甚至空心化的困境，這種分化與風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)在一些地區(qū)顯現(xiàn)，例如鄂爾多斯、北海、昆明等地出現(xiàn)的鬼城往往就是新城。其原因有：

1.區(qū)位上的劣勢(shì)。無(wú)論如何，對(duì)大多數(shù)城市來(lái)講，核心的資源和要素依然集聚于主城區(qū)。盡管現(xiàn)在通勤已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化，甚至實(shí)現(xiàn)了和主城的無(wú)縫對(duì)接，但是依然無(wú)法從根本上解決上班族長(zhǎng)距離通勤所帶來(lái)的時(shí)間、精力與交通成本的問(wèn)題。

2.配套上的劣勢(shì)。擺在新城居民面前最為現(xiàn)實(shí)的一個(gè)問(wèn)題就是商業(yè)設(shè)施、醫(yī)療服務(wù)和子女教育上的不便。和主城相比，新城的這些設(shè)施不僅數(shù)量上較少、質(zhì)量上較低，而且在空間分布上也較為分散。以教育為例，大多數(shù)城市的優(yōu)質(zhì)教育資源依然集中于中心城區(qū)。

3.階層上的劣勢(shì)。選擇新城定居的居民不外乎兩類(lèi)：一是把新城作為第二居所的居民。這類(lèi)居民通常有著較為雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，在新城購(gòu)置的也往往是豪宅，甚至是別墅。二是因?yàn)橘I(mǎi)不起中心城區(qū)住房而在價(jià)格杠桿作用下不得不選擇新區(qū)。這類(lèi)居民往往是各類(lèi)新城的主體，他們對(duì)商業(yè)、醫(yī)療、教育等設(shè)施有著強(qiáng)烈的要求。但是由于他們很多都是新市民，在城市公共資源配置決策中根本沒(méi)有發(fā)言權(quán)，因此也幾乎不可能影響到城市決策者能夠做出有利于他們的公共設(shè)施配置決策。而前者由于可以在中心城區(qū)很好地解決醫(yī)療、子女教育問(wèn)題，使得他們并不愿意為后者說(shuō)話。長(zhǎng)此以往，新城的公共服務(wù)無(wú)法避免低水平循環(huán)陷阱，即使有改善，也是表面性的。

4.投入上的劣勢(shì)。和經(jīng)過(guò)幾十年甚至數(shù)百年發(fā)展的中心城區(qū)相比，新城往往點(diǎn)多面廣，單位人口密度遠(yuǎn)低于主城，這必將導(dǎo)致公共服務(wù)投入效益較低。再加上隨著土地財(cái)政的收緊與公共財(cái)政支出的不斷增加，地方政府新城建設(shè)資金越來(lái)越緊張，根本沒(méi)有能力能對(duì)新城的公共服務(wù)建設(shè)做到高強(qiáng)度、全覆蓋?；诖?，我們可以得出一個(gè)判斷：進(jìn)入新常態(tài)后，除了北上廣深外，城市發(fā)展面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)敞口就是新城，特別是近年新建的新區(qū)更是處于前所未有的高風(fēng)險(xiǎn)之中，其可持續(xù)發(fā)展必將面臨來(lái)自產(chǎn)業(yè)、財(cái)政、人口上的考驗(yàn)。

四、遠(yuǎn)見(jiàn)者生：新常態(tài)下城市發(fā)展的新理念

在新常態(tài)下，繁榮并不是城市發(fā)展的必然結(jié)局。相反，高度復(fù)雜化、急劇變革中的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，給當(dāng)前的城市發(fā)展增加了更多的不確定性。如何在如同迷宮般的城市發(fā)展諸多可能性中，為所在城市最大限度地減少風(fēng)險(xiǎn)、贏得變革中的發(fā)展機(jī)遇，這需要城市決策者的智慧與遠(yuǎn)見(jiàn)，而不是政績(jī)沖動(dòng)下的投機(jī)與賭博。可以說(shuō)，在新常態(tài)下，也只有那些擁有智慧與遠(yuǎn)見(jiàn)的決策者才能引導(dǎo)城市走出迷宮，贏得發(fā)展先機(jī)。

（一）摒棄傳統(tǒng)政績(jī)觀下的城市發(fā)展路徑

傳統(tǒng)政績(jī)觀和主流的城市發(fā)展模式息息相關(guān)，甚至在某種程度上互為表里。既有的城市發(fā)展模式是實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)政績(jī)的最佳路徑，而傳統(tǒng)政績(jī)觀下形成的城市發(fā)展模式也是推動(dòng)城市發(fā)展的核心動(dòng)力。日往月來(lái)，時(shí)移世易。在新常態(tài)下，發(fā)展依然重要，但是評(píng)價(jià)官員的政績(jī)也已經(jīng)從單一的經(jīng)濟(jì)績(jī)效模式轉(zhuǎn)變?yōu)楦佣嘣木C合考核。政績(jī)考核機(jī)制的變化，在某種程度上為政績(jī)與既有的城市發(fā)展模式的解綁提供了更大空間。新常態(tài)下宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化，也在某種程度上宣告了城市發(fā)展的既有模式難以為繼。可以說(shuō)，更新政績(jī)理念，創(chuàng)新城市發(fā)展模式，已經(jīng)成為未來(lái)實(shí)現(xiàn)城市健康可持續(xù)發(fā)展的必備前提。

（二）建立城市規(guī)劃發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代社會(huì)的伴生品，只要生活在這個(gè)時(shí)代，它始終就像懸在頭頂?shù)倪_(dá)摩克利斯之劍一樣，每時(shí)每刻在威脅著人們的安全。在中國(guó)過(guò)去工業(yè)化文明狂飆猛進(jìn)的30多年里，城市發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)似乎已經(jīng)被不斷凱歌的城市文明所征服。城市的凱歌也讓主政者們、規(guī)劃者們似乎忘記了風(fēng)險(xiǎn)幽靈的存在。在他們的眼里，只要規(guī)劃的藍(lán)圖一經(jīng)繪就，那些同國(guó)際化接軌的城市愿景就會(huì)必然實(shí)現(xiàn)。但是，現(xiàn)實(shí)總是殘酷的。鄂爾多斯、北海們的教訓(xùn)告訴我們，世道總要懲罰那些缺乏敬畏之心、毫無(wú)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的狂妄之徒，而且懲罰的時(shí)間與方式也絕不會(huì)由人們選擇。敬畏風(fēng)險(xiǎn)、尊重科學(xué)，建立符合城市發(fā)展規(guī)律的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，在描繪城市發(fā)展美好藍(lán)圖的同時(shí)，清醒客觀地認(rèn)識(shí)到未來(lái)城市發(fā)展可能面臨的諸如資源、財(cái)政、人口變動(dòng)等方面的風(fēng)險(xiǎn)，未雨綢繆。只有做好最壞的打算，才能更好地開(kāi)創(chuàng)城市更加美好的明天。

（三）審慎做好城市新區(qū)建設(shè)的科學(xué)規(guī)劃

當(dāng)前新區(qū)建設(shè)、新城建設(shè)依然如火如荼。但正如前述分析的那樣，和10多年前相比，新區(qū)、新城建設(shè)已經(jīng)錯(cuò)過(guò)了最佳窗口期。無(wú)論是人口紅利還是公共財(cái)政支持，可能都要面臨重大的轉(zhuǎn)折與挑戰(zhàn)。如何認(rèn)識(shí)新城建設(shè)的困難與挑戰(zhàn)，又有哪些手段能夠規(guī)避城市發(fā)展的潛在風(fēng)險(xiǎn)，這些都需要城市主政者進(jìn)行獨(dú)立科學(xué)的規(guī)劃。特別是在做遠(yuǎn)景規(guī)劃時(shí)，必須統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)遠(yuǎn)景跟人口遠(yuǎn)景的關(guān)系，尊重人口變動(dòng)的客觀趨勢(shì)。

（四）采取有效措施化解新城發(fā)展的潛在風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于正在或已經(jīng)建設(shè)的新城來(lái)說(shuō)，最大的風(fēng)險(xiǎn)莫過(guò)于發(fā)展的可持續(xù)性了。正如我們前面所分析的，城市發(fā)展不僅已經(jīng)告別了揮金如土的時(shí)代，而且也已經(jīng)告別了人口高速涌入的時(shí)代。在缺乏資金與人口后續(xù)支撐的情況下，新城如何發(fā)展，會(huì)變成什么樣子，已經(jīng)成為一個(gè)極為嚴(yán)峻的問(wèn)題。更為重要的是，政府還缺乏化解新城淪為空城的有效手段。未來(lái)，如何化解新城發(fā)展的品質(zhì)惡化等非可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，恐怕會(huì)不斷地涌上執(zhí)政者的案頭。

責(zé)任編輯：張 煒