張麗

摘要：當(dāng)前，地方債務(wù)融資平臺(tái)在推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但是，也應(yīng)當(dāng)注意到融資平臺(tái)自身潛在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。本文圍繞地方債務(wù)融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提出了建議措施。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù)融資平臺(tái) 財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一、地方債務(wù)融資平臺(tái)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)概述

當(dāng)前，溫州市擁有各類型的地方政府融資平臺(tái)，這其中既有多家綜合性的投資公司，也有多家行業(yè)性質(zhì)的投資公司，這些行業(yè)性質(zhì)的投資公司大都是市政府授權(quán)運(yùn)營的國有獨(dú)資企業(yè)，它們都具有獨(dú)立法人資格。

地方政府債務(wù)融資平臺(tái)在概念上有廣義和狹義的區(qū)分。廣義的地方政府債務(wù)融資平臺(tái)是指地方政府多維度的融資模式，主要包括財(cái)政部為地方政府代為發(fā)行的政府債券、地方政府向商業(yè)銀行申請(qǐng)的資金放貸以及地方政府依靠自身下屬的相關(guān)投資融資公司所發(fā)行的城市投資債券等。

與廣義的地方政府債務(wù)融資平臺(tái)相對(duì)應(yīng)，地方政府債務(wù)融資平臺(tái)也有著狹義的概念，根據(jù)我國財(cái)政部以及證監(jiān)會(huì)等相關(guān)部委將狹義的地方政府債務(wù)融資平臺(tái)定義為地方政府以及其相關(guān)的機(jī)構(gòu)部門或者所屬的事業(yè)單位等依靠股權(quán)注入、土地注入或者財(cái)政撥款等方式所設(shè)立的，并且具有公益性政府項(xiàng)目投資融資功能的具有獨(dú)立法人資格的相關(guān)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，這些經(jīng)濟(jì)實(shí)體主要包括行業(yè)性質(zhì)的投資公司以及其他各種類型的綜合性投資公司，例如投資開發(fā)公司、交通融資投資公司、建設(shè)投資公司以及國有資產(chǎn)運(yùn)營公司等。

二、地方債務(wù)融資平臺(tái)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

從2009年至今，全國各級(jí)地方政府依靠地方債務(wù)融資平臺(tái)有效地實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金融資，這一舉措能夠獲得數(shù)倍的信貸資金，地方政府將這一信貸資金大都投資于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相關(guān)領(lǐng)域，這有助于地方政府切實(shí)擺脫金融危機(jī)的不利影響，對(duì)于推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。但是在肯定地方政府債務(wù)融資平臺(tái)積極意義的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)意識(shí)到這一融資平臺(tái)規(guī)模擴(kuò)張所帶來的一系列問題及風(fēng)險(xiǎn)，明確地方政府債務(wù)融資平臺(tái)相關(guān)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因以及相關(guān)影響對(duì)于進(jìn)一步發(fā)揮這一平臺(tái)的積極性作用具有重要意義。一般情況下，地方政府債務(wù)融資平臺(tái)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要有以下幾個(gè)方面：

首先，地方政府債務(wù)融資平臺(tái)的治理結(jié)構(gòu)不完善，人才隊(duì)伍建設(shè)有待于進(jìn)一步強(qiáng)化。地方政府債務(wù)融資平臺(tái)由于是在地方政府的主導(dǎo)下成立的，因此它們的獨(dú)立性很難保障，也就是作為地方政府全額出資所成立的債務(wù)融資平臺(tái)的獨(dú)立性較低。常常受到地方政府的干預(yù)或者直接參與，公司的管理體制很難實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，這就使得地方債務(wù)融資平臺(tái)的體制機(jī)制潛在性的風(fēng)險(xiǎn)大于現(xiàn)存的財(cái)務(wù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這一問題的表現(xiàn)是多方面的，如某些地方政府債務(wù)融資平臺(tái)在運(yùn)營以及貸款主體的設(shè)立上存在不規(guī)范的問題；劃撥給該融資平臺(tái)的國有資產(chǎn)質(zhì)量不高，較為劣質(zhì)，項(xiàng)目本身的資本金不實(shí)。與此同時(shí)，不少地方政府債務(wù)融資平臺(tái)的管理也不夠完善，平臺(tái)公司的高級(jí)管理者通常都是地方政府的公務(wù)人員，由地方政府指派委任，缺少現(xiàn)代化的管理理念和經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)，難以確保平臺(tái)公司投融資決策以及相關(guān)投資項(xiàng)目可行性分析的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。在管理中缺少創(chuàng)新性，不少地方債務(wù)融資平臺(tái)為了解決依靠應(yīng)收賬款作為抵押質(zhì)押來發(fā)行平臺(tái)企業(yè)債券的困境，要求依靠土地抵押擔(dān)保的方式來進(jìn)行企業(yè)債券的發(fā)行，缺少創(chuàng)新性。

其次，地方債務(wù)融資平臺(tái)在運(yùn)作上不夠規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)。依照國家部委相關(guān)規(guī)定，在進(jìn)行經(jīng)營性固定資產(chǎn)相關(guān)投資項(xiàng)目時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格實(shí)行資本金制度。實(shí)施投資項(xiàng)目的資本金制度就是指在整個(gè)的投資項(xiàng)目總金額中投資者所認(rèn)繳的所有出資額。對(duì)于該投資項(xiàng)目而言，項(xiàng)目資本金屬于非債務(wù)性資金的范疇，投資項(xiàng)目的項(xiàng)目法人不承擔(dān)該部分資本金的債務(wù)以及相關(guān)利息。這主要是為了避免盲目投資可能造成的債權(quán)人風(fēng)險(xiǎn)，也有利于避免項(xiàng)目建設(shè)中可能發(fā)生的項(xiàng)目失敗風(fēng)險(xiǎn)。盡管對(duì)于投資項(xiàng)目有著明確的資本金規(guī)定，但是在實(shí)際運(yùn)作中一些地方政府的融資平臺(tái)有著資本金不實(shí)或者資本金不足的情況，甚至于在建設(shè)完平臺(tái)公司后將資本金抽走，這極易造成地方政府債務(wù)融資平臺(tái)存在財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。平臺(tái)公司的負(fù)債規(guī)模逐步擴(kuò)張，虛假出資和資金抽逃的問題日益明顯，這些都是平臺(tái)公司財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的重要原因。

再次，地方政府債務(wù)融資平臺(tái)多頭借款的問題也會(huì)導(dǎo)致財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較為嚴(yán)重。近年來地方上債務(wù)融資平臺(tái)發(fā)展規(guī)模較快，數(shù)量較多，但是在管理上依舊沒有實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一化，這極易造成信息不對(duì)稱的現(xiàn)象。這種信息不對(duì)稱的現(xiàn)象會(huì)使得商業(yè)銀行在進(jìn)行貸前調(diào)查時(shí)難以獲得真實(shí)的財(cái)務(wù)信息。在實(shí)際操作中，地方政府常常會(huì)利用變相的財(cái)政擔(dān)保方式來依靠融資平臺(tái)公司向商業(yè)銀行實(shí)現(xiàn)資金借貸，并將這些資金融集為資金池，結(jié)合基建等相關(guān)工程的進(jìn)展情況來提取資金。這一方式提高了地方政府債務(wù)融資平臺(tái)在資金使用上的方便性，但是也增加了商業(yè)銀行資金借貸中的跟蹤難度，不利于信貸資金風(fēng)險(xiǎn)的防范，對(duì)于平臺(tái)公司的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范具有不利影響。

最后，地方政府債務(wù)融資平臺(tái)債務(wù)償付能力不夠強(qiáng)，加深了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)營性項(xiàng)目本身具有比較穩(wěn)定的預(yù)期現(xiàn)金流量，商業(yè)銀行可以依靠這一項(xiàng)目來對(duì)平臺(tái)公司發(fā)放貸款并及時(shí)收回。但是相對(duì)于經(jīng)營性項(xiàng)目而言，公益性項(xiàng)目本身往往不具有充足的預(yù)期現(xiàn)金流量，相應(yīng)的貸款還款常常需要依靠地方政府的抵押擔(dān)保來實(shí)現(xiàn)。而且不少地方融資平臺(tái)中承擔(dān)了較大規(guī)模的負(fù)債，地方政府債務(wù)融資平臺(tái)的債務(wù)總額在整個(gè)地方政府性的債務(wù)總額中占有較大比重。與此同時(shí)，地方政府隱性債務(wù)也伴隨著地方政府債務(wù)融資平臺(tái)債務(wù)到期難以及時(shí)償還的背景而逐漸顯性化，并最終導(dǎo)致商業(yè)銀行壞賬的形成。地方政府債務(wù)融資平臺(tái)在貸款上也普遍存在著期限較長、額度較大的特征，這一特征始終沒有得到有效的改善，在這一情況下資金的監(jiān)督和管理也就存在著較大的困難，由此產(chǎn)生的信用風(fēng)險(xiǎn)也比較高。正是基于此，地方政府債務(wù)融資平臺(tái)所產(chǎn)生的違約風(fēng)險(xiǎn)也很可能會(huì)出現(xiàn)放大以及疊加的情況。

三、切實(shí)規(guī)避地方債務(wù)融資平臺(tái)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議

地方政府債務(wù)融資平臺(tái)在推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、有效實(shí)現(xiàn)資金融資、解決地方政府發(fā)展中遇到的資金瓶頸問題上具有重要的戰(zhàn)略意義，在重視地方政府債務(wù)融資平臺(tái)建設(shè)的同時(shí)，還需要進(jìn)一步規(guī)范其運(yùn)營過程，全面掌握其財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)地方政府債務(wù)融資平臺(tái)在運(yùn)營中可能產(chǎn)生的各種財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)采取針對(duì)性的建議措施，切實(shí)發(fā)揮地方政府債務(wù)融資平臺(tái)的建設(shè)性作用。具體來講，可以從以下幾個(gè)方面來落實(shí)：

首先，進(jìn)一步建立完善地方政府債務(wù)融資平臺(tái)的退出機(jī)制。當(dāng)前，地方政府債務(wù)融資平臺(tái)在退出機(jī)制上尚不完善，在進(jìn)一步明確平臺(tái)公司的退出機(jī)制上應(yīng)當(dāng)區(qū)別性對(duì)待。假若該融資平臺(tái)主要是依賴于財(cái)政性資金來償還債務(wù)并且往往承擔(dān)的主要是公益性質(zhì)的項(xiàng)目建設(shè)、融資以及運(yùn)營，則應(yīng)當(dāng)明確禁止該平臺(tái)公司新增融資項(xiàng)目，將資金集中于項(xiàng)目收尾和項(xiàng)目續(xù)建，避免信貸收緊出現(xiàn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于那些承擔(dān)經(jīng)營性收入的項(xiàng)目融資并且基本上都是依靠自身收益來償還債務(wù)的地方融資平臺(tái)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步充實(shí)其資本金，強(qiáng)化治理結(jié)構(gòu)，盡量減少財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

其次，強(qiáng)化地方債務(wù)融資平臺(tái)自身的資金融資渠道，提升融資能力建設(shè)。地方政府債務(wù)融資平臺(tái)承擔(dān)著較多的公益性融資建設(shè)項(xiàng)目，這些投資具有較好的社會(huì)效益，但是投資回報(bào)較低，因此平臺(tái)公司應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化自身在經(jīng)營性項(xiàng)目上的投資收益，依靠管理模式創(chuàng)新有效降低管理成本、提高資金使用效率和效益、杜絕資源浪費(fèi)。在實(shí)際管理中，大多數(shù)地方政府債務(wù)融資平臺(tái)都面臨著營業(yè)收入資金來源較為單一、地方政府土地出讓金占比較大的問題，這樣的一種單一管理模式不利于平臺(tái)公司的長期發(fā)展和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效規(guī)避，可持續(xù)性不高。在這一情況下，平臺(tái)公司可以依靠參股控股等方式獲得經(jīng)營性收益。

再次，積極改善政府債務(wù)信息不對(duì)稱的局面。地方政府債務(wù)融資平臺(tái)能夠?yàn)榈胤秸畮砣谫Y便利，但同時(shí)也帶來了較大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。不論是資本市場(chǎng)直接融資還是銀行信貸融資，大量的或有負(fù)債都直接導(dǎo)致政府跟投資者之間存在著較大的信息不對(duì)稱問題，難以準(zhǔn)確評(píng)估地方政府信用，也會(huì)使得地方政府債務(wù)規(guī)模急劇膨脹。因此應(yīng)當(dāng)積極改善信息不對(duì)稱的局面，公開政府債務(wù)信息，進(jìn)一步明確償債的資金來源和責(zé)任主體，切實(shí)保障債務(wù)償還的及時(shí)性，使得地方政府債務(wù)問題更為透明和顯性化。

（作者單位：溫州教育發(fā)展投資集團(tuán)有限公司）